СУБ’ЄКТ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ЯК ВІДПОВІДАЧ У СПРАВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ

Краткое содержание

(i)    ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі висвітлено актуальність теми дослідження, ступінь наукового опрацювання проблеми, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами та темами, охарактеризовано методологічну основу, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено відомості щодо апробації основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи визначення суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» складається з трьох підрозділів, присвячених аналізу наукових досліджень щодо питань участі суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, характеристиці змісту поняття та ознак суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

Підрозділі 1.1 «Суб’єкт владних повноважень як відповідач у справах адміністративної юрисдикції: загальна характеристика стану наукових досліджень» присвячено вивченню основних етапів розвитку наукової думки з питань визначення суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

Зазначено, що загальнотеоретичний аналіз суб’єкта владних повноважень як учасника адміністративного судочинства, а саме як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, доцільно здійснювати з урахуванням наукових доробків адміністративістів та представників науки процесуального права, які на різних етапах наукового розвитку досліджували питання становлення та функціонування адміністративної юстиції. Саме аналіз наукових джерел періоду кінця ХІХ – початку ХХ ст., радянського періоду (1917–1991 рр.) та періоду незалежної України (від 1991 р.) дозволяє простежити тенденцію та підходи визначення суб’єкта, чиї рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства, а також визначення поняття «відповідач» в адміністративному судовому процесі.

Незважаючи на те, що окремі теоретичні аспекти визначення владного суб’єкта як учасника публічно-правового спору досліджені багатьма вітчизняними вченими, проте фахівці досі не дійшли єдиної думки щодо змісту поняття «суб’єкт владних повноважень» та ознак, які дозволяли б визначати його відповідачем у справах адміністративної юрисдикції. Однак наукові надбання початку ХХ ст., а також радянського періоду є надзвичайно вагомими, в зв’язку з чим не можна заперечити ґрунтовність та глибину їх теоретичних розробок, а тому доцільно все ж їх використовувати із урахуванням певних застережень.

Окремо досліджуються сучасні праці вітчизняних науковців щодо становлення та розвитку адміністративної юстиції в Україні, особливостей адміністративного судочинства та правового статусу його учасників. Особливу увагу зосереджено на питаннях сучасної науки адміністративного права та процесу, які залишились невирішеними в контексті визначення суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції та, відповідно, потребують додаткового наукового опрацювання.

У підрозділі 1.2 «Поняття суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» досліджено поняття суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції. Констатовано, що узагальнюючий термін «суб’єкт владних повноважень», яким у КАС України визначено обов’язкового учасника публічно-правового спору, що у справі адміністративної юрисдикції набуває статусу відповідача, є досить складною правовою категорією, яка не дозволяє навести вичерпний перелік таких суб’єктів, а з огляду на інститут делегованих повноважень це тим більше вбачається неможливим.

Здійснено порівняльний аналіз положень КАС України та нормативно-правових актів зарубіжних країн, що регулюють питання легального визначення суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції. На основі, перш за все європейського досвіду правового регулювання, а також аналізу адміністративного процесуального законодавства України обґрунтовано необхідність удосконалити законодавче визначення суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції та висловлено пропозицію щодо можливої заміни цього терміну на «орган публічної влади». Зазначено, що єдність у розумінні змісту поняття того суб’єкта, рішення, дії чи бездіяльність якого можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства, дасть змогу уникнути плутанини при визначенні належного відповідача у справі адміністративної юрисдикції, сприятиме беззаперечному встановленню підвідомчості справ адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 1.3 «Ознаки суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» наголошено на тому, що для правильного розкриття поняття «суб'єкт владних повноважень», а також для з’ясування змісту його адміністративного процесуального статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції, принципово важливим є виявлення характерних ознак цих суб’єктів, закономірностей їх функціонування, а також передумов набуття суб’єктом владних повноважень статусу відповідача.

Наголошено, що для того, щоб суб’єкт владних повноважень набув статусу та ознак відповідача, необхідно мати фактичну та процесуальну підстави виникнення таких відносин. Фактичною підставою постає конкретний правовий конфлікт у публічно-правовій сфері, що став підставою для публічно-правового спору, а процесуальною – адміністративний позов, на підставі якого провадяться певні процесуальні дії щодо розгляду та вирішення зазначеного спору адміністративним судом.

Встановлено, що основною ознакою суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції, згідно КАС України, є здійснення ним владних управлінських функцій у відносинах, у яких виник спір. Водночас, дослідження правової природи владних управлінських функцій засвідчило, що така характеристика не повністю відображає сутність суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

У зв’язку з цим аргументовано, що для характеристики суб’єкта владних повноважень необхідно також враховувати низку інших його ознак. Зокрема, суб’єкт владних повноважень наділений власною компетенцією, в межах якої реалізує законодавчо визначені владні повноваження; реалізація повноважень та здійснення владних управлінських функцій відбувається за допомогою використання суб’єктом владних повноважень правових та організаційних форм і методів діяльності; юридична оформленість суб’єкта владних повноважень вказує на те, що його правовий статус має легалізований характер та визначається в нормах права; реалізація таким суб’єктом владних повноважень відбувається з метою захисту та охорони публічного інтересу.

