Сергєєв Р. С. Засоби забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії в Україні (адміністративно-правовий аспект)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі розкрито сутність і стан досліджування окресленої проблеми, обґрунтовано актуальність обраної теми, визначено мету й завдання дослідження, його наукову новизну, об’єкт і предмет дослідження, встановлено теоретичну та практичну цінність дослідження, наведено відомості щодо апробації результатів дослідження.

Розділ 1. «Адміністративно-правові засади забезпечення раціонального використання і збереження електроенергії в Україні» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Електроенергетична галузь як об'єкт адміністративно-правового регулювання» здійснюється загальноправова характеристика електроенергетичної галузі та визначаються особливості її адміністративно-правового регулювання.

Встановлено, що галузь сучасної електроенергетики доцільно представляти як складну багаторівневу ієрархічну структуру, що призначена забезпечувати комфортні умови проживання населення, нормальне функціонування промислових підприємств, виробництв та установ. Політична та економічна незалежність України багато в чому визначається її енергетичною забезпеченістю. Усе це пов’язано з безперервним циклом електроенергії – виробництвом, споживанням та збереженням.

Визначено, що електроенергетична галузь – це галузь економіки, яка охоплює електроенергетичні ресурси, виробництво, переробку, передачу та використання різних видів електроенергії, що становить частину паливно-енергетичного комплексу. Встановлено, що елементами електроенергетичної галузі є: а) енергетичні ресурси – електрична чи теплова енергія, що виробляється на об'єктах електроенергетики і є товарною продукцією, призначеною для купівлі-продажу; б) об'єкт електроенергетики – електрична станція (крім ядерної частини атомної електричної станції), електрична підстанція, електрична мережа, підключені до об'єднаної енергетичної системи України, а також котельня, підключена до магістральної теплової мережі, магістральна теплова мережа; в) суб'єкти електроенергетики – суб'єкти господарської діяльності незалежно від їх відомчої належності та форм власності, що займаються виробництвом, передачею, постачанням електричної енергії та теплової енергії при централізованому теплопостачанні; г) споживачі енергії – суб'єкти господарської діяльності та фізичні особи, що використовують енергію для власних потреб на підставі договору про її продаж та купівлю; д) органи державної влади та місцевого самоврядування, які забезпечують контроль за раціональним використанням і споживанням електроенергії та діяльністю щодо виробництва, переробки, передачі та використання електроенергії.

Визначено, що адміністративно-правове регулювання в галузі електроенергетики здійснюється шляхом надання ліцензій на здійснення окремих видів діяльності в електроенергетиці, формування тарифної політики, встановлення порядку здійснення контролю за діяльністю суб'єктів електроенергетики, інших учасників ринку електричної енергії та відповідальності за порушення ними умов і правил здійснення діяльності на ринку електричної енергії.

У підрозділі 1.2. «Поняття та зміст адміністративно-правових відносин в електроенергетичній галузі» обґрунтовано складові цих правовідносин та їх ознаки. В результаті проведеного дослідження запропоновано авторське визначення поняття адміністративно-правових відносин в електроенергетичній галузі, досліджено зміст зазначених відносин за допомогою визначення їх складових елементів: суб’єктів, об’єктів та юридичних фактів.

Встановлено, що адміністративно-правові відносини в електроенергетичній галузі мають свої особливості, викликані об'єктивними умовами функціонування галузі: постійним і безперервним збалансуванням виробництва і споживання електричної енергії, для забезпечення якого встановлюється єдине диспетчерське (оперативно-технологічне) управління об'єднаною енергетичною системою України; централізованим теплопостачанням споживачів теплоелектроцентралями і котельнями, які входять до об'єднаної енергетичної системи України.

