Струкова, Віта Дмитрівна Адміністративно-правове регулювання публічно-приватного партнерства в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено відомості про їх апробацію і впровадження, а також щодо кількості публікацій, структури й обсягу роботи.
Розділ 1 «Публічно-приватне партнерство як об’єкт адміністративно-правового дослідження» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 1.1 «Сутність, характеристика форм, моделей і механізмів публічно-приватного партнерства» розглянуто історичні аспекти співпраці державного і приватного секторів економіки, досліджено сутність державно-приватного партнерства, систематизовано й охарактеризовано форми (відкуп, корсарство, концесія), моделі й механізми публічно-приватного партнерства.
Виокремлено ознаки державно-приватного партнерства: 1) наявність взаємодії суб’єктів; 2) метою партнерської взаємодії є максимально ефективне використання наявних ресурсів і їх джерел для соціально-економічного розвитку, надання високої якості послуг держави, реалізація суспільних благ, суспільно значимих проектів; 3) взаємодія суб’єктів публічно-приватного партнерства взаємовигідна і припускає об’єднання ресурсів (матеріальних і нематеріальних), інтересів і зусиль, а також поділ ризиків й отриманих вигід; 4) існує необхідність законодавчого забезпечення і формального закріплення контрактів (угод); зацікавленість держави і приватних осіб у встановленні відносин; 5) довготривалість відносин; 6) ініціативність держави для вирішення бізнесом завдань публічної влади; 7) ініціативність бізнесу для зниження ризиків реалізації великих проектів; 8) установлення взаємовигідних пропорцій розподілу прав, ризиків, інвестицій, доходів тощо; 9) обмежений набір організаційних форм; 10) забезпечення прямого і непрямого підприємницького результату для держави; 11) обмеження галузі партнерства економічною сферою.
Розкрито зміст, переваги і недоліки основних моделей публічно-приватного партнерства за власністю на активи; відповідальністю за інвестиції, ступенем прийняття стороною на себе ризиків, тривалістю партнерських відносин. Визначено, що реалізація зазначених моделей державно-приватного партнерства відбувається шляхом укладання договорів на постачання й управління, контрактів під ключ, договорів оренди/аффермаж, договорів концесії, приватної власності на активи.
У підрозділі 1.2 «Структура публічного управління публічно-приватного партнерства» зазначено, що структура публічного управління публічно-приватного партнерства складається з трьох складових: нормативно-правове забезпечення, інституційна та змістовно-статистична складові.
З’ясовано, що особливостями розвитку публічно-приватного партнерства в Україні є: нерівномірність кількості проектів та інвестицій за роками (наприклад, з 1992 по 2014 рр. сума інвестицій становила 14,64 млрд дол. США, а сума інвестиційних зобов’язань державних партнерів – майже 1,84 млрд дол.); незначний обсяг участі держави у фінансуванні проектів; чільне місце належить проектам у галузі телекомунікації та енергетики, проекти в галузі транспорту, водопостачання і водовідведення мають незначні обсяги; збільшення кількості енергетичних проектів зі створення екологічних, відтворювальних енергетичних комплексів (вітрова, геліоенергетика тощо).
Зазначено, що в Україні відбувається превалювання в загальному обсязі проектів публічно-приватного партнерства моделі передачі активів (приватизація). Модель передачі активів в Україна займає майже 57 % у всій сукупності проектів державно-приватного партнерства, хоча по суті це не модель державно-приватного партнерства, а просто грошова приватизація під його егідою, отже, у межах дослідження можна розглядати лише приватизацію з подальшими інвестиційними зобов’язаннями.
Доведено, що на сьогодні в Україні рівень публічно-приватного партнерства є низьким порівняно з європейською та світовою практикою. Це обумовлено, насамперед, недоліками нормативно-правової бази та фактичною відсутністю забезпечення гарантій повернення інвестицій сумлінному приватному партнерові.
У підрозділі 1.3 «Місце адміністративного договору в системі публічно-приватного партнерства» визначено поняття, ознаки та особливості адміністративного договору в публічно-приватному партнерстві.
Аргументовано, що в понятті «публічно-приватне партнерство» винесення складової «публічне» на перше місце характеризує його як сферу виникнення цих правовідносин, так і їх ініціатора, яким виступає держава в особі її уповноважених органів, метою яких є реалізація функцій держави, спрямована на досягнення корисних цілей для суспільства. Доведено, що не зовсім правильним та коректним використовувати саме термін «державно-приватне партнерство», необхідно зазначати – «публічно-приватне партнерство», оскільки, суб’єктами владних повноважень, які вступають у правовідносини, є не лише органи держави, а й органи місцевого самоврядування, водночас публічно-приватне партнерство є одним з видів діяльності суб’єктів публічної адміністрації, які виступають від імені держави, що здійснюється на основі договору.
