Сенчук В.В. Правове забезпечення реєстрації нерухомого майна та прав на нього в Україні: історико-правовий аналіз

Краткое содержание

1.     ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, характеризується ступень її дослідження у спеціальній літературі, визначаються мета та завдання дослідження, його об’єкт та предмет. Описується методологічна і науково-теоретична основа дослідження, наукова новизна та практичне значення роботи, формулюються положення, що виносяться на захист.

Перший розділ «Розвиток правового регулювання реєстрації нерухомого майна та прав на нього в Україні» складається з шести підрозділів.

У підрозділі 1.1 “Елементи системи реєстрації прав на нерухоме майно за часів Київської Русі та Литовсько-польської доби” досліджуються первісні способи надання правам на нерухоме майно публічності: фактичний обробіток землі, встановлення межових знаків, складання перших, поки що примітивних, реєстрів.

При всій примітивності процедур реєстрації нерухомого майна та прав на нього за часів Київської Русі та Литовсько-польської доби дослідження такої реєстрації є надзвичайно цінним, оскільки дозволяє у всій наочності побачити, які чинники покликали до життя перші форми реєстрації. Аналіз цього періоду розвитку вітчизняної державності засвідчує, що реєстрація нерухомого майна та прав на нього стає необхідною вже при появі мінімального обороту нерухомості. Специфіка об’єктів нерухомості як об’єктів прав передбачає (на відміну від рухомих речей) необхідність оголошення, повідомлення про права на нерухомість усім іншим суб’єктам, крім суб’єкта права. Яким не дивним це може видатися на перший погляд, встановлення межового стовпа чи усне оголошення про право виконують ту саму функцію, що і сьогоднішнє внесення права до реєстру.

Окрім необхідності вирішення задачі надання правам публічності, іншим потужним чинником запровадження реєстрації майна та прав на нього стають фіскальні мотиви. Саме виходячи з фіскальних мотивів у розглядуваний період створюються перші реєстри.

Загалом, процедури обліку нерухомого майна у цей час не мають систематичного характеру. Показовим є те, як змінюються способи надання правам на нерухоме майно публічності із завершенням первісного перерозподілу земель: замість фактичних дій (обробіток, встановлення межового знаку тощо) на перший план починають виходити акти правові – вчинення угод, та, нарешті, їх «оголошення до уряду», внесення до спеціальних книг, що отримало правове закріплення у основних правових пам’ятках того періоду, насамперед, у Литовських статутах.

Явища, описані у підрозділі 1.2 “Суцільна та поточна реєстрація нерухомого майна та прав на нього у період Гетьманщини та їх правове забезпечення”, описують схожий цикл у розвитку реєстраційних процесів (порівняно із тими, яким був присвячений підрозділ 1.1).

Буремні події Визвольної війни призвели практично до повного руйнування існуючої системи землеволодіння. Знову на перший план виходять первинні способи набуття права на нерухоме майно. Проте дуже швидко набирають значення вторинні способи набуття прав, а фактичне зайняття починає потребувати певного документального підтвердження, фіксації («конфірмації» тощо). Великий інтерес становлять інвентаризаційні процедури щодо нерухомого майна, зокрема, т.зв. Генеральне слідство по маєтностях 1729-1731 рр., яке з усіма підставами можна вважати повноцінною інвентаризацією нерухомого майна з подальшою реєстрацією прав на це майно. Проведене дослідження дозволило виявити історичну закономірніть: потреба в суцільній інвентаризції виникає за умов відсутності добре налагодженої системи поточної реєстрації прав на нерухоме майно. Інтентаризація також може бути необхідною у періоди після значних суспільних перетворень, що супроводжуються перерозподілом власності.

Так само цікавою є систематична діяльність із реєстрації нерухомого майна т.зв. підкоморських судів та межових комісарів. Звертає на себе увагу, що відносини із формування об’єктів нерухомого майна, яке є невід’ємною складовою реєстраційної процедури, за часів Гетьманщини були врегульовані набагато більш детально, ніж сьогодні. На думку автора, положення про реєстрацію прав на нерухоме майно, вміщені до Прав, за якими судиться український народ, та до інших правових пам’яток того часу, можуть підказати чимало ефективних рішень, які можуть бути успішно використані, серед іншого, при доопрацюванні існуючого проекту Закону України Закону України “Про формування (технічну інвентаризацію) та облік об’єктів нерухомого майна, права на які підлягають державній реєстрації”.