Зроблено висновок, що одночасно із набуттям статусу відповідача суб’єкт владних повноважень набуває ознак сторони у справі адміністративної юрисдикції.

Розділ 2 «Загальна характеристика окремих видів суб’єктів владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу особливостей реалізації адміністративного процесуального статусу відповідача окремими суб’єктами владних повноважень.

У підрозділ 2.1 «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування як відповідачі у справах адміністративної юрисдикції» на підставі аналізу співвідношення правових категорій «орган державної влади» та «державний орган», зроблено висновок про те, що перелік органів, наділених владними повноваженнями за цією категорією суб’єктів, достатньо великий. Однак враховуючи, що законодавець у нормах КАС України розрізняє таких суб’єктів владних повноважень як орган державної влади та державний орган, в межах даного підрозділу дисертаційної роботи охарактеризовано органи державної влади, що визначені Конституцією України відповідно до поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.

Проаналізовано особливості адміністративного процесуального статусу Верховної Ради України, суду, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади як відповідачів у справах адміністративної юрисдикції.

Розглянуто органи місцевого самоврядування як відповідачів у справах адміністративної юрисдикції. Визначено, що наявність владних повноважень пов’язана зі здійсненням цими органами та їх суб’єктами владних управлінських функцій у різних сферах життя територіальної громади, вчиненням юридично-владних дій та прийняттям обов’язкових до виконання рішень. Зауважено, що попри здійснення повноважень місцевого самоврядування різними за організаційною природою суб’єктами та органами, кожен з них, у разі оскарження його актів, дій чи бездіяльності до адміністративного суду та у випадку відкриття провадження у справі, набуває та реалізує статус суб’єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 2.2 «Посадові та службові особи як відповідачі у справах адміністративної юрисдикції» зазначено, що основними критеріями розмежування понять «посадова особа суб’єкта владних повноважень» та «службова особа» такого суб’єкта є характер владних повноважень зазначених осіб та характер правових зв’язків між особами, стосовно яких вчиняються службові юридично значущі дії в межах публічно-правових відносин. Однак в чинному законодавстві зміст таких понять визначається в різних аспектах, що створює значні проблеми й має негативний вплив при розгляді судами справ адміністративної юрисдикції за участю таких суб’єктів владних повноважень, як посадові та службові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Обґрунтовано висновок про те, що законодавче закріплення єдиного загально-правового визначення поняття «посадова особа суб’єкта владних повноважень» сприяло б усуненню існуючих в законодавстві колізій, мало б позитивні наслідки як для науки адміністративного права в цілому, так і для практики адміністративного судочинства.

У підрозділі 2.3 «Інші види суб’єктів владних повноважень як відповідачі у справах адміністративної юрисдикції» проаналізовано положення КАС України, які дають підстави для висновку, що законодавець в межах поняття «суб’єкт владних повноважень» розмежовує органи державної влади та інші державні органи.

З огляду на те, що перелік державних органів, наділених владними повноваженнями достатньо великий, а визначити усіх суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій неможливо, для аналізу особливостей «інших суб’єктів владних повноважень» як відповідачів у справах адміністративної юрисдикції у дисертаційній роботі їх коло було обмежено тими суб’єктами, що прямо визначені у нормах КАС України та при цьому не належать до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Зауважено, що до суб’єктів владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність яких можуть бути оскаржені в порядку адміністративного судочинства відносяться такі державні органи, як Вища рада юстиції, Національний банк України, Центральна виборча комісія України, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Рахункова палата України, Рада національної безпеки і оборони України, органи прокуратури тощо.

Окрему увагу зосереджено на проблематиці суб’єктів, які здійснюють владні управлінські функції на виконання делегованих повноважень, та, у разі оскарження до адміністративного суду їх рішень, дій чи бездіяльності, набувають ознак суб’єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції. Визначено, що такими суб’єктами можуть бути органи, підприємства, установи, організації. Незважаючи на те, що в юридичній науці розрізняють поняття «встановлення», «передачі» (надання) та «делегування» повноважень, аргументовано висновок, що у контексті КАС України терміном «делеговані повноваження» охоплено, як делеговані, так і передані повноваження.