На підставі дослідження суб’єктів державного управління галузі електроенергетики зроблено висновок, що електроенергетична галузь, яка входить до єдиного господарського комплексу України, зазнає державного керівного впливу з боку різноманітних державних органів, які здійснюють керівництво економікою країни. Причому цей вплив на галузь передбачає, по-перше, пряме втручання органів державної виконавчої влади в діяльність енергопостачальних організацій, що виявляється у здійсненні державою стосовно відповідних суб’єктів господарювання юридично-владних і оперативно-розпорядчих дій, а також реалізацію функцій планування, прогнозування, організації господарської діяльності та контролю за ефективністю цієї діяльності, по-друге, непряме втручання (яке в електроенергетиці виконує значну роль), що виявляється в регулюванні діяльності енергопостачальних організацій шляхом встановлення загальних правил, нормативів та стандартів господарської і виробничої діяльності, яких повинні суворо дотримуватися усі підприємства та організації електроенергетичної галузі.

Запропоновано створення умов для діяльності відповідних суб’єктів за такими напрямами: імпорт-експорт енергопродуктів; реалізація та розвиток транзитного потенціалу; участь у розробленні енергетичних ресурсів та спорудженні енергетичних об’єктів за межами України тощо.

У підрозділі 1.3. "Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин в електроенергетичній галузі" здійснено аналіз нормативно-правових актів, що регулюють специфіку діяльності електроенергетичної галузі України. Визначено, що ця специфіка полягає не тільки в тому, що ця галузь визначається державним регулюванням електроенергетики – держава встановлює тарифи на електроенергію й ухвалює ключові рішення з питань реформування галузі, – але й у самому виробництві електроенергії. Основу виробництва складає такий товар, який не може накопичуватись та зберігатись на оптових базах. Електроенергія виробляється та споживається одночасно. У зв’язку з цим правовий масив документів, що регулюють відносини у галузі постачання електроенергії господарюючих суб’єктів та громадян, включає в себе велику кількість нормативно-правових актів, частина яких містить велику кількість специфічних юридико-течнічних та організаційних норм.

Встановлено, що сьогодні адміністративно-правове регулювання галузі електроенергетики має несистемний характер. Значною і безперечною перевагою існуючих нормативно-правових актів є те, що вони шляхом прямого та опосередкованого правового впливу на відносини у сфері енергозбереження дали змогу створити структуру державного управління та контролю у сфері енергозбереження, запровадили систему нормування паливно-енергетичних ресурсів, передбачили поняття енергетичного аудиту та систему державної експертизи з енергозбереження і національних стандартів з енергозбереження, одночасно встановивши санкції за порушення законодавства у сфері енергозбереження. При цьому провідними актами у системі адміністративно-правового регулювання галузі електроенергетики є Закон України "Про енергозбереження" та Закон України «Про електроенергетику». Однак останній закон (як і більшість законів, прийнятих у той час) не є законом прямої дії. Значна кількість (а то й більшість) його норм мають декларативний або бланкетний (відсильний) характер. Причому характерним недоліком цього закону є відсутність чітко визначених методів адміністративно-правового регулювання у сфері енергозбереження та енергопостачання, що зводить практично нанівець ефективність його застосування.

Здійснено відмежування адміністративно-правових норм від норм інших галузей права у сфері регулювання електроенергетичної галузі.

Розділ 2. «Адміністративно-правові засоби забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії в Україні» містить три підрозділи, в яких розкрито види адміністративно-правових засобів забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії.

У підрозділі 2.1. «Поняття та види адміністративно-правових засобів забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії в Україні» зроблено аналіз змісту поняття адміністративно-правові засоби забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії, запропоновано їх класифікацію.

Встановлено, що засоби забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії, завдяки розмаїтості своїх ознак, досить неоднорідні, що і дає підстави для проведення їх класифікації за різними критеріями: 1) за характером правового впливу: особистісні (такі, що застосовуються до особи), організаційні та майнові; 2) залежно від підстав застосування та способу впливу: загальні та спеціальні; 3) залежно від мети застосування: основні та допоміжні; 4) залежно від форми їх процесуального вираження: усні, письмові й такі, що виражаються в певних матеріально-технічних діях; 5) залежно від тривалості застосування: разові та тривалої дії; 6) залежно від суб’єкта, щодо якого їх застосування відбувається: щодо фізичних осіб; щодо юридичних осіб; змішані; 7) залежно від характеру функцій, які вони виконують: засоби переконання; засоби заохочування або стимулювання та засоби адміністративного примусу. Останній критерій класифікації має прикладне значення, тому взятий за основу дослідження правових підстав та порядку їх застосування.

