| Краткое содержание: | У Вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються його предмет, мета і завдання, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, стисло формулюються висновки та пропозиції, вказується практичне значення, а також способи апробації і впровадження результатів дослідження.
У першому розділі “Загальна характеристика управлінської діяльності та її правового забезпечення” викладаються основи правового регулювання управлінської діяльності. Звертається увага на те, що незважаючи на обґрунтоване розширення предмету адміністративно-правового регулювання та появу чи відновлення додаткових інститутів, управлінська діяльність залишається одним із найважливіших об`єктів урегульовуючого впливу норм адміністративного права. Поряд з цим, визначена в Концепції адміністративної реформи в Україні, Концепції реформи адміністративного права та працях провідних українських вчених переорієнтація зазначеної діяльності на першочергове забезпечення прав і свобод громадян наповнює її об`єктивно необхідним в нових умовах змістом. Від правильного розуміння і усвідомлення потреби проведення цієї тези в життя, залежить нормальний розвиток суспільства і повноцінне динамічне функціонування держави.
Під час аналізу поняття управлінської діяльності як визначальної категорії дисертаційного дослідження автор відзначає поширеність її паралельного застосування в науковій літературі та нормативно-правових актах поряд з термінами “управління”, “державне управління” та “адміністрація”. У зв`язку з цим (та з метою чіткішого окреслення предмету дослідження) пропонується запровадити до наукового обігу дефініцію управлінської діяльності як процесу практичної реалізації завдань та функцій виконавчої влади її органами та іншими уповноваженими суб`єктами. За цим визначенням саме управлінська діяльність є найбільш наближеним до реального функціонування управлінських органів поняттям і тому є основною категорією, що застосовується у дисертаційній роботі.
Управлінська діяльність повинна здійснюватись відповідно до науково обґрунтованих принципів, що відіграють роль орієнтирів, якими мають керуватись суб`єкти цієї діяльності усіх рівнів – від Президента України до державного службовця найнижчого рангу. При цьому особливо важливим є застосування їх при прийнятті управлінських рішень і, зокрема, при розробленні та виданні нормативних актів управління. В підрозділі розглядаються як усталені в адміністративно-правовій науці принципи, що аналізуються під кутом зору сучасних реалій, так і відносно нові.
Базовий для управлінської діяльності у кожній державі принцип законності розглядається в аспекті додержання не лише “букви закону”, формально юридичної відповідності вчинюваних суб`єктами управляючого впливу діянь вимогам правових актів вищого рівня, але й дотримання “духу закону”, тобто, застосування принципів права, згідно з якими і були прийняті відповідні норми чи рішення.
Задекларований принцип пріоритету прав громадян в управлінській діяльності, незважаючи на юридичне закріплення у Законі України “Про державну службу” та інших нормативно-правових актах, не став одним із визначальним у повсякденних відносинах державних службовців з громадянами. Варто відзначити, що на психологічному рівні більшість з них продовжують вважати своїм безпосереднім завданням задоволення примарних потреб держави чи власного відомства, не прагнучи зрозуміти, що їхня заробітна плата - це податки мільйонів громадян держави, які фактично найняли цих службовців для вирішення тих чи інших загальносуспільних проблем. Розуміння, що задоволення публічного інтересу - це в першу чергу допомога та оперативне вирішення конкретних питань громадян чи створених ними підприємницьких структур, не зустрічається надто часто. Тому вважаємо недостатнім закріплення принципу пріоритету прав громадян у кількох чинних нормативно-правових актах. На його реалізацію повинна бути спрямована уся політика реформування державного апарату, рівно ж як і нормативно-правове забезпечення діяльності державних службовців у деталізуючих правових актах нижчого рівня.