Виокремлено особливості адміністративного договору в публічно-приватному партнерстві: 1) відносини, які виникають, змінюються і припиняються в рамках публічно-приватного партнерства, є саме публічно-правовими відносинами; 2) обов’язковим суб’єктом публічно-правових правовідносин є держава Україна, територіальні громади в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування; 3) учасники адміністративного договору перебувають не в однаковому становищі; 4) підставою виникнення публічно-партнерських договірних відносин є адміністративно-правовий акт; 5) договори про публічно-приватне партнерство завжди укладаються виключно в письмовій формі.
Розділ 2 «Механізм адміністративно-правового регулювання публічно-приватного партнерства в Україні» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1 «Поняття та структура механізму адміністративно-правового регулювання публічно-приватного партнерства в Україні» визначено, що механізму адміністративно-правового регулювання публічно-приватного партнерства притаманні такі ознаки: 1) є складовою частиною механізму соціального регулювання, що мають правові ознаки та особливості , на відміну від суто моральних, етичних. Діяльність механізму правового регулювання супроводжується впливом інших соціальних явищ; 2) є новим соціальним, економічним та правовим явищем в Україні; 3) це відносини між публічним та приватним суб’єктами в контексті інфраструктурних та інших послуг, що мають публічний інтерес, співвідносяться з інвестиційним процесом; 4) забезпечення вищих техніко-економічних показників ефективності діяльності; 5) довготривалість відносин (від 5 до 50 років); 6) передача приватному партнеру частини ризиків у процесі здійснення партнерства; 7) внесення приватним партнером інвестицій в об’єкти партнерства із джерел, не заборонених законодавством.
Доведено, що механізм адміністративно-правового регулювання публічно-приватного партнерства має такі стадії: 1) порядок надання пропозицій про здійснення публічно-приватного партнерства; 2) проведення аналізу ефективності здійснення публічно-приватного партнерства; 3) виявлення ризиків, пов’язаних з публічно-приватним партнерством; 4) підготовки та проведення конкурсу з визначення публічно-приватного партнерства.
Визначено, що елементами механізму адміністративно-правового регулювання публічно-приватного партнерства є норма права, адміністративно-правові відносини у сфері публічно-приватного партнерства, правосвідомість та правова культура.
У підрозділі 2.2 «Нормативно-правове регулювання публічно-приватного партнерства в Україні» здійснено детальний аналіз законів України, якими урегульовано відносини у сфері публічно-приватного партнерства, а саме: Конституції України, Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України, Податкового кодексу України, законів України «Про державно-приватне партнерство», «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності», «Про концесії», «Про угоди про розподіл продукції», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про оренду землі» тощо.
Акцентовано увагу на тому, що норми спеціального базового нормативно-правового акта – Закону України «Про державно-приватне партнерство» мають більш загальний характер, а деякі його положення можна трактувати досить неоднозначно та в широкому розумінні. Визначено недоліки цього акта (на недосконалості саме даного акту наголосили 43,0% опитаних).
На підставі аналізу норм чинного законодавства, яким урегульовано відносини в досліджуваній сфері, запропоновано основні напрями удосконалення розвитку державно-приватного партнерства в Україні: 1) запровадження сучасних форм партнерства держави і бізнесу; 2) розширення сфери застосування і механізмів державно-приватного партнерства; 3) розвиток інституціонального блоку, тобто удосконалення нормативно-правової, методологічної бази; 4) розвиток інституту державно-приватного партнерства в системі державних закупівель; 5) державна підтримка проектів партнерства і забезпечення компенсації політичних ризиків.
Аргументовано необхідність внесення змін та доповнень до законів України «Про державно-приватне партнерство», а саме доповнити його окремими статтями «Сфера публічно-приватного партнерства» та встановити, що «у разі, якщо Міністерство економічного розвитку і торгівлі України вступає у відносини публічно-приватного партнерства від імені України, то контроль за дотриманням Міністерством законодавства в цій сфері під час здійснення цієї діяльності повинен покладатись на Міністерство фінансів України»; «Приватний партнер» та «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнити його статтею «Участь органів місцевого самоврядування в сфері державно-приватного партнерства».
У підрозділі 2.3 «Публічна адміністрація як суб’єкт адміністративно-правового регулювання публічно-приватного партнерства в Україні» визначено, що роль публічної адміністрації у відносинах публічно-приватного партнерства визначається: по-перше, як суб’єкта регулювання публічно-приватного партнерства в Україні; по-друге, як безпосереднього суб’єкта публічно-приватного партнерства в Україні.
Наголошується, що до суб’єктів адміністративно-правового регулювання публічно-приватного партнерства в Україні слід віднести: Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади (Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство фінансів України), Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах зв’язку та інформатизації, місцеві органи виконавчої влади й органи місцевого самоврядування.
Доведено, що найбільш прийнятним буде передача функцій у відносинах публічно-приватного партнерства від імені України щодо контрою за дотриманням законодавства в цій сфері під час такої діяльності Міністерству фінансів України. Саме тому запропоновано внести зміни до Закону України «Про державно-приватне партнерство», у якому встановити, що «у разі, якщо Міністерство економічного розвитку і торгівлі України вступає у відносини публічно-приватного партнерства від імені України, то контроль за дотриманням Міністерством законодавства в цій сфері під час здійснення цієї діяльності повинен покладатись на Міністерство фінансів України».
Наголошено, що нормативно-правовими актами не визначено повний перелік сфер публічно-приватного партнерства. Саме це дало змогу зробити висновок, що в публічно-приватному партнерстві можуть брати участь публічні партнери органи публічної адміністрації, які створено виключно або переважно для публічно-правового регулювання економіки. Відповідно до зазначеного, запропоновано додати до Закону України «Про державно-приватне партнерство» окрему норму «Сфера публічно-приватного партнерства».
Обґрунтовано необхідність затвердження на рівні Кабінету Міністрів України «Стандарту техніко-економічного обґрунтування публічно-приватного партнерства», у якому обов’язково передбачити проведення попереднього техніко-економічного обґрунтування функціонального дослідження.
Розділ 3 «Міжнародний досвід щодо правового регулювання публічно-приватного партнерства» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 3.1 «Досвід адміністративно-правового регулювання публічно-приватними партнерами в Європейському Союзі» досліджено інститут публічно-приватного партнерства у Великій Британії, Франції, Німеччини, Іспанії, Португалії, Швеції та інших країнах Європейського Союзу з виокремленням тенденцій по роках та галузях.
Динаміка цього виду діяльності в країнах Європейського Союзу свідчить про її постійне зростання, незважаючи на певні спади в періоди світових фінансових криз. Встановлено, що розвиток національного нормативно-правового забезпечення публічно-приватного партнерства на країнах Європейського Союзу випереджає законодавство Європейського Союзу, базовим керівництвом якого є «Зелена книга про державно-приватні партнерства», яка що хоч і не є нормативно-правовим актом, але покликана стати основою для обговорення можливостей правового регулювання публічно-приватного партнерства з боку Європейського Союзу.
Найбільші обсяги проектів державно-приватного партнерства реалізуються у Великій Британії (близько двох третин усіх проектів державно-приватного партнерства в Європейському Союзі), Франції, Німеччині, Іспанії та в інших країнах. Водночас низка країн об’єднання, передусім нові члени, недостатньо активно діють на ринку публічно-приватного партнерства. Водночас у Європі розглянуту сферу контролюють декілька великих транснаціональних компаній, які використовують різні форми участі в ній: приватизацію, концесію, оренду, оперативне управління тощо.
Важливо зважати на те, що створення прозорих правових та організаційних підстав для застосування механізмів державно-приватного партнерства в Україні неминуче викличе участь потужних світових транснаціональних корпорацій, які фактично не мають конкурентів серед українських компаній.
Крім того, доведено, що використання деяких інституціональних форм, розповсюджених у країнах Європи, є неможливим або ж неприйнятним для України. Наприклад, в українському законодавстві міститься пряма заборона на приватизацію об’єктів інженерної інфраструктури систем водопостачання та водовідведення. Крім того, запровадження французької моделі (коли концесіонерові одночасно поручається і розроблення проекту модернізації, і реалізація заходів, необхідних для створення або модернізації інфраструктурних об’єктів, і їхньої експлуатації) є таким, що вимагає внесення значної кількості змін до містобудівного, бюджетного й тендерного законодавства.
У підрозділі 3.2 «Тенденції розвитку публічно-приватного партнерства в міжнародній практиці» визначено, що у світовій практиці механізми державно-приватного партнерства використовуються для залучення приватних компаній з метою довгострокового фінансування й управління суспільною інфраструктурою по широкій гамі об’єктів публічно-приватного партнерства. Найбільшого поширення ця концепція набула в країнах з розвиненою ринковою економікою і зі сталими традиціями взаємодії держави та приватного сектора.
В останні роки в деяких країнах з’явилися проекти партнерства в сферах, які раніше вважалися винятковою прерогативою держави: пенітенціарна система, оборонна сфера, космічна розвідка. Констатовано, що запровадження механізмів публічно-приватного партнерства в Україні в цих сферах є передчасними з огляду на специфіку політичних процесів та менталітет населення.
Зазначено, що на сьогодні в Україні може бути застосовано позитивний світовий досвід щодо укрупнення підприємств та обсягу інвестування коштів приватних інвесторів. Запропоновано внести зміни до Закону України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності», яким урегульовано відносини між територіальними громадами та приватними інвесторами, що виникають при такій передачі, встановлено загальні вимоги до юридичного оформлення, а також специфічні вимоги до змісту відповідних договорів, зумовлених особливостями правового режиму об’єктів (проект змін та доповнень до Закону України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів у сферах теплопостачання, водопостачання та водовідведення, що перебувають у комунальній власності» міститься в додатках до дисертації).