ШЕВЧЕНКО ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНЫМ БАНКОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Краткое содержание

Во введении автором обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяется степень ее научной разработанности, указывается на цель и основные задачи исследования, ее методологическую основу, теоретическую и эмпирическую базы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается характеристика новизны и практической значимости полученных результатов, отмечается их апробация.

Первая глава – «Методологические и организационные основы административно-правового регулирования банковской деятельности», включающая в себя три параграфа, посвящена раскрытию общетеоретических основ административно-правового регулирования, понятия методов административно-правового регулирования, их основных принципов, истории возникновения и развития методов административного регулирования банковской деятельности, а так же правовым особенностям организации банковской системы Российской Федерации в условиях реформирования экономических отношений.

В первом параграфе – «Методы административно-правового 16

регулирования: понятие и основные принципы» - отмечается, что под методами понимаются способы достижения поставленной цели, а поскольку цель административного регулирования - это реализация задач и функций государственного управления, то методами административно-правового регулирования являются способы воздействия органа власти на управляемые объекты.

Многообразие управленческих функций, а так же специфика правового положения субъектов исполнительной власти и особенность объектов управления обуславливает и многообразие применяемых в административно-правовой практике методов государственного управления. Имеющееся многообразие методов административно-правового регулирования рассматривается в данном параграфе с позиции их объединения общими признаками и наличия характерной черты, заключающейся в их связи с исполнительной властью и управленческой деятельностью ее субъектов.

В зависимости от характера воздействия на управляемый объект разграничиваются методы прямого и косвенного воздействия, отмечается, что методы воздействия могут быть как правовыми, так и не правовыми. Рассматривается вопрос соотношения административно-правовых категорий «метод управления» и «форма управления». Данные категории находятся в органической связи между собой, что относится к числу основных признаков метода управления. Поскольку методы управления представляют собой один из важнейших элементов содержания государственного управления, то форма государственного управления есть средство внешнего выражения его содержания. По этой причине, характер связи между данными правовыми явлениями предопределяется особенностями взаимоотношений между общефилософскими категориями «содержание» и «форма». При этом, содержание, является первичным, а форма, как средство внутренней организации содержания и способ его внешнего выражения вторична по отношению к содержанию.

17

Методы административно-правового регулирования весьма разнообразны, при этом они находятся в определенной системе и поэтому поддаются классификации в зависимости от избранного классификационного подхода. Как и многие другие явления, классификацию методов можно проводить с точки зрения наиболее об-щих, частных и конкретных оснований.

Освещая основные принципы методов административно-правового регулирования, в параграфе говорится о принципе законности, конкретности нормативного предписания. Конкретные методы административно-правового регулирования получают свое выражение в нормах права. Выделяется принцип подчинения, который основывается на том, что право требования представителя власти корреспондирует обязанности невластного субъекта. Отмечается, что подчиненные системы имеют собственное независимое функционирование и ставят перед собой самостоятельные цели и задачи в установленных границах, поэтому принцип подчинения характеризуется и правом требования невластного субъекта к представителю власти. Говорится об упорядочении поведения невластных субъектов как об основном принципе административно-правового регулирования, освещается принцип государственного содействия, принцип правовой охраны публичных интересов и осуществления надзора за соблюдением требований административно-правовых норм и указаний власти.

Говоря о юридическом неравенстве отмечается, что с наличием функционального и юридического неравенства связана императивность регулирования. При этом, принцип императивности заключается в четкости и однозначности даваемых предписаний, в циклической зависимости и процессуальной регламентации сложившихся отношений и предопределении многих публично-значимых социальных ролей субъектов. Наряду с императивностью административно-правового регулирования выделяется принцип рекомендаций, при этом делается 18

акцент на то, что оба этих принципа являются взаимоисключающими и регулируют присущие только им административно-правовые отношения. Говорится о возможности выделения дискреционного (от франц. discrétionnaire - зависящий от личного усмотрения) принципа административно-правового регулирования, при котором полномочия государственных органов могут зависеть от их личного усмотрения.

Во втором параграфе – «Возникновение и развитие методов административного регулирования банковской деятельности» - автором анализируется мировой опыт возникновения и становления банковской системы, освещается, как с появлением денег, как средства расчетов, постепенно стали появляться организации и лица, берущие на себя различные функции по осуществлению контроля за этой сферой деятельности. Диссертант рассматривает, под влиянием каких процессов, происходящих в обществе, происходило становление совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в банковской сфере, выявляет роль и место органов государственного управления в их историческом контексте.