У підрозділі 2.2. "Переконання та заохочення в системі адміністративно-правових засобів забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії в Україні" здійснено аналіз стимулюючих засобів раціонального використання і збереження електричної енергії в Україні.

За результати опитування 120 керівників юридичних осіб, переважно у галузі машинобудування, харчової промисловості та ЖКГ, на підставі аналізу наукових публікацій та практики діяльності суб'єктів електроенергетики визначено, що пріоритетними напрямками стимулювання збереження електричної енергії є: а) надання податкових пільг підприємствам – виробникам енергозберігаючого обладнання, техніки і матеріалів, засобів вимірювання, контролю та управління витратами електричних ресурсів, виробникам обладнання для використання нетрадиційних та поновлюваних джерел електричної енергії і альтернативних видів палива (це зазначили 22,2 % респондентів); б) надання податкових пільг підприємствам, які використовують устаткування, що працює на нетрадиційних та поновлюваних джерелах електричної енергії, альтернативних видах палива (21,4 %); в) надання пріоритетного кредитування заходів щодо забезпечення раціонального використання та економії електричних ресурсів, зокрема: проведення науково-дослідних та дослідно-конструкторських розробок, виготовлення дослідних зразків та експериментальних установок, впровадження у виробництво високоефективних технологічних процесів, обладнання та матеріалів щодо ефективного вироблення та використання електроенергії; придбання з ініціативи підприємств – споживачів електроенергії енергозберігаючих технологій, обладнання, матеріалів, засобів вимірювання, контролю та управління витратами електроенергії, а також інвестиції у створення енергозберігаючих технологій (34,3 %); г) встановлення підвищених норм амортизації енергозберігаючих основних фондів (3,5 %); д) надання цільових державних та інших субсидій і безповоротного асигнування на виконання пошукових науково-дослідних робіт у сфері електрозбереження (8,9 %); е) встановлення пільг в оплаті споживання електроенергії споживачам, які здійснюють регулярну вчасну та повну оплату за її споживання (9,7 %).

У підрозділі 2.3. «Місце адміністративного примусу в системі адміністративно-правових засобів забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії в Україні» встановлено, що адміністративно-примусові засоби забезпечення раціонального використання і збереження електричної енергії застосовуються з метою: 1) запобігання порушенням правил, норм та стандартів щодо вироблення, використання і збереження електричної енергії; 2) припинення порушень в електроенергетичній сфері; 3) покарання осіб, які вчинили такі правопорушення.

Встановлено, що метою застосування адміністративно-запобіжних заходів раціонального використання і збереження електричної енергії є їхня спрямованість на: недопущення, відвернення правопорушень у цій сфері; забезпечення ефективного та раціонального використання електроенергії; попередження настання шкідливих наслідків у процесі експлуатації об'єктів електроенергетичної сфери. До таких заходів віднесено: перевірку законності функціонування об'єктів електроенергетичної сфери (перевірку документів); огляд приміщень та обстеження обладнання контролю використання електроенергії; відвідування підприємств, установ та організацій, входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян для перевірки правил експлуатації об'єктів електроенергетики; внесення приписів про усунення причин та умов, які сприяють вчиненню порушень правил, норм та стандартів щодо використання і збереження електричної енергії; тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки об'єктів експлуатації електричної сфери.

На підставі аналізу практики діяльності державних контролюючих органів у сфері енергозбереження дисертант доходить висновку, що з метою припинення порушень у сфері використання і збереження електричної енергії у 2009 р. застосовувалися такі засоби: вимога про припинення порушень правил експлуатації об'єктів електроенергетичної сфери (застосовано 15567 вимог та попереджень); заборона чи зупинення експлуатації цих об’єктів (щодо 569 об'єктів); огляд та вилучення предметів й електроенергетичного обладнання (щодо 1286 предметів обладнання та засобів контролю за використанням електроенергії) та ін.