У той самий час, коли на території більшої частини України дія російського законодавства повною мірою поширилася лише у 1840-х роках, на території Слобожанщини законодавство Росії діяло практично з самого початку заселення цього краю після його спустошення внаслідок татаро-монгольської навали та подальших регулярних набігів кримського ханства. Підрозділ 1.3. “Реєстрація нерухомого майна та прав на нього у Російській імперії з ХV ст. по 1866 рік” присвячена насамперед т.зв. «кріпосному» та «приказному» порядку реєстрації прав на нерухоме майно, який поширювався на Слобожанщину практично з моменту його запровадження.

Приказна система передбачала реєстрацію прав на нерухоме майно, насамперед, землі, у Помісному приказі, що був створений за царювання Івана IV. Він був вищим державним органом, що відав земельними справами. Через приказ землі надавалися у помісне володіння. Приказ вів спеціальні книги, куди заносилися відомості про маєтки. Реєстрація прав на землю та розташовані на ній будівлі і споруди у «писцових книгах» Помісного приказу набуває правоустановчого значення і містить всі ознаки реєстрації прав на нерухоме майно у сучасному розумінні.

У часи Петра І був встановлений інший порядок реєстрації прав на нерухоме майно, що отримав назву кріпосного і мав переважно фіскальні цілі. За цим порядком, реєстрація покладалася на спеціальних посадових осіб – кріпосних писців, що працювали у Палаті кріпосних справ. У Палаті мали вчинятися всі акти з приводу нерухомості із обов’язковим залученням свідків та контролем за законністю акту та вірною сплатою мита із подальшим внесенням до писцових книг (але право виникало з моменту вчинення акту). Недоліком нового порядку було те, що він зводився до контролю за законністю акту і не передбачав перевірки наявності права у особи, яка відчужувала майно.

Під час царювання Катерини ІІ Положенням про губернії 1775 року вчинення кріпосних актів замість Палати було покладено на цивільні палати та повітові суди, при яких були створені установи кріпосних справ. До цих установ слід було пред’являти акти для вводу у володіння. Перевагою цього порядку була відсутність необхідності їхати для відчуження майна до столиці. З іншого боку, через можливість вчинення акту у будь-якому місці існувала небезпека кількаразового відчуження майна продавцем. Хоча для її відвернення було передбачено необхідність опублікування оголошення у “Ведомостях”, проте такі оголошення публікувалися з великим запізненням. Іншим недоліком нового порядку було те, що акт про введення у володіння не був беззаперечним підтвердженням наявності права, а свідчив лише про те, що володіння розпочалося і не було оголошено спору.

У підрозділі розглядається також правове регулювання чергових спроб суцільної інвентаризації та обліку нерухомого майна, що супроводжували т.зв. «генеральне межування» та «інвентарну реформу». Проведене дослідження дозволяє зробити висновок, що сталий характер землекористування вимагає створення поточної системи реєстрації прав на нерухоме майно, яка має правоустановчий характер (діє за принципом «без реєстрації немає права»).

Відсутність налагодженої системи поточної реєстрації не може бути компенсована проведенням періодичних суцільних інвентаризацій, що супроводжуються реєстрацією.

Підрозділ 1.4 “Нотаріальна система реєстрації прав на нерухоме майно у Російській імперії після 1866 року” присвячена більш досконалій (порівняно із «кріпосною» та «приказною») т.зв. «нотаріальній» системі реєстрації прав на нерухоме майно.

З прийняттям 14.04.1866 Положення про нотаріальну частину було передбачено перевірку актів за місцезнаходженням майна. З цією метою у столицях, губернських містах та, за необхідності, у повітових містах засновувалися посади нотаріусів. При «нотаріальній» системі реєстрації проводилася перевірка правильності вчинення акту та відсутності заборони на відчуження чи спору. Проте перевірка підстав вотчинного права не здійснювалася. Акт записувався до реєстру, проте він не відображав історію майна. Тим не менш, нові правила мали важливе значення, оскільки чітко пов’язували момент переходу права на майно із внесенням запису до реєстру.

Хоча не всі вчені погоджуються із виділенням окремої нотаріальної системи реєстрації прав на нерухоме майно, вказуючи, що формально кріпосний порядок вчинення угод щодо нерухомості проіснував у Російській імперії до 1917 року, у будь-якому випадку, судова реформа і запровадження нотаріату привнесли істотні зміни у систему реєстрації прав на нерухомість (систему “укріплення” прав).