В параграфе освещается сущность регулирования банковской деятельности в странах Западной Европы и анализируется положение банковской системы России с учетом характера индустриального развития и экономической модели, освещается период становления капиталистических банковских систем в странах Западной Европы, когда в этой части света он был близок к завершению, а в России только начинался. Делается акцент на том, что в России формирование административно-правового регулирования банковской деятельности началось с утверждения уставов первых банков, а, следовательно, сущность регулирования заключалась в применении административно-предупредительных мер воздействия.

Рассматриваются этапы становления национальной банковской системы в России и, как следствие, этапы в регулировании их 19

деятельности. Первый этап характеризовался государственным контролем в сфере создания банков, формы организации которых были скопированы с западноевропейских кредитных организаций. Для этого этапа было характерно относительно свободное учреждение акционерных банков и незначительный административный контроль со стороны государственных органов. Освещается положение Государственного банка, который по существу не был органом административно-правого регулирования и не обладал административными полномочиями в отношении участников банковской системы.

Исследуются исторические факты, позволяющие говорить о том, что на последующих этапах сущность административно-правового регулирования в Российской империи заключалась в сочетании административно-предупредительных мер с мерами административного пресечения со стороны различных специально уполномоченных органов государственной власти. Делается акцент на том, что Государство провозгласило свои административно-правовые функции в сфере регулирования банковской деятельности, основной задачей которых являлось сведение к минимуму факторов, представляющих угрозу стабильности банковской системы. Рассматриваются вопросы административного контроля и по-существу «пруденциального надзора» за деятельностью коммерческих банков со стороны государственных органов. Отмечается, что хотя термин “пруденциальный надзор” появился значительно позже, но те нормы, о которых идет речь, по сути, являлись правилами пруденциального надзора. Пруденциальный надзор – это разновидность банковского надзора. Его основное назначение состоит в том, чтобы снизить до минимума риски, которые принимает на себя кредитная организация, когда она проводит банковские операции.

В параграфе анализируются особенности банковских систем различных исторических периодов до момента начала становления банковской системы Российской Федерации принятием Закона «О банках 20

и банковской деятельности» №395-1.

В третьем параграфе – «Правовые особенности организации банковской системы Российской Федерации в условиях реформирования экономических отношений» - дается характеристика банковской системы Российской Федерации с учетом мирового опыта административно-правового управления и анализируется, почему для регулирования банковской деятельности Банком России используются те или иные методы, какие меры воздействия применяет Банк России к кредитным организациям и какие принципы административного регулирования в этом заложены.

Основным признаком, конституирующим тот или иной тип финансовой системы, является роль коммерческих банков в обеспечении деятельности и финансировании промышленных корпораций. Приводятся примеры банковско-ориентированных финансовых систем, характерных для континентальной Европы и Японии, которые отличаются несильной правовой зарегулированностью финансовых процессов со стороны государства. Говорится о рыночно ориентированных мировых системах, господствующих преимущественно в США и Великобритании, для которых характерно то, что коммерческие банки с одной стороны жестко ограничены в формировании портфеля вложений и возможностях контроля корпораций, но с другой стороны, государство никогда не вмешивается в деятельность банков, оно лишь контролирует состояние денежной массы, то есть проводит монетарную политику.

Анализируется устройство банковской системы Российской Федерации, которую нельзя отнести ни к тому (Европейскому), ни к другому (Американскому) типу, поскольку в России высоки финансовые риски, вследствие чего не развита система кредитования, а виды банковской деятельности жестко лимитированы.

Подчеркивается, что в России двухуровневость банковской системы предполагает существование верхнего уровня, наделенного 21

государственно-властными полномочиями, которым является Банк России, и нижнего уровня банковской системы, который составляют непосредственно кредитные организации. При этом, Банк России занимает особое место в банковской системе Российской Федерации, так как именно он является специальным органом государства, наделенным особой компетенцией по управлению банковской системой.