Дотримання принципу ефективності управлінської діяльності також вимагає зміни пріоритетів у підходах до його застосування. З одного боку, управлінська діяльність повинна бути продуктивною, тобто вибір альтернативного проекту рішення має відбуватись з огляду на співвідношення витрат і прибутків. Таким чином, управлінська діяльність у державних органах наближатиметься до раціонального та конкурентоздатного управління у приватному секторі. З іншого ж боку, відмінними є цілі та інтереси, що досягаються через функціонування органів виконавчої влади. Зокрема, забезпечуються відповідні умови функціонування суспільства в цілому та задовольняється необмежена кількість різноманітних індивідуальних потреб, чого немає в приватних підприємницьких структурах, де на перше місце, як правило, ставиться реалізація особистих інтересів власників.
Принципом, який виступає однією з передумов ефективної праці осіб, що здійснюють управлінську діяльність є їх політична безсторонність (нейтралітет). Згідно з цією засадою ідеальним державним службовцем (поза політичними та патронатними посадами апарату) є здібний практик, хто робить найбільші зусилля, щоб виконати завдання без урахування партійного чи іншого інтересу. Саме тому вказується на необхідність нормативного закріплення положень, що забезпечуватимуть дотримання принципу політичного нейтралітету осіб, які здійснюють управлінську діяльність (державних службовців), за винятком вищих посадових осіб органів усіх рівнів, посади яких заміщуються згідно з політичними процедурами.
Аналізуються також і інші принципи управлінської діяльності: планомірності, рівності громадян перед суб`єктом управляючого впливу, компетентності (професіоналізму) та юридичної відповідальності осіб, зайнятих управлінською діяльністю.
Далі досліджуються теоретичні аспекти впливу права на управлінську діяльність. Автор зазначає, що ефективність правового регулювання зазначеної діяльності значною мірою залежить від дотримання оптимального балансу між сферою правового регулювання та свободою адміністративного розсуду. Іншими словами, мова йде про окреслення меж впливу права, необхідних та достатніх для раціонального функціонування всієї системи державного управління. З одного боку, право повинно виконувати свою роль регулятора суспільних відносин, спрямовуючи їх на задоволення поставлених цілей та інтересів, а з іншого - не врегульовувати зазначені відносини надмірно. При цьому особливо важливим видається дотримання оптимальної межі правового забезпечення зовнішньо-управлінської діяльності, у відносинах органів виконавчої влади з громадянами, підприємствами, установами, об’єднаннями громадян тощо.
Також автором з`ясовується місце адміністративно-правових норм у змісті правового забезпечення управлінської діяльності. Відзначається, що для її повноцінного функціонування необхідним є нормативне регулювання багатьох галузей і, зокрема, конституційного, адміністративного, фінансового, трудового та цивільного. Проте саме адміністративно-правові норми найповніше пов`язані з реальним процесом управлінської діяльності, оскільки опосередковують більшість її аспектів, елементів, дій.
Норми адміністративного права займають чітко визначене місце в ієрархії правових засобів забезпечення управлінської діяльності. З одного боку, вони не можуть суперечити конституційно-правовим нормам, а стосовно інституту юридичної відповідальності безсумнівним є пріоритет застосування норм кримінального права стосовно адміністративно-правових. З іншого боку, норми адміністративного права, що забезпечують управлінську діяльність, можуть обмежувати обсяг пов`язування норм цивільного права. Наприклад, органи виконавчої влади, на відміну від громадян чи приватних підприємств не вправі укладати договори оренди державного майна на довільних умовах. Ціна, яка є істотною умовою таких договорів, визначається адміністративно-правовими актами, а не на розсуд сторін. Таким чином, охоплення певних відносин адміністративно-правовим регулюванням виключає в тому ж обсязі регулювання цивільно-правове.
Другий розділ присвячено впливу адміністративно-правових норм на організацію управлінської діяльності.
Насамперед, досліджуються методи впливу адміністративно-правових норм на управлінську діяльність. Вказані норми, як і, зрештою, норми інших галузей права, залежно від юридичного змісту традиційно поділяються три основні категорії: зобов`язуючі, забороняючі та уповноважуючі. Відповідно до цього поділу і здійснюється аналіз, при цьому методами адміністративно-правового впливу тут виступають припис, заборона та дозвіл.