Нотаріальна система мала низку серйозних недоліків, внаслідок чого істотно відрізнялася в гірший бік від кращих зарубіжних аналогів. Зокрема, вона мала лише деякі озники т.зв. публічності та достовірності. Недоліками системи було нечітке визначення моменту переходу права власності на нерухоме майно, громіздкий та витратний порядок реєстрації (т.зв. «укріплення»), достовірність записів про права на нерухоме майно не була абсолютною. Цих помилок необхідно уникнути при побудові сучасної реєстраційної системи в Україні.

У підрозділі 1.5 “Особливості правового регулювання реєстрації право на землю на Галичині (до 1939 року), в Буковині (до 1940 року) та на Закарпатті (до 1945 року)” розглядаються головним чином реєстраційні системи, що існували в Австро-угорській імперії, до складу якої входили Галичина, Буковина та Закарпаття.

Ще у 1751 році в Австро-Угорщині було запроваджено т.зв. «терезіанський кадастр», а згодом з’явилися і класичні «грунтові» («поземельні») книги. Між тим, досконала та правильна ідея, покладена в основу реєстрації прав на нерухоме майно, яка добре працювала, наприклад, в Німеччині, на українських землях була значною мірою дискредитована технічними недоліками у веденні поточної реєстрації. Насамперед, надійність і точність первинної реєстрації були невисокими, з часом ґрунтовими книгами стало практично неможливо користуватися. Законом від 11.12.1906 було передбачено запровадження нових книг реєстрації за фактичним станом власності – таким чином, законодавчо було визнано крах існуючої реєстраційної системи. Суцільне впорядкування та державна реєстрація селянської земельної власності було зупинено Першою світовою війною.

Дослідження досвіду західноукраїнських земель підтверджує висновок про те, що відсутність добре налагодженої системи поточної реєстрації не може бути компенсована періодичними суцільними інвентаризаціями.

Підрозділ 1.6 “Розвиток правового забезпечення реєстрації нерухомого майна та прав на нього за часів СРСР” досліджує реєстрацію нерухомого майна та прав на нього за часів СРСР (від 1917 року до початку 1990-х років). Період ознаменовується встановленням виключно державної власності на землю. За таких умов спершу вважалося, що потреба у існуванні системи реєстрації нерухомості та прав на неї відпала. Проте реальність спростувала таку думку.

Вже на початковому етапі розвитку радянського законодавства, у 1920-х роках виникають різні реєстраційні процедури: для будівель і споруд та прав на них, з одного боку, та земельних ділянок та прав на них, з іншого.

Земельний кодекс УСРР 1922 року передбачив цілу систему “земельної реєстрації”. Реєструвалися договори оренди землі, також реєстрація нерухомого майна здійснювалася у формі реєстрації у подвірних реєстрах земельних громад та реєстрації дворів та змін у їх складі. Кодекс передбачав можливість відмовити у реєстрації.

Уже в середині 1940-х років було запроваджено порядок, за яким при укладенні угоди щодо відчуження будівель “через нотаріальні контори” угода вчинялася лише за умови надання довідки “міськими інвентаризаційними бюро”.

Цивільний кодекс УРСР 1963 року формально не встановлював впливу реєстрації або її відсутності на укладеність, дійсність або чинність укладеного договору та перехід права на нерухоме майно. Між тим, провести подальше відчуження житлового будинку без реєстрації договору (а фактично – права) в бюро технічної інвентаризації (БТІ) для фізичних осіб було неможливо, оскільки при обов’язковому нотаріальному посвідченні вимагалася довідка-характеристика з БТІ. Таким чином, фактично у повному обсязі право власності на об’єкти нерухомості переходило лише після реєстрації.

Після закінчення Великої Вітчизняної війни в обласних центрах та місті Києві була проведена суцільна інвентаризація нерухомого майна. Необхідність її проведення була обумовлена тим, що значна частина нерухомого майна під час війни була зруйнована, натомість, у повоєнні роки були проведені широкомасштабні заходи з відбудови населених пунктів.

У 1983 році підприємствами БТІ розпочато суцільну інвентаризацію будівель і споруд у сільській місцевості. З ряду причин ці роботи незавершені.

Досвід радянського періоду свідчить, що потреба в реєстрації нерухомого майна та прав на нього існує навіть за умов командно-адміністративної системи і навіть за умов формального скасування поділу речей на рухомі та нерухомі. Потреба у реєстрації прав на нерухоме майно випливає із самої природи нерухомого майна.