В параграфе рассматриваются различные точки зрения, касающиеся правового статуса Банка России, а так же места Банка России в системе органов государства, существующие в современной юридической науке. Обобщая изложенные научные взгляды на правовой статус Центрального Банка Российской Федерации, отмечается, что Банк России не входит в перечень органов государственной власти, указанных в ст.11 Конституции РФ, к которым относятся Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и Правительство РФ. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ указанные органы осуществляют государственную власть на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Банк России не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Он является органом государственной власти, с особым статусом, учрежденным для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенным специальной компетенцией в сфере управления банковской системой (в том числе имеющий исключительное право денежной эмиссии), полномочиями по регулированию банковской деятельности, организации денежного обращения, осуществлению контроля и надзора в сфере банковской деятельности, а также полномочиями по применению санкций за нарушения банковского законодательства.

Анализируется особенность правового статуса Банка России, заключающаяся в том, что, что с одной стороны Банк России является органом государственной власти, а с другой стороны, согласно ст. 2

22

Закона о Банке России, он является юридическим лицом. На основе изучения различных точек зрения, существующих в современной юридической науке делается попытка определения организационно-правовой формы Банка России как юридического лица, в результате чего диссертант приходит к выводу о том, определение гражданско-правового статуса Банка России и отнесение его к той или иной гражданско-правовой форме не имеет обоснования в Конституции Российской Федерации.

Гражданское законодательство не может решить такие задачи, как определение статуса Банка России, поскольку оно не предусматривает деления юридических лиц на частные и публичные. Вопросы организации банковской системы, осуществления Банком России государственно-властных полномочий и т. д. в этом случае остаются за рамками гражданско-правового регулирования. По этой причине, попытки применения каких-либо иных организационно-правовых форм к Банку России как к юридическому лицу являются несостоятельными, вследствие чего, диссертантом делается вывод о том, что Банк России обладает уникальной природой и особым конституционно-правовым статусом.

Вторая глава – «Современные особенности административно-правового регулирования банковской деятельности Центральным Банком Российской Федерации» посвящена специфике основных мер административно воздействия, применяемых Банком России, проблеме соотношения мер административно-правового регулирования, используемых Центральным Банком Российской Федерации, а так же путям совершенствования административно-правового регулирования деятельности банков в условиях реформирования банковской сферы.

В первом параграфе – «Специфика основных мер административного воздействия, применяемых Банком России» - обращается внимание на то, что нормальное функционирование 23

банковской системы невозможно без применения органами, наделенными властными полномочиями, определенных средств воздействия на участников правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления. Такие средства воздействия, которые именуются так же методами управления, показывают, каким образом государство решает задачи в области управления банковской деятельностью.

В административно-правовой практике применяются различные методы, что обусловлено многообразием управленческих функций, спецификой правового положения субъектов исполнительной власти и особенностям объектов управления. Говоря о многообразии административно-правовых методов, допускается их классификация по разным основаниям. К числу административно-правовых методов административная наука традиционно относит методы убеждения, поощрения и принуждения, которые носят социальный характер и проявляют себя в связях между участниками административно-правовых отношений.

Традиционно, меры административного принуждения различаются по своим целям, способам обеспечения правопорядка и основаниям их применения на административно-предупредительные меры, меры административного пресечения и меры административной ответственности.

Различая меры по характеру воздействия, выявляется, как с их помощью государство в лице Банка России достигает желаемого поведения объектов управления, воздействуя на его материальные интересы.

В параграфе освещаются административно-предупредительные меры воздействия Банка России на участников правоотношений, которые не являются мерами наказания и не применяются в случае 24

правонарушения, а осуществляются в целях охраны общественных и государственных интересов, безопасности граждан и участников правоотношений как средство предотвращения, предупреждения возможных нежелательных отрицательных последствий либо правонарушений.

В числе административно-предупредительных мер, применяемых Банком России для регулирования деятельности субъектов правоотношений, рассматриваются вопросы установления требований к финансовой устойчивости кредитной организации.

С точки зрения административно-предупредительной меры воздействия Центрального Банка РФ в данном параграфе рассматриваются вопросы об установлении требований к приобретателям акций (долей) кредитной организации, отдельные особенности оценки финансового состояния в отношении различных категорий приобретателей: кредитных организаций, страховых организаций, юридических и физических лиц, как резидентов, так и нерезидентов.