Найбільш характерним для механізму правового регулювання провідними адміністративістами здебільшого називається припис (Ю.М. Козлов). Автором зазначається, що у багатьох чинних нормативно-правових актах через нечіткість формулювань диспозицій юридичних норм припис фактично стає дозволом, не зобов`язуючи, а уповноважуючи суб`єктів управлінської діяльності на вчинення певних дій. Нерідко ж незначна деталізація відповідного правила могла б надати йому характеру обов`язковості.
Наступний метод заборони реально є приписом у негативному плані: на суб`єкта покладається прямий юридичний обов`язок не вчиняти конкретних діянь при настанні умов, передбачених правовими нормами. Заборони, на відміну від приписів, зовсім не торкаються структур, а виключно функцій суб`єктів управлінської діяльності.
Використання у процесі нормотворення методів припису та заборони залишаються дієвими способами впливу на ефективність суб`єктів управляючого впливу. Адже невиконання як зобов`язуючих, так і забороняючих норм, на відміну від дозволів, є підставою для можливого притягнення винних осіб до різних видів юридичної відповідальності, що безсумнівно виступає додатковою мотивацією для повноцінного виконання покладених обов`язків службовцями державного апарату .
Стосовно дозволів у правовому регулюванні управлінської діяльності автор відзначає, з одного боку, розширення сфери їх застосування, з іншого ж - необхідність найдетальнішої експертизи уповноважуючих адміністративно-правових норм, що приймаються чи змінюються. На його думку, пріоритетним в правовому забезпеченні управлінської діяльності, а особливо в напрямах, що стосуються прав об`єктів управляючого впливу повинен бути жорсткий варіант дозволів із бажаним зазначенням критеріїв для прийняття того чи іншого управлінського рішення. І хоча очевидно, що правом неможливо, та й непотрібно визначати кожен крок в управлінні, у багатьох ситуаціях детальна регламентація умов застосування правової норми має найкращий суспільний ефект, надто в країнах, де рівень правосвідомості громадян, в тому числі й державних службовців не є належним.
Узагальнюючи відзначається, що жодному з проаналізованих методів адміністративно-правового впливу на управлінську діяльність не варто надавати переваги. Лише у своїй сукупності вони можуть забезпечити виконання завдань, що стоять перед органами державної виконавчої влади.
В адміністративно-правовому регулюванні організації управлінської діяльності важливе місце займає забезпечення кооперації та розподілу праці в апараті управління. Проведений аналіз чинної нормативно-правової бази показав, що дублювання окремих управлінських функцій наявне як на рівні органів виконавчої влади, так і їх структурних підрозділів та окремих посад державних службовців. Крім того, розподіл повноважень на двох останніх рівнях здебільшого відбувається на організаційно-розпорядчих засадах, поза врегульовуючим впливом права. Автор вважає, що апарат державного управління є надто складною структурою, щоб залишати вирішення питань розподілу повноважень кожного разу на розсуд осіб, які займають керівні посади у ньому. Тому пропонується закріплювати цей розподіл адміністративно-правовими нормами як у статутних (компетенційних), так і у спеціальних актах управління.
Також аргументується позиція про необхідність адміністративно-правового закріплення взаємодії суб`єктів управлінської діяльності між собою та з відповідними об`єктами управління. У чинних нормативно-правових документах наявні деякі права зазначених суб`єктів, спрямовані на залучення до виконання власних повноважень організаційних та трудових ресурсів інших непідпорядкованих структур. Проте вказаним правам не кореспондує обов`язок цих управлінських структур вчинити відповідні дії, адже останні можуть мати обмежені ресурси та й, зрештою, об`єктивно зобов`язані в першу чергу виконувати власне функціональне навантаження. Тому автор вважає за доцільне доповнювати положення статутних та інших правових актів нормами про обов`язковість вчинення певних дій за клопотаннями інших державно-управлінських структур.
В цілому ж ступінь нормативної регламентації взаємодії між органами, структурними підрозділами та посадовими особами органів державної виконавчої влади залишається досить низьким. Найчастіше для вирішення складних управлінських проблем закріплюються не форми взаємодії між названими суб`єктами, а формування нових організаційних утворень. Існуючий же організаційно-розпорядчий характер їх взаємодії не завжди є достатнім. Нормативна регламентація кооперації праці в державному апараті потребує детальнішого закріплення в положеннях про органи управління та інших нормативно-правових документах. Кожна управлінська структура повинна не лише виконувати свої функції, але й взаємодіяти з іншими органами, оскільки належить до єдиної системи виконавчої влади.
Чималу увагу в роботі приділено аналізу ролі адміністративно-правових норм у запровадженні правових процедур управлінської діяльності (адміністративних процедур).
Процедурні аспекти управлінської діяльності здебільшого не мають такого високого ступеня формалізації, як кримінальний, цивільний чи навіть арбітражний процес в судовій системі. Іншими словами, правове регулювання не охоплює, та й не може охоплювати кожної дії державного службовця. Проте необхідність їх нормативно-правової регламентації не викликає сумнівів, а розроблення Кодексу адміністративних процедур в Україні є одним із визначальних напрямів реформи адміністративного права.
За характером правового впливу автор поділяє управлінські процедури на три основні групи:
- нормотоворчі процедури;
- процедури з прийняття індивідуальних актів управління;
- допоміжні процедури.
При цьому зазначається, що ступінь впливу адміністративно-правових норм у цих трьох сферах, рівно ж як і при дальшому поділі кожної з них на підгрупи є неоднаковим.
Проведений автором аналіз нормативно-правової регламентації нормотворчих процедур призвів до висновку про недостатній її ступінь у багатьох ланках управлінської системи. Тому відзначається необхідність правового закріплення порядку розробки, прийняття і введення в дію нормативних актів управління не лише для центральних органів виконавчої влади, але й місцевих. Зазначені питання повинні бути врегульовані у новому законі “Про правотворчу діяльність органів виконавчої влади”.
Серед стадій нормотворчих процедур, які слід забезпечити нормами закону виділяється стадія обговорення проектів нормативних актів управління громадськістю та в самому органі, що прийматиме рішення, яка здебільшого недостатньо урегульована в чинних правових актах. Відсутність правового закріплення цієї стадії зумовлює фактичну кулуарність прийняття усіх документів. Тобто, мова йде про застосування у нормотворчій діяльності принципу гласності.
Процедури, згідно з якими приймаються індивідуальні акти управління, є доволі численними, причому як внутрішньо-організаційного, так і зовнішнього спрямування. У першій групі, зокрема, автор відзначає доцільність нормативної регламентації порядку реорганізації та ліквідації центральних та місцевих органів виконавчої влади.
Важливість адміністративно-правового забезпечення набуває особливого змісту щодо управлінських процедур зовнішнього спрямування. Адже названий принцип пріоритету прав громадян, який слід поширити і на створені ними громадські організації та суб'єкти підприємницької діяльності, незалежно від форм власності, має стати не лише декларацією. Застосування цього принципу в нормативній регламентації зовнішніх процедур управління повинно обмежувати недоліки чи, точніше, бюрократизм та свавілля посадових осіб та інших державних службовців апарату.
У зовнішньо-управлінській діяльності аналізуються два основні напрями - легалізаційні та контрольні процедури. Узагальнюючи перший з них, аргументується необхідність спрощення та зменшення тривалості легалізаційних процедур в управлінській діяльності. Більше того, у зв`язку із зловживаннями з боку державних службовців пропонується доповнити Кодекс про адміністративні правопорушення України статтею про адміністративну відповідальність посадових осіб та державних службовців управлінських органів за порушення порядку та термінів проведення легалізаційних процедур.
Стосовно контрольних процедур обгрунтовується доцільність обмеження цих процедур управлінської діяльності частотою проведення перевірок щодо окремих об`єктів управляючого впливу, збільшенням ролі планових та зменшенням - позапланових перевірок зазначених об`єктів. Зазначена теза повинна бути закріплена не лише в Указі Президента України, але й у новому законі, що врегульовуватиме державний контроль.
Крім того, автором аргументується позиція, що у сфері державного контролю також має відбуватись поступовий перехід від одностороннього управляючого впливу державних органів до налагодження в усіх можливих сферах взаємодії між обома сторонами управлінських правовідносин.
Третій розділ дисертації присвячено адміністративно-правовому забезпеченню ефективного функціонування управлінського апарату.
Однією з причин необхідності нагального проведення в Україні адміністративної реформи визнається хаотичність та неузгодженість спроб реформування структур виконавчої влади протягом останнього десятиріччя. Нерідко владні органи створювались, реорганізовувались та ліквідовувались задля задоволення часових кон`юнктурних та відомчих інтересів. В результаті ж постійно зменшувалась ефективність діяльності державного апарату в цілому, що потягло негативні наслідки в економіці та соціальній сфері.
У зв`язку з цим адміністративно-правове регулювання функціонального навантаження та структурної побудови органів виконавчої влади має відбуватись планово та відповідно до належного обгрунтування потреби здійснення певних функцій державними органами. Поза тим, посадові особи, що приймають рішення щодо реформування (удосконалення) управлінських структур від Верховної Ради України та Президента України до голови районної державної адміністрації зобов`язані у першу чергу задовольняти нагальні довготривалі публічні інтереси, а не власні чи колективні. З іншого боку, в умовах триваючої економічної кризи створення нових та реорганізація існуючих структур в системі виконавчої влади повинно враховувати обмежені можливості державного (бюджетного) фінансування. Тому при прийнятті зазначених управлінських рішень мають братись до уваги можливості вчинення відповідних функцій недержавними утвореннями та залучення альтернативних джерел фінансування.
При дослідженні впливу норм адміністративного права на структуризацію державного апарату автор дійшов до висновку про доцільність мінімізації рекомендаційних норм у цій сфері. Зокрема, замість існуючої схеми встановлення Примірних переліків підрозділів місцевих державних адміністрацій пропонується нормативно закріпити обов`язковий перелік зазначених підрозділів із збереженням певної квоти бюджетного фінансування для створення підрозділів, що відображатимуть регіональну специфіку.
Проведений аналіз компетенції органів виконавчої влади у відповідних нормативних документах також показав недостатню чіткість змістовного навантаження конкретних адміністративно-правових норм. У переважній більшості статутних документів повноваження їх органів викладені суцільними переліками, що реально є підставою для уникнення відповідальності. Адже чимала кількість зазначених повноважень недобросовісними державними службовцями може тлумачитись лише як право, а не як обов`язок. У зв`язку з наведеним пропонується в усіх нормативно-правових актах, що закріплюють компетенцію органів виконавчої влади та їх посадових осіб чітко розподіляти повноваження на права і обов`язки. В такому випадку зростуть можливості для оскарження діянь суб`єктів управлінської діяльності і, відповідно, підвищуватиметься їх відповідальність за виконання покладених на них завдань та функцій.
Далі аналізується здатність адміністративно-правових норм адаптувати діяльність апарату управління відповідно до змін змісту управлінських завдань. Проведення в Україні адміністративної реформи є наслідком назрілих суспільних потреб, а однією з позитивних сторін правової системи є її здатність змінюватись у відповідь на ці потреби. Причому ця здатність має доповнюватись ще й іншими факторами, і, зокрема, оперативністю видання нормативних актів. Нормотворча оперативність не означає відкидання відповідних процедур прийняття нормативних актів. Вони повинні дотримуватись. Законодавчий механізм є складним і рідко забезпечує потрібну оперативність. У цьому аспекті можливості при прийнятті нормативних актів управління є набагато більшими. Проте надто тривалим є період розробки проектів нормативних документів, і на виконанні даної функції, з погляду автора, повинні спеціалізуватись юридичні служби державних органів з оперативним підпорядкуванням на короткі терміни спеціалістів інших підрозділів за реальної необхідності професійних консультацій.