Другий розділ «Сучасний стан правового регулювання реєстрації нерухомого майна та прав на нього в Україні» складається з чотирьох підрозділів. Незалежна Україна отримала «спадок» у вигляді роздільної реєстрації прав на будівлі і споруди, з одного боку, та земельні ділянки, з іншого. Крім того, з часом, вже за часів незалежності, було запроваджено ще й реєстрацію правочинів щодо нерухомості, що ще більш ускладнило та заплутало реєстраційні відносини. Згодом в Україні було зроблено кілька спроб об’єднати реєстраційні системи, які не досягли успіху. Нові механізми не лише не замінили існуючі, а, навпаки, нашарувалися на них. Існуюча сьогодні в Україні множинність реєстраційних процедур і обумовила структуру другого розділу.

Проведений у підрозділі 2.1 «Реєстрація прав на будівлі і споруди за сучасним законодавством України» аналіз засвідчив, що законодавчі акти, які регламентують реєстрацію прав на будівлі і споруди, є вкрай суперечливими та недосконалими. На сьогодні не узгоджуються між собою положення Цивільного кодексу України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень». Додаткові проблеми привносяться підзаконною правотворчістю Міністерства юстиції України. У роботі пропонуються конкретні кроки щодо вирішення даної проблеми.

Окремо аналізуються проблеми у правовому регулюванні відносин щодо т.зв. «відмови» від права власності (у контексті державної реєстрації). Зокрема, непоодинокими є випадки, коли власники майна, наприклад, обтяженого заставою (будинку, квартири тощо), “відмовляються” від права власності і згодом примушують (іноді – в судовому порядку) підприємства БТІ проводити реєстрацію припинення права власності. Відповідно, після цього кредитор не може звернути стягнення на нерухоме майно, у якому спокійно продовжує проживати боржник. Юридично цього майна просто не існує, хоча як фізичний об’єкт воно не зазнало жодних змін.

На переконання автора, власник повинен мати право відмовитися від права власності лише шляхом відчуження майна (тобто шляхом передачі права власності іншій особі) або шляхом його знищення, якщо таке не суперечить закону. Можливість абстрактної “відмови” від права власності, закріплена чинним законодавством (ст.ст. 346, 347 Цивільного кодексу України), є великою помилкою.

Дослідження, проведене у підрозділі 2.2 «Реєстрація земельних ділянок та прав на них за чинним законодавством України», засвідчує, що ситуація із реєстрацією прав на земельні ділянки є ще більш невтішною. В законодавстві вживаються терміни «реєстрація земельних ділянок», «реєстрація прав на землю», «реєстрація державних актів», «реєстрація договорів оренди землі». Іноді цим термінам надається однакового значення, іноді – різного. Обгрунтовується думка про те, що в усіх випадках мова повинна йти про реєстрацію прав на земельні ділянки. Реєстрація (кадастровий облік) земельних ділянок повинна бути складовою реєстрації прав на них.

Вкрай незадовільним є стан організаційного забезпечення реєстрації прав на земельні ділянки. У той час, коли функції з реєстрації прав на земельні ділянки ЗК України покладаються на державні органи земельних ресурсів, фактично ці повноваження сьогодні здійснюють на сумнівних правових підставах підрозділи державного підприємства “Центр державного земельного кадастру” або підрозділи виконавчих органів міських рад. Крім того, всупереч положенням Закону України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень” робляться спроби перепідпорядкувати зазначене підприємство Міністерству юстиції України.

Підрозділ 2.3 «Реєстрація угод (правочинів) щодо нерухомого майна за чинним законодавством України» присвячена співвідношенню державної реєстрації нерухомого майна та прав на нього із державною реєстрацією правочинів. Вказується на те, що сьогодні державна реєстрація правочинів здійснюється на підставі підзаконних нормативно-правових актів, які не відповідають закону. Насамперед, йдеться про те, що ч. 2 ст. 210 Цивільного кодексу України встановлює, що перелік органів, які здійснюють державну реєстрацію, порядок реєстрації, а також порядок ведення відповідних реєстрів встановлюються законом. Всупереч цій прямій вказівці порядок реєстрації правочинів на сьогодні визначається підзаконним нормативно-правовим актом - постановою Кабінету Міністрів України від 26.05.2004 №671, якою затверджено Тимчасовий порядок державної реєстрації правочинів.