В качестве административно-предупредительной меры изучаются вопросы установления Банком России требований в отношении надлежащих активов. При этом акцент делается на то, что под ненадлежащими активами понимаются денежные средства или иное имущество, прямым или косвенным источником которого явилось имущество, предоставленное самой кредитной организацией, или имущество, предоставленное другими лицами, в случае, если кредитная организация прямо или косвенно приняла на себя риски понесения потерь, возникшие в связи с предоставлением указанного имущества. Это угрожает стабильности в деятельности кредитной организации и, соответственно, интересам кредиторов и вкладчиков, в следствие чего делается вывод о том, что многообразие методов использования недобросовестными участниками банковского рынка сомнительных активов не раскрывается только выработанной Банком России методикой 25

определения признаков ненадлежащих активов. В тоже время в параграфе делается вывод о том, что общий подход к их установлению, Банком России выявлен правильно, а совершенствование нормативной базы Центрального Банка РФ в этом направлении позволит минимизировать риски, связанные с использованием ненадлежащих активов. Именно нормативно-правовое выражение, а не рекомендательное, позволит достичь целей административного регулирования. От этого во многом зависит единообразие в подходе к оценке финансовой деятельности той или иной кредитной организации. Делается вывод о том, что большое значение при определении и нормативном закреплении признаков использования ненадлежащих активов должно уделяться установлению четких и однозначных критериев, а не перечислением возможных вариантов правовых схем.

В числе административно-предупредительных мер воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям, освещается установление Банком России требований к выполнению обязательных нормативов. Диссертант отмечает, что по критериям соблюдения обязательных нормативов Банком России оценивается деятельность кредитных организаций. Появление таких критериев оценки банка, как требования к выполнению обязательных нормативов связано с тем местом, какое занимают последние в структуре банковского регулирования. Обязательные нормативы представляют собой юридико-технические нормы и определяют предельные величины рисков, которые могут принимать на себя банки в зависимости прежде всего от величины капитала. Закон о Банке России (ст. ст. 62, 72 и др.) и Закон о банках (ст. 24) предоставили Банку России право устанавливать в определенных законом пределах размеры обязательных нормативов, а также методику их расчета.

Раскрывая содержание данной меры, в параграфе говорится о требованиях к минимальному размеру уставного капитала и требованиях 26

к минимальному размеру риска на одного заемщика и группе связанных заемщиков. При этом отмечается, что даже с учетом имеющихся рекомендаций Банка России, как административного регулятора отношений в сфере банковской деятельности, определить группу связанных заемщиков представляется затруднительным, поскольку сама оценка связанности не имеет конкретных признаков. В этой части делаются выводы о том, что установление конкретных, а не оценочных критериев в большей степени отвечает цели административно-правового регулирования, поскольку исключает оценочный, субъективный фактор. При этом должен быть найден оптимальный баланс между юридическим содержанием и возможностью применять профессиональные суждения, исходя из контекста возникающей ситуации. То есть, с одной стороны, критерии связанных сторон должны быть четко прописаны в нормативных документах. С другой стороны, с тем чтобы предотвратить злоупотребления со сделками со связанными сторонами, когда некоторые операции не будут по формальным признакам классифицироваться как выполненные между связанными сторонами, хотя по существу являются таковыми, необходимо иметь возможность принимать решения, базируясь на профессиональном суждении.

В числе административно-предупредительных мер изучаются вопросы установления требований к ликвидности, под которой понимается способность кредитной организации обеспечить своевременное и полное выполнение своих денежных и иных обязательств, вытекающих из сделок с использованием финансовых инструментов.

В этом же параграфе исследуется вопрос, связанный с установлением Банком России требований к качеству ссудной задолженности. При рассмотрении этого аспекта диссертантом отмечается, что категория качества ссуды (группа риска) определяется на комплексной основе путем написания кредитным работником 27

мотивированного суждения (заключения), в котором проводится не только анализ кредитоспособности заемщика, но и анализ качества ведения бизнеса и бизнес-рисков. При принятии решения о выдаче ссуды банку необходимо знать финансовое состояние заемщика и иметь возможность анализа его кредитной истории. В этой части автор отмечает, что носители информационных ресурсов, содержащих кредитные истории, являются ограниченно оборотоспособными объектами. Но поскольку, информация из бюро кредитных историй является важным элементом для формирования профессионального суждения о кредитных рисках, и, как следствие от нее во многом зависит формирование резервов на возможные потери, отнесении ссуды к той или иной категории качества, а так же адекватная оценка принимаемых банком финансовых рисков, анализ возможных потерь и пр., то логичным был бы подход об открытости таких сведений для банков, принимающих на себя соответствующие кредитные риски. При этом, автором отмечается, что законодательно установленные институты банковской тайны и ограниченной оборотоспособности информации, составляющей кредитную историю не затрагиваются установлением такого подхода, поскольку, совокупность информации становится ограниченно оборотоспособным объектом не в силу своего содержания, а в силу того, что она получена из бюро кредитных историй в установленном законом порядке.