Розділ 3 «Правове забезпечення реалізації суб’єктом владних повноважень статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції» складається з трьох підрозділів та присвячений питанням нормативно-правового регулювання, а також процесуально-правовим засадам реалізації суб’єктом владних повноважень адміністративного процесуального статусу відповідача у справах адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 3.1 «Адміністративний процесуальний статус суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» робиться висновок, що питання правового забезпечення реалізації суб’єктом владних повноважень статусу відповідача пов’язані, в першу чергу, із з’ясуванням особливостей адміністративного процесуального статусу такого суб’єкта, що має важливе значення з точки зору не лише теорії, але й для правореалізаційної практики, а також є однією з передумов підвищення ефективності реалізації законодавства України в процесі здійснення адміністративного судочинства.

На підставі аналізу значного масиву наукових праць, присвячених питанням адміністративного процесу та адміністративного судочинства, зроблено висновок, що науковці оперують переважно поняттям адміністративного процесуального статусу без визначення його конкретної дефініції. Саме тому, поняття та особливості адміністративного процесуального статусу суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції в дисертації досліджуються з урахуванням сутності, елементів та видів правового статусу як правової категорії, які вивчаються тривалий час в межах юридичної науки.

Визначено, що адміністративний процесуальний статус суб’єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції відображає законодавчо встановлену систему елементів, що визначають юридичний зв'язок між ним, адміністративним судом та іншими учасниками адміністративного процесу. Доведено, що процесуальні права та процесуальні обов’язки, як елементи, що пов’язані між собою, становлять зміст адміністративного процесуального статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції.

Окремо у дисертаційному дослідженні проаналізовано проблему визначення адміністративної процесуальної правосуб’єктності суб’єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції, яка розглядається як сукупність певних елементів – адміністративної процесуальної правоздатності та адміністративної процесуальної дієздатності. Доведено, що адміністративну процесуальну правосуб’єктність суб’єкта владних повноважень, яка розкривається через здатність мати і здійснювати процесуальні права й обов’язки, слід визначати як передумову адміністративного процесуального статусу відповідача, а також як ознаку суб’єкта владних повноважень, якою цей статус конкретизується.

У підрозділі 3.2 «Процесуальні засоби захисту прав та інтересів суб’єкта владних повноважень як відповідача у справах адміністративної юрисдикції» зроблено висновок, що у КАС України врегульовано механізм забезпечення прав та інтересів сторін у справі адміністративної юрисдикції, який складається із адміністративних процесуальних засобів захисту відповідних прав та інтересів в процесі розгляду справи адміністративної юрисдикції. Визначено, що процесуальні засоби, за допомогою яких сторони реалізують можливості здійснення, охорони й захисту своїх прав та інтересів, є різними.

Зазначається, що заперечення суб’єкта владних повноважень як відповідача у справі адміністративної юрисдикції, – це один із процесуальних засобів захисту його прав та інтересів, який становить передбачене нормами КАС України спростування вимог і доводів позивача, викладене в окремому процесуальному документі, та може бути як матеріального, так і процесуального характеру. Досліджено особливості нормативно-правового регулювання змісту й форми заперечень, які передбачені в адміністративному судочинстві України та покликані сприяти всебічному, повному та об’єктивному дослідженню юридично значущих фактів і прийняттю законних та обґрунтованих судових рішень.

Зроблено висновок, що законодавець, закріпивши у КАС України лише таку форму процесуального захисту прав відповідача від адміністративного позову, як заперечення та не визначивши право пред’являти зустрічний позов, позбавив таким чином відповідача у справах адміністративної юрисдикції реалізовувати повною мірою процесуальні засоби захисту від позову, які відомі науці та юридичній практиці. У зв’язку з цим, обґрунтовано необхідність удосконалити положення КАС України, які покликані забезпечувати юридичну доцільність та виступати гарантією захисту прав та інтересів відповідача, зокрема, щодо його права на зустрічний адміністративний позов.

У підрозділі 3.3 «Особливості реалізації суб’єктом владних повноважень статусу відповідача у справах щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності» зауважено, що питання правового забезпечення реалізації суб’єктом владних повноважень статусу відповідача у справі адміністративної юрисдикції доцільно розглядати у взаємозв’язку із визначенням особливостей розгляду справ щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Адже предметом публічно-правових спорів, переданих на вирішення адміністративного суду, найчастіше є саме рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, які він приймає, вчиняє або допускає, здійснюючи владні управлінські функції на основі законодавства або в порядку реалізації делегованих повноважень. Зроблено висновок, що доповнення КАС України законодавчими дефініціями «дії суб’єкта владних повноважень» та «бездіяльність суб’єкта владних повноважень» сприяло б однаковому та правильному розумінню вказаних правових категорій особами, які звертаються до суду за захистом своїх прав, свобод та інтересів та дозволило б уникнути низки практичних правових проблем при вирішенні адміністративними судами справ адміністративної юрисдикції зазначеної категорії.

Зосереджено увагу на проблемі розмежування юрисдикції адміністративних судів та судів цивільної чи господарської юрисдикції щодо спорів, які виникають з підстав оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень.