Сокіл А.О. Податковий апарат УСРР в період непу (1921-1928 рр.)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкривається актуальність наукової проблеми, визначено хро­нологічні та територіальні рамки, об‘єкт та предмет дослідження, сту­пінь на­укової розробленості проблеми, мета, завдання, методологічна та джерельна база дослідження, його наукова новизна та положення, що ви­носяться на за­хист, теоретичне та практичне значення, апробація основ­них положень ди­сертації.

Перший розділ “Податкове законодавство Російської імперії у другій половині ХІХ – на початку ХХ століття: загальний нарис” присвячено до­слідженню правового регулювання стягнення податків як нормативної ос­нови діяльності спеціально уповноважених органів держави.

Після ліквідації залишків автономії в складі Російської імперії на укра­їнські губернії була розповсюджена (зі збереженням певної специфіки) за­гальна податкова система. Податкове законодавство Росії відставало від ви­мог часу, воно до 80-х рр. ХІХ ст. будувалось на феодально-кріпосни­цьких принципах становості (“податні стани”) та обкладення не матеріа­льних благ (прибутків), а людей (“душ”). На цих засадах грунтувалися подушна подать, чиншова (для державних селян), місцеві збори. Серед усієї системи прямих податків на 60-і рр. ХІХ ст. для України, де поча­лась інтенсифікація розвитку ринкових відносин, найбільш значущим в економічному плані був промисло­вий податок. Уряд неодноразово робив спроби вдосконалити законодавство щодо його стягнення: 9 лютого 1865 р. було затверджене “Положення про мита за право торгівлі й промислів”. Складна система поділу місцевостей на розряди за їх економічним зна­ченням, оподаткування гільдійських свідоцтв – тобто не за реальними оборотами та прибутками, а рівнем дозволу на здійс­нення певної еконо­мічної діяльності не відповідали суспільним вимогам доби становлення ринкової економіки. Тільки у першій половині 80-х рр. ХІХ ст. були проведені реформи промисло­вого оподаткування, що мало особливе значення для економічно зроста­ючих регіонів України. Істотним кроком у цьому напрямі став закон 5 че­рвня 1884 р. “Про більш рівномірне обкла­дення торгівлі та промислово­сті”. Згідно з ним різноманітні збори були кон­солідовані в один оклад, кредитні та інші товариства мали сплачувати пода­ток залежно від розміру капіталу. 15 січня 1885 р. був встановлений додатко­вий податок, що па­дав на промислові й торговельні підприємства і поділявся на два склад­ника: розкладковий і процентний. Саме другий будувався на прогресив­них засадах – згідно з ним розмір податку з акціонерних юридич­них осіб залежав від отриманого ними чистого прибутку. У решті випадків збері­галися складні юридичні конструкції, згідно з якими мав стягатись про­мисловий податок. Майже одночасно, 28 травня 1885 р. було скасовано по­душну та перетворено на викупні платежі чиншову подать, що мало особливе значення для українських селян – адже тут мало розповсюдже­ним було гро­мадське землеволо­діння і порівняно більшим був відсоток державних селян, котрі й були суб‘єктом сплати чиншової податі.

Реформування системи прямих податків у Російській імперії в кінці ХІХ ст. продовжилось. Законом 14 травня 1893 р. вводився квартирний податок, а за “Положенням про державний промисловий податок” 8 чер­вня 1898 р. об‘єктом оподаткування стала виробнича діяльність і доходи не особисто підприємця, а належної йому на правах власності чи воло­діння юридичної особи. Серед поземельних податків були й такі, що мали локальний характер, наприклад,  встановлений після Польського повс­тання 1863 р. процентний збір з осіб польської національності (в Україні він діяв у трьох західних губе­рніях – Київській, Подільській та Волинсь­кій), Межовий збір з землевласни­ків Чернігівської та Полтавської губернії та ін.

На введення подоходного податку, що вже давно назріло, самодер­жавс­тво наважилось тільки в роки Першої світової війни, два роки якої цілковито підірвали імперські фінанси. Закон “Про державний подоход­ний податок”, підписаний 6 квітня 1916 р. був рішучим кроком в на­прямі модернізації податкового законодавства Російської імперії. Однак в силу історичних об­ставин він став скоріше правовим пам‘ятником, аніж реально працюючим нормативно-правовим актом. Уряд зробив спробу виправити хронічну дис­пропорцію у своїх податкових надходженнях, коли вже сама імперія була фа­ктично приречена. Невиправдане запіз­нення з введенням подоходного пода­тку було спричинене також і постійним прагненням вищої фінансової адміністрації напов­нювати бюджет переважно за рахунок непрямих податків. Найбільш зна­чним серед них був акциз зі спиртних напоїв. Внаслідок ре­форми непря­мого оподаткування 1860 – 1861 рр. алкогольні напої ставали предметом вільного продажу і оподатковувались шляхом сплати ак­цизу та збору за патенти на право виробництва та торгівлі спиртним. У сере­дині 90-х рр. ХІХ ст. українські губернії стали одними з перших в імперії, на які було розповсюджено державну монополію на обіг алкоголю.

Серед інших непрямих податків, що стягалися в Російській імперії в другій половині ХІХ – на початку ХХ ст., особливе значення для України як центру цукрової промисловості мав акциз з виробництва цукру. Відпо­відне законодавство змінювалось досить часто.

Реформи місцевого самоврядування в Росії – земського в 1864 р. і місь­кого в 1870 р. – спричинили і зміни в системі місцевих податків і збо­рів. На земські зібрання та управи, міські думи і управи було покладено значний об­сяг фіскальних функцій. Вони мали оцінювати земельні угіддя та нерухоме майно в містах для визначення окладів відповідних податків, здійснювати розкладку державних і місцевих податків і зборів. Подібні ж завдання стояли і перед органами селянського самоврядування – волос­ного й сільського. Роз­виток і вдосконалення нормативно-правової бази оподаткування в Російській імперії об‘єктивно вимагав створення спеціа­льно уповноважених державних податкових органів.

Другий розділ “Податкові органи Російської імперії в Україні: ком­пе­тенція, напрями діяльності” подає загальну характеристику місцевих ор­ганів систем прямого і непрямого оподаткування. У першому підрозділі “Органи прямого оподаткування: становлення системи і розвиток ком­петенції” показаний взаємозв‘язок розвитку законодавства про прямі по­да­тки і відповідних державних інститутів. Загальне управління податко­вою ді­яльністю на рівні губернії на початок досліджуваного періоду здій­снювала казенна палата. З п‘яти її відділень два (ревізьке і питних зборів) виконували фіскальні дії. У повітах не було податкових структур. Незва­жаючи на суттєві суспільні та соціально-економічні зміни доби “великих реформ”, на середину 80-х рр. ХІХ ст. окремі функції місцевих органів податкової служби викону­вали: казенні палати, акцизні управління, ор­гани земського, міського і селян­ського самоврядування, розпорядчі комі­тети (в неземських губерніях), пода­тні присутствія, окружні суди і мирові судді, а також загальна поліція. Згідно з законом 30 квітня 1885 р. в Ро­сійській імперії було впроваджено 500 посад податних інспекторів. Спе­ршу податна інспекція мала надто розмиту й недо­статню компетенцію і могла діяти тільки шляхом подання до казенних палат.