Наряду с изложенным, в параграфе, в качестве мер административно-предупредительного воздействия, рассматриваются вопросы установления Банком России требований к достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, а так же вопросы установления требований к максимальному размеру кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участникам (акционерам) и вопросы о нормативе совокупной величины риска по инсайдерам банка.

28

При этом отмечается, что определенные трудности представляет сформулированное регулятором довольно лаконичное определение инсайдеров, как «физических лиц, способных воздействовать на принятие решения о выдаче кредита банком». Это во многом связано не с определением положения того или иного лица, как критерия отнесения или неотнесения его к инсайдерам, а с понятием инсайдерской информации.

Данный параграф, освещая специфику основных мер административно-правового воздействия, применяемых Банком России, раскрывает меры административного пресечения. В частности отмечается, что меры административного пресечения используются как средство принудительного прекращения происходящих правонарушений и предотвращения их вредных последствий.

Определяя применяемые меры воздействия, подчеркивается, что они применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что необходимо обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации.

В качестве мер административного пресечения, выделены такие меры воздействия, применяемые к кредитным организациям, к которым можно отнести требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мер по финансовому оздоровлению; требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации в соответствие с пунктом 3 статьи 12 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", требование о реорганизации кредитной организации, в том числе включая требование о предоставлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации; ограничение проведения кредитными организациями 29

отдельных операций на срок до шести месяцев; запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года; запрет на открытие филиалов на срок до одного года; требование о замене руководителей кредитной организации; назначение Временной администрации по управлению кредитной организацией; отзыв лицензии на осуществление банковских операций.

Освещая специфику мер административного пресечения, диссертантом за основу было взято классическое в административном праве понятие меры административного пресечения, которое используется как средство принудительного прекращения происходящих правонарушений и предотвращения вредных последствий. При этом, было отмечено, что нормативные акты Банка России не учитывают классический подход административной науки, касающийся классификации мер административного принуждения. Вместе с тем, учитывая, что Банк России в своих нормативных актах (Инструкция №59 от 31.03.1997 г.) классифицирует меры воздействия на два типа: предупредительные и принудительные, диссертант, исходя из принципа направленности применяемых мер, попытался выделить меры административного пресечения и меры ответственности (наказания).

В качестве мер административного взыскания, применяемых Банком России к участникам административных правоотношений, автор работы в данном параграфе рассматривает штраф.

Во втором параграфе – «Проблема соотношения мер административно-правового регулирования, используемых Центральным Банком Российской Федерации» – обращается внимание на то, что зачастую при анализе административных правоотношений трудно однозначно определить какая именно мера применяется Банком России, например, является ли система мер, обеспечивающая прохождение кредитных организаций в ССВ (Система страхования 30

вкладов) административно предупредительной, или же таким образом к невластному субъекту применяются меры административного пресечения в виде запрещения проведения банковских операций со средствами физических лиц.

Для наглядности, освещение соотношения этих мер произведено на основе анализа применяемых Банком России подходов в соответствии с Законом «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

По схожести объекта охраны применяемые меры можно отнести к административно-предупредительным, аналогичным мерам, используемым Банком России при надзоре за текущей деятельностью. Между тем, административно-правовое регулирование в отношении определения условий вступления в систему страхования вкладов имеет свое особенное нормативное регулирование. Это выражено в принятии именно по этому вопросу Банком России отдельных нормативных актов, например касающихся финансовой устойчивости кредитных организации. Вопрос финансовой устойчивости подлежит различному правовому регулированию в зависимости от того о чем идет речь, об административном контроле за текущей деятельность, либо об определении условий соответствия для вступления в систему страхования вкладов.

Финансовая устойчивость банка является одним из критериев оценки банка при принятии решения о соответствии его условиям вступления в систему страхования вкладов, в то же время ставится вопрос о том, имеются ли или нет нормативно установленные строго определенные параметры или показатели, которыми руководствуется регулятор.

Рассматривая порядок, касающийся определения условий вступления кредитных организаций в ССВ, отмечается, что результат проверки кредитной организации, сводится к мотивированному 31

суждению членов рабочей группы Банка России, проводивших проверку. При этом выявлено, что четкие критерии мотивированности суждения нормами банковского не установлены. Это вызывает риск того, что заключение о соответствии кредитной организации условиям вступления в систему страхования вкладов потенциально может иметь субъективный характер.

«Мотивированное суждение», касающееся финансового состояния кредитной организации принимается должностным лицом Банка России, при этом процессуальная возможность рассмотрения разногласий по нему не предусмотрена. Это позволяет автору рассматривать его как административное решение по вопросу допущения или недопущения банка в систему страхования вкладов. Прекращение, таким образом, деятельности банка с денежными средствами физических лиц позволяет говорить о применяемой мере как о мере административного пресечения.

Между тем применительно к данному аспекту, рассматриваются вопросы проблем применения «мотивированного суждения» и определяется его юридическое значение. Анализ исследованных в работе обстоятельств, в частности то, что мотивированное суждение наряду с другими материалами проверки является лишь базой для формирования выводов, подлежит оценке наряду с другими документами и может не обсуждаться с исполнительным органом проверяемой кредитной организации, позволяет сделать вывод о том, что мотивированное суждение не имеет заранее установленной юридической силы, а с точки зрения правового значения, оно используется как понятие вспомогательное, а не основополагающее.

Проведенный анализ и сопоставление позволяет прийти к выводу о том, что «мотивированное суждение» в части заложенного в него юридического смысла не является административным решением, а используется как вспомогательный элемент для принятия такого решения.

32

Рассматривая проблему соотношения административно-предупредительных мер и мер административного пресечения, применяемых Банком России на примере соответствия банка условиям вступления в систему страхования вкладов, анализируется такой критерии, как «достоверность отчетности». Анализ данного критерия позволяет прийти к выводу, что недопущение кредитной организации в систему страхования вкладов является мерой, направленной на принудительное ограничение правоспособности кредитных организаций в части работы с денежными средствами физических лиц и имеет цель предотвратить вредные последствия имеющихся в деятельности кредитных организаций нарушений. Это позволяет определить данную меру как меру административного пресечения.

В параграфе рассматриваются проблемы соотношения мер административной ответственности, которые на сегодняшний день имеют регулирование как со стороны нормативных актов Банка России, так и со стороны Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП). В отличие от мер административного пресечения и административно-предупредительных мер, меры административной ответственности (наказания) являются мерами государственного принуждения, применяемые в случае совершения административного правонарушения. Административное наказание – это реакция на совершение административного правонарушения.

Закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” в ст. 74 предусматривает следующие меры воздействия, обусловленные характером допущенных нарушений: предписания, штрафы, ограничение проведения отдельных операций, требования о замене руководителя, назначение временной администрации и другие, однако основания для применения мер воздействия в ряде случаев вызывает определенные трудности, в связи с чем возникает проблема их соотношения. Возникает вопрос о том, к какому виду административно-

33

правовых мер можно отнести те или иные меры воздействии, например, отзыв лицензии. Пресекают ли применяемые меры выявленные правонарушения, либо являются мерой ответственности как санкция за допущенное нарушение.

Исходя из того, что согласно Инструкции №59 от 31.03.1997 г., принятой целях реализации полномочий по надзору за деятельностью кредитных организаций, определенных Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", «конкретный состав применяемых Банком России мер воздействия, может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные или принудительные), так и сочетать меры воздействия разных типов» (пункт 1.3 Инструкции), то выбор мер, а соответственно и определение их характера, производится регулятором самостоятельно, исходя из положений Федеральных законов "О банках и банковской деятельности", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и других нормативных актов Банка России.

Освещая проблему соотношения мер административной ответственности, в данном параграфе рассматривается вопрос штрафа, который может быть применен к кредитной организации и как мера административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного КоАП, так и мера ответственности за нарушение банковских норм и правил, в связи с чем возникает проблема соотношения мер административной ответственности, выраженная в наличии различного административно-правового регулирования. Какие санкции должны применяться к кредитной организации, санкции предусмотренные КоАП или санкции за нарушение банковских правил, предусмотренные Законом о Банке России и нормативными актами регулятора.

34

Анализируя данные вопросы, автор отмечает, что судебная практика о привлечении кредитных организаций к ответственности за совершение правонарушений в банковской сфере идет по принципу применения санкций, предусмотренных КоАП РФ.

Третий параграф – «Пути совершенствования административно-правового регулирования деятельности банков в условиях реформирования банковской сферы» - посвящен анализу банковской реформы в России, которая основана на формировании двухуровневой банковской системы, включающей Банк России и коммерческие банки. Рассматриваются недостатки, снижающие эффективность этой реформы и выявляются условия тормозящие ее развитие.

В данном параграфе говорится об основных целях совершенствования административно-правового регулирования деятельности банков в условиях реформирования банковской сферы, в числе которых являются укрепление устойчивости банковского сектора, исключающее возможность возникновения системных банковских кризисов; повышение качества осуществления банковским сектором функций по аккумулированию денежных средств и их трансформации в кредиты и инвестиции; укрепление доверия к российскому банковскому сектору; усиление защиты интересов вкладчиков и других кредиторов банков; предотвращение использования кредитных организаций в недобросовестной коммерческой деятельности.

Достижение обозначенных целей видится в том, что оно должно сопровождаться решением таких задач в сфере административно-правового регулирования, которые приблизили бы основные правовые нормы функционирования кредитных организаций к международно признанным нормам, в том числе определенным в документе Базельского комитета по банковскому надзору "Основополагающие принципы эффективного банковского надзора".

Пути совершенствования методов административно-правового 35

регулирования со стороны Центрального Банка должны быть направлены на создание нормативно-правовых условий перехода на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности, а так же создание условий для более широкого применения современных электронных технологий и обеспечение возможности для противодействия установлению недобросовестными лицами контроля над кредитными организациями. Не менее важным моментом является и законодательное обеспечение условий для формирования системы гарантирования вкладов.

Пути совершенствования административно-правового регулирования деятельности банков связаны с выделением «глобального» направления формирования банковского законодательства, которым могло бы явиться его кодификация, построенная по принципу Банковского кодекса. Формирование фундаментальной программной задачи регулирования денежно-кредитных институтов и их операций по принципу Банковского кодекса позволила бы в рамках единой структуры, сгруппировать законодательные нормы, относящиеся к банковской сфере.

Пути совершенствования административно-правового регулирования деятельности банков в условиях реформирования банковской сферы предполагают не просто реструктуризацию банковского сектора, а определенные изменения идеологии деятельности кредитных организаций. Все это позволяет сделать вывод о том, что эффективное административно-правовое регулирование деятельности банков представляет собой комплексную проблему, успешное решение которой требует всестороннего анализа условий и факторов, обусловливающих направления его совершенствования.

В заключение диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются сделанные выводы и предложения.

36

По теме диссертации опубликованы следующие основные работы:

1. Научные статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Минобразования России для публикации по кандидатским и докторским диссертациям:

1. Шевченко Д.А. Мотивированное суждение Банка России // Сборник статей стажеров и аспирантов Института государства и права Российской академии наук // Труды Института государства и права РАН – 2008 - №3 – 0,3 п.л.

2. Научные статьи в иных изданиях

1. Шевченко Д.А. Почему банки не используют право на судебную защиту // Методический журнал «Юридическая работа в кредитной организации», №4/2005 (04) – 0,3 п.л.

2. Шевченко Д.А. Почему банки беззащитны? // Российская правовая газета «ЭЖ-Юрист», №49 (404) декабрь 2005 г. – 0,3 п.л.

3. Шевченко Д.А. Несогласованный процент или отлагательное условие? // Российская правовая газета «ЭЖ-Юрист», №12 (417) март 2006 г. – 0,3 п.л.

4. Шевченко Д.А. НДС по операциям с драгоценными металлами на межбанковском рынке // Методический журнал «Юридическая работа в кредитной организации», №3/2006 (07) – 0,3 п.л.

5. Шевченко Д.А. Несогласованный процент или отлагательное условие кредитного договора // Методический журнал «Юридическая работа в кредитной организации», №2/2006 (06) – 0,3 п.л.

37

6. Шевченко Д.А. НДС по операциям с драгоценными металлами на межбанковском рынке // Методический журнал «Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке», №9(91)/2006 – 0,3 п.л.

7. Шевченко Д.А. Страхование предмета залога в свете требований Положения ЦБ РФ №254-П// Методический журнал «Юридическая работа в кредитной организации», №04/2007 (14) – 0,3 п.л.