Теплюк Конституційно-правові проблеми організації публічної влади в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, вказується на ступінь наукової розробки проблеми та зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами, визначаються мета і завдання, об’єкт і предмет дослідження, характеризуються методи дослідження, описується ступінь наукової  новизни одержаних результатів дослідження та їх практичне значення, наводяться дані щодо апробації результатів дисертації, а також щодо структури і обсягу роботи.

Розділ перший “Публічна влада в системі конституційного ладу України” присвячено аналізу теоретичних основ публічної влади як суспільного явища, а також дослідженню конституційно-правової природи публічної влади в Україні.

У підрозділі 1.1. “Теоретичні основи визначення публічної влади як категорії” розглядається поняття та форми здійснення публічної влади. Зокрема, відзначається, що влада взагалі – багатогранне явище, яке пронизує всі сфери суспільного буття. У науковій літературі запропоновано різні підходи до розуміння влади, причин її виникнення; однак, виходячи з наукової методології пізнання, витоки влади варто шукати в матеріальних умовах життя суспільства. Природа влади, її значення для людини, на думку автора, стають більш зрозумілими, якщо пізнати її сутність та призначення в суспільстві. Найбільш продуктивним є уявлення, що пов’язує владу з умовами здійснення суспільного виробництва як матеріальної основи існування людини, з виявленням феномена влади