Сама дійсність підштовхувала податних інспекторів до активної дія­льності щодо забезпечення належного надходження податків. У 1897 р. виник інститут помічників податних ін­спекторів. 24 травня 1899 р. було затверджене “Положення про податних ін­спекторів та їх помічників”, яке значно поліпшувало правове становище міс­цевих податкових органів. Вони виконували різноманітні завдання, що зво­дились до двох груп: під­готовчі роботи для визначення податкової сили тих чи інших суб‘єктів оподаткування, оцінка загального стану господарського розвитку підві­домчої дільниці, аналітична діяльність; нагляд за здійсненням промисло­вої та торговельної діяльності; дотриманням податкового зако­нодавства суб‘єктами як сплати, так і стягнення податків, координація і загальне керівництво всіма органами фіску в повіті. Податний інспектор те­пер підпорядкувався вже не казенній палаті, а лише її управляючому, отри­мав право безпосередніх службових стосунків з органами держав­ного управ­ління та місцевого самоврядування. Був створений новий коле­гіальний орган – губернський з‘їзд податних інспекторів.

Суспільний розвиток об‘єктивно ускладнював діяльність податних ін­спекторів в Україні. Бурхливе економічне зростання українських міст, роз­виток селянського землеволодіння внаслідок проведення столипінсь­кої агра­рної реформи, зміни податкового законодавства – все це накла­дало додаткові обов‘язки. В роки Першої світової війни податні інспек­тори залучались до різноманітних мобілізаційних, реквізиційних та ін. комісій, де вони перева­жно займалися оціночною роботою. У цей час своєю кваліфікацією, праце­здатністю вони слугували взірцем не тільки податківця, а й державного службовця вза­галі. З введенням 6 квітня 1916 р. подоходного податку, податні ін­спектори отримували давно очікувані й необхідні повноваження державного примусу, однак реалізувати їх вже не вдалось. У той же час в правобережних губерніях податна інспекція виконувала додаткові функції, які в інших регіо­нах лежали на органах мі­сцевого самоврядування.

Паралельно існувала осібна система непрямого оподаткування. Компе­тенції її місцевих органів присвячено другий підрозділ “Акцизний нагляд в Україні”. Створення дієвої акцизної служби на початку 60-х рр. ХІХ ст. стало позитивною відповіддю на питання про можливість існу­вання в умовах Російської імперії не корумпованої і ефективної податко­вої адміністрації. Її головними завданнями були здійснення нагляду за ви­готовленням підакциз­них товарів (спиртних напоїв, тютюну, цукру та ін.), їх продажем; забезпе­чення своєчасного і правильного надходження не­прямих податків. Перші роки існували три паралельних акцизних струк­тури, що здійснювали нагляд за виробництвом і обігом алкоголю, тютюну й цукру. У 1865 р. було завер­шено їх об‘єднання в рамках губернських акцизних управлінь, котрі в свою чергу поділялись на окружні управ­ління.

В окремих випадках законодавство передбачало за акцизними орга­нами управління власністю. Так, після придушення Польського повстання 1863 р. акцизним установам Південно-Західного краю довелось тимча­сово управляти винокурними, пиво- і медоварними заводами у секвестро­ваних і конфіскова­них маєтках польських поміщиків і передавати їх до відання палат держав­ного майна. Господарські функції акцизних управ­лінь стали загальнорозпов­сюдженими після того, як в 1895-96 рр. усі українські губернії увійшли до району дії державної монополії на алко­голь. При губернських акцизних управліннях були створені господарські комітети. Ос­новна вага всіх заходів щодо підготовки і організації держав­ної торгівлі спиртними на­поями лягла на акцизні управління.

В роки Першої світової війни акцизні органи, з одного боку, забезпечу­вали виконання заборони на обіг спиртних напоїв, з іншого – знову зо­середилися не на господарській, а на податковій функції. Внаслі­док порівняно великої кількості гуралень, розвитку цукроваріння та тю­тюнової промисловості, саме в Україні акцизним органам доводилось мати справу з усіма можливими і передбаченими законом напрямами своєї діяльності.

Таким чином, внаслідок різкого розмежування прямих і непрямих по­да­тків, прихильності уряду до останніх, сформувались дві паралельні системи податкової адміністрації, при цьому у випадку зі стягненням прямих податків вертикаль спеціалізованих податкових органів так і не сформувалась.

Третій розділ роботи “Кадри та штати спеціалізованих податкових ор­ганів Російської імперії в Україні” присвячений аналізу організаційно-структурного забезпечення місцевих державних структур, покликаних здійс­нювати збір податків з фізичних та юридичних осіб. У першому під­розділі “Податкові підрозділи казенних палат і податна інспекція” роз­глядаю­ться ці питання щодо органів прямого оподаткування. Зокрема проаналізо­ване грошове утримання управляючих казенними палатами, рі­зних категорій службовців казенних палат, податних інспекторів та їх по­мічників. Постій­ною була ротація кадрів, особливо керівних, в органах прямого оподатку­вання. На середину 90-х рр. вакантні посади податних інспекторів в україн­ських губерніях заміщувались або чиновниками ка­зенних палат, або випуск­никами вищих навчальних закладів. З 1899 р. на рівні міністерства було встановлено заповнювати вакансії щодо вказаної посади тільки особами з вищою освітою. У 1910 р. 92,1% податних інспе­кторів в українських губер­ніях мали вищу освіту (пересічно по імперії – 89%), щодо помічників цей по­казник становив 100% (відповідно 92,6%). Більш високий якісний склад ор­ганів податної інспекції в Україні пояс­нювався попитом на найбільш квалі­фікованих фахівців внаслідок інтен­сивного економічного розвитку, зрос­тання міст й цінності земель, а також пропозицією з боку існуючої мережі вищих навчальних закладів. Штатна чисельність податних інспекторів та їх помічників у силу об‘єктивних причин час від часу зростала – так, при вве­денні державного подоходного податку лише в Харкові кількість податних дільниць збільшилась з 6 до 18. У той же час, належного матеріального відш­кодування за свій вельми складний труд працівники системи прямого опода­ткування так і отри­мали. Краще складались обставини з забезпеченням акци­зних службов­ців.

Ці питання, а також розвиток організаційно-штатної структури органів акцизного нагляду в Україні висвітлені в другому підрозділі “Губернські та окружні акцизні управління”. Зі створенням акцизної системи негати­вні звички корумпованого й непрофесійного російського чиновництва за­вдяки продуманій кадровій політиці, підбору людей з високими професійними якос­тями в значній мірі вдалось подолати. Особистий приклад в цій справі пода­вав директор Департаменту неокладних зборів К.К.Грот. По­стійною була ро­тація керівних кадрів – аби акцизні чиновники не “зрос­талися” з місцевою адміністрацією та виробниками підакцизних товарів. Однак, з часом вади бю­рократичного оточення все більше проникали і до органів акцизного нагляду, незважаючи на ретельний підбір кандидатів на роботу. Сприяв концентру­ванню в акцизних управліннях ініціативних і працездатних службовців вдвічі вищий, аніж у представників рівноцінних посад інших цивільних відомств оклад, а також вагомі пільги при виході на пенсію.

Апарат акцизних управлінь час від часу вдоско­налювався, з‘являлись нові посади (техніків, судових чиновників та ін.). Зна­чним був і штат пра­цівників за вільним наймом – діловодів, наглядачів на виробництвах під­акцизних товарів, контролерів. До цієї ж категорії належав і особовий склад корчемної сторожі – спеціальних збройних формувань акци­зної си­стеми. В Україні вона діяла у прикордонних Волинській та Подільській губерніях і мала припиняти конт­рабандне ввезення підакцизних товарів, передусім спиртних напоїв. Особо­вий склад корчемної сторожі підпоряд­ковувався управляючому акцизними зборами відповідної губернії. Під­кресленням значення акцизної служби у формуванні доходної частини державного бюджету було надання її праців­никам, у тому числі особо­вому складу корчемної сторожі, спеціального однострію військового взі­рця.

Четвертий розділ “Правоохоронна діяльність податкових органів Ро­сійської імперії в Україні” містить дослідження питань попередження і припинення злочинів та інших порушень податкового законодавства. Відпо­відно до структури податкових органів Російської імперії перший підрозділ має назву “Питання боротьби з порушеннями законодавства в сфері пря­мого оподаткування”. У цьому напрямі протягом досліджува­ного періоду знижувалась роль загальної поліції й зростала – спеціальних податкових ор­ганів. Цей процес був паралельним з тим, як з трансформа­цією податкового законодавства основним правопорушенням ставала не недоїмка, а прихову­вання доходів від оподаткування, а також здійснення підприємницької діяль­ності без належного дозволу і сплати відповідного збору. Архівні матеріали свідчать, що непоодинокими були випадки на­пружених відносин податних інспекторів та чинів загальної поліції. Не­впинний перехід керівництва усією податковою справою на місцях в руки перших не міг не тривожити останніх. Були й суб‘єктивні причини розбі­жностей, що полягали як у поглядах на саму фіскальну діяльність, чин­ники виникнення недоїмок та шляхи їх подо­лання, а також внаслідок зо­всім різного інтелектуального й освітнього рівня – так, на поча­тку ХХ ст. в Подільській губернії з 14 податних інспекторів 12 мали вищу освіту, а з 12 повітових справників – жоден.

Викриття порушень податкового законодавства в багатьох випадках ста­вало можливим внаслідок вельми енергійної діяльності податних ін­спекторів та їх помічників щодо перевірок економічного стану платників, відповідності їх господарської діяльності вимогам законів. У необхідних випадках за дору­ченням управляючого казенною палатою податний ін­спектор проводив діз­нання за фактами правопорушень в сфері оподатку­вання. В той же час ефек­тивність правоохоронної діяльності місцевих ор­ганів прямого оподаткування  знижувалась внаслідок відсутності у них права адміністративної санкції. Чи­сленні протоколи направлялись на роз­гляд казенних палат, що призводило до надмірної бюрократичної тяга­нини.

Активно боролись з порушеннями податкового законодавства і служ­бо­вці акцизних установ. Про це оповідається у другому підрозділі “За­ходи за­побігання та припинення протиправних дій щодо порушень акциз­них статутів”. В умовах превалюючого подушного оподаткування в Ро­сійській імперії саме несплата акцизу та патентного збору за право торгі­влі підакциз­ними товарами була основним видом ухилення від сплати по­датків. В цьому плані обстановка була особливо складною в західному регіоні України. Тут протягом 1873-1883 рр. у трьох (Київська, Во­линська та Подільська) гу­берніях було виявлено більше порушень податкового законодавства, ніж в усіх ет­нічних російських, разом узятих. Боротьба з порушеннями законів про опо­даткування спиртних напоїв, зокрема конт­рабандою в західних губерніях стала більш ефективною з прийняттям спеціальних актів 1885 р. Особливі повноваження в цьому плані мала ко­рчемна сторожа. Обмеженість її завдань полягала в зосередженості на бо­ротьбі з контрабандою спиртним. За кожним випадком виявлених пору­шень податкового законодавства акцизні чиновники складали протокол, котрий в залежності від виду відпові­дальності за статтею “Статуту про питний збір” означав порушення адмініст­ративного провадження (у цьому випадку справу по суті вирішував управля­ючий акцизними збо­рами губернії) або кримінальної справи (передавались в залежності від складу злочину мировому судді або судовому слідчому).

З середини 90-х рр. ХІХ ст. органи акцизного нагляду почали приді­ляти особливу увагу боротьбі з правопорушеннями, спрямованими на підрив дер­жавної монополії на обіг спиртних напоїв. У роки Першої сві­тової війни, коли були введені жорсткі обмеження на продаж будь-яких алкогольних на­поїв, охоронна функція акцизної служби відтіснила з пер­шого плану інші (контрольну, наглядову, господарську, власне фіска­льну).

В цілому, діяльність місцевих податкових органів Російської імперії в Україні щодо попередження і припинення правопорушень в галузі подат­ко­вого законодавства, яскраво відобразила специфіку, достоїнства і вади фіс­кальної системи в цілому в другій половині ХІХ–на початку ХХ ст.