Закріплення адміністративно-правовими нормами зміни змісту управлінських завдань є необхідною умовою досягнення поставленої мети реформування, особливо з огляду консерватизм та інертність державних службовців, призвичаєних до попередніх правил. Тому однією з умов реалізації поставлених в Концепції адміністративної реформи в Україні цілей є вчасна та професійна розробка і прийняття нормативно-правових актів управління, спрямованих на виконання завдань реформи. На рівні нечисельного підрозділу державного апарату вдосконалення ще можна провести за допомогою індивідуальних актів управління чи організаційними засобами. Але при загальнодержавному реформуванні вплив адміністративно-правових норм є пріоритетним.
Кінцевим результатом правового впливу є ефективна управлінська діяльність як системи в цілому, так і її складових структур та конкретних державних службовців.
На відміну від структурних, функціональних та процедурних аспектів управлінської діяльності, адміністративно-правові норми не відіграють визначальної ролі у підвищенні ефективності праці управлінського персоналу. Проте правового впливу і, зокрема, впливу норм трудового права відкидати не слід. У цьому аспекті серед мотиваційних чинників покращання управлінської праці автором пропонується розробити та прийняти Положення про матеріальні заохочення державних службовців органів виконавчої влади, в якому повинні бути визначені основні критерії преміювання державних службовців.
Незважаючи на складність оцінювання ефективності управлінської діяльності через існування таких її ознак як, наприклад, творчий характер праці та з¢ясування результатів управляючого впливу не відразу, а лише через певний період, - автором відзначаються деякі критерії, які можна покласти в основу нормативних актів, регулюючих матеріальне стимулювання державних службовців. По-перше, це - своєчасність, тобто, вчинення всіх управлінських дій у строки, встановлені законами та нормативними актами управління або достроково без завдання шкоди якості зазначеним діям. І, по-друге, бездефектність управлінської праці, під якою розуміється відсутність або низький відсоток претензій з боку об`єктів управляючого впливу, рівно ж і як наступних скасувань чи змін управлінських рішень через адміністративні (в порядку підлеглості) та судові процедури. Бездефектність праці державних службовців базується насамперед на дотриманні вимог правових норм, законності при вчиненні управлінських дій. Але, також і на тому, в якій мірі державні службовці керуються іншими названими вище принципами управлінської діяльності.
У висновках дисертаційної роботи відзначається, що вдосконалення управлінської діяльності як процесу практичної реалізації завдань та функцій виконавчої влади її органами та іншими уповноваженими суб`єктами повинно залишатись в колі постійної уваги як науковців, так і практиків, причетних до управлінського процесу. Саме до виконання законів, досконалих чи недостатньо опрацьованих, але чинних, а також до змісту прийнятих підзаконних нормативних актів, сьогодні найбільше претензій в громадян України. Тому такої ваги набуває продовження розпочатої в Україні адміністративної реформи.
Проведене дослідження дозволило дисертанту зробити висновок, що основним завданням ефективного адміністративно-правового регулювання управлінської діяльності в цілому є встановлення меж необхідної поведінки її суб`єктів з огляду на задоволення публічного інтересу. З іншого боку, органи та посадові особи, які вчиняють управлінську діяльність, є настільки різноманітними, що ступінь правового впливу на них повинен бути диференційованим (зазначене не заперечує можливості та доцільності єдиного підходу до однорівневих територіальних структур). Визначення та закріплення оптимального ступеня правового регулювання є одним з найважливіших завдань на шляху до ефективного нормотворення на всіх рівнях. При цьому автор стверджує, що в сьогоднішніх умовах зловживань в управлінській сфері України, оптимальний рівень безпосереднього правового регулювання зміщується в бік детальнішої регламентації управлінської діяльності. Відповідно, рекомендується звуження сфери адміністративного розсуду, а також нормативне закріплення критеріїв прийняття того чи іншого управлінського рішення у цій сфері.
Зазначені тези лягли в основу сформульованих у роботі конкретних рекомендацій та пропозицій дисертанта щодо вдосконалення правового регулювання структурного, функціонального та процедурного аспектів управлінської діяльності в Україні.
|