Розділ 3. «Особливості застосування заходів адміністративної відповідальності за порушення законодавства в галузі електроенергетики» присвячено аналізу норм адміністративно-деліктного законодавства України у сфері використання та збереження електричної енергії.

У підрозділі 3.1. «Поняття та види адміністративних деліктів в галузі електроенергетики» визначено, що адміністративна відповідальність в галузі електроенергетики – це правовідносини з приводу накладення уповноваженою особою Національної комісії регулювання електроенергетики України на фізичну особу (громадянина чи посадову особу учасника енергетичного ринку), яка допустила адміністративне правопорушення, пов’язане з діяльністю на ринку в галузі електроенергетики, адміністративного стягнення.

Всі адміністративні правопорушення в галузі електроенергетики, враховуючи об'єктивні ознаки їх юридичного складу, виокремлено в такі групи: 1) марнотратне витрачання електроенергетичних ресурсів, тобто систематичне, без виробничої потреби, недовантаження або використання на холостому ходу електродвигунів, електропечей та іншого електро- і теполустаткування; безгосподарне використання електричної енергії для освітлення; 2) недотримання вимог щодо обов’язкового проведення державної експертизи об’єктів з енергозбереження; 3) невиконання законних вимог посадових осіб органів Державної інспекції з енергозбереження щодо усунення порушень законодавства про енергозбереження, ненадання їм передбаченої законодавством інформації або надання недостовірної інформації щодо ефективності використання електроенергетичних ресурсів, створення перешкод для доступу до енергоспоживаючих об’єктів та до приладів обліку споживання електроенергії; 4) експлуатація енерговикористовуючого устаткування без засобів автоматичного регулювання, або приладів енергетичного контролю, передбачених проектом, або у разі їх несправності.

Обґрунтовано необхідність об'єднання адміністративних правопорушень в електроенергетичній сфері в окрему главу КУпАП на підставі спільності видового об'єкта посягання.

У підрозділі 3.2 "Види санкцій за порушення в галузі електроенергетики та порядок їх застосування" досліджено заходи адміністративної відповідальності, що застосовуються до суб'єктів електроенергетики та споживачів електроенергії.

Визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання в галузі електроенергетики такі адміністративно-господарські санкції, як: вилучення прибутку (доходу); адміністративно-господарський штраф; стягнення зборів (обов'язкових платежів); застосування антидемпінгових заходів; припинення експортно-імпортних операцій; застосування індивідуального режиму ліцензування; зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності; анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності; обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання; скасування державної реєстрації та ліквідація суб'єкта господарювання. Зокрема, у 2007 р. в Україні тільки Державною інспекцією з енергозбереження за нераціональне використання паливно-енергетичних ресурсів складено 1535 протоколів та накладено штрафи на підприємства за порушення правил експлуатації електрозберігаючого обладнання в розмірі 196,6 тис. грн, а у 2008 та 2009 рр. – відповідно 1795 та 1800 протоколів (розмір штрафів – 44,2 та 51,2 тис. грн.), що відзначається тенденціями: позитивними – збільшення кількості виявлених порушень; негативними – зменшення штрафних санкцій.

Аналіз правової природи санкцій (сутності, фактичних і юридичних підстав, порядку, строків застосування та ін.), що застосовуються у сфері електроенергетики в процесі діяльності господарюючих суб'єктів, дає підстави стверджувати, що правова природа адміністративно-господарських санкцій адміністративна. Тому ні місце їх розташування в ГК, ні сфера їх застосування, ні та обставина, що згідно з КУпАП і рішеннями Конституційного Суду України юридичні особи не є суб'єктами адміністративної відповідальності, не можуть бути достатніми аргументами, щоб заперечувати проти адміністративно-правової природи зазначених санкцій.