Обгрунтовується висновок про недоцільність існування реєстрації правочинів щодо нерухомого майна. При реєстрації прав та при реєстрації угод по суті мова йде про застосування державної реєстрації як інструменту закріплення двох різних видів права: зобов’язальних (при реєстрації угод) та речових (при реєстрації прав). Коли ведеться мова про реєстрацію щодо нерухомості, цілком очевидно, що доцільною є реєстрація саме речових прав, адже зобов’язальні права мають своїм об’єктом дії зобов’язаної особи, а не річ (нерухому або іншу).

Підрозділ 2.4 «Спроби об’єднати реєстрацію прав на усі види нерухомого майна в єдину систему» присвячена аналізу спроб уніфікації реєстраційних процедур та механізмів, які неодноразово здійснювалися в Україні.

Попри позірну привабливість такого об’єднання всі спроби провести його зазнали невдачі. Можна виділити цілу низку причин, з яких до цього часу не вдалося сформувати єдиної реєстраційної системи. Є серед них і суб’єктивні – зокрема, опір Міністерства юстиції України прийняттю урядових актів, необхідних для створення механізму реалізації положень Закону України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень”. Запровадженню єдиної кадастрово-реєстраційної системи реєстрації земельних ділянок, інших об’єктів нерухомості перешкоджає ціла низка тимчасових проблем, зокрема, відомчий характер та різнородність баз даних, відсутність відпрацьованих механізмів реєстрації та міжвідомчого обміну інформацією, необхідність розробки програмно-технічного і картографічного забезпечення тощо.

Проте, на думку автора, основні причини невдач спроб поєднати реєстрацію прав на будівлі та споруди, їх частини із реєстрацією земельних ділянок (прав на них, правочинів щодо них) все-таки мають об’єктивну природу. Специфіка таких різних об’єктів нерухомості, як земельні ділянки та будівлі і споруди вимагає якісно різних підходів до їх формування, обліку та реєстрації, і об’єднання реєстраційних процедур замість спрощення реєстрації, її ведення за принципом “єдиного вікна” тощо насправді значно ускладнить і заплутає реєстраційні процедури, або й просто їх унеможливить.

На підставі аналізу причин цих невдач, а також альтернативних способів досягнення цілей, що ставляться перед об’єднанням, зроблено висновок про недоцільність створення єдиної системи реєстрації щодо всіх видів нерухомості.

Оптимальним варіантом, на думку автора, є збереження та удосконалення різних підстистем реєстрації прав на нерухомість – окремо щодо земельних ділянок та окремо щодо будівель, споруд та їх частин. Між цими системами можна і потрібно налагодити інформаційний обмін, зробити їх взаємно узгодженими та сумісними.

Третій розділ «Перспективи вдосконалення правового регулювання реєстрації нерухомого майна та прав на нього в Україні» розглядає основні тенденції у відповідній сфері.

У підрозділі 3.1 «Аналіз основних законопроектів у сфері реєстрації нерухомого майна та прав на нього останніх років» проаналізовані найбільш актуальні законопроекти, які стосуються державної реєстрації нерухомого майна та прав на нього: «Про державний земельний кадастр», «Про внесення змін до Закону України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень», «Про облік та технічну інвентаризацію окремих видів об’єктів нерухомого майна». На погляд автора, жоден із згаданих законопроектів у сфері державної реєстрації нерухомого майна та прав на нього не передбачає комплексного вирішення проблем, що існують у відповідній сфері.

Обґрунтована необхідність розробки проекту Закону України «Про формування (технічну інвентаризацію) та облік об’єктів нерухомого майна, права на які підлягають державній реєстрації», а також докорінного перегляду положень про реєстрацію Цивільного кодексу України та Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень».

Підрозділ 3.2 «Концептуальні засади побудови системи реєстрації нерухомого майна та прав на нього в Україні» передбачає узагальнений погляд автора на найбільш актуальні проблеми, які існують сьогодні у сфері реєстрації нерухомого майна та прав на нього в Україні. Вказується на доцільність відмови від реєстрації правочинів із одночасним збереженням самостійних реєстраційних процедур щодо реєстрації земельних ділянок, з одного боку, та будівель і споруд, з іншого, забезпечити правоустановчий характер реєстрації, їх обмежену відкритість та поступовий перехід до ведення реєстру в електронній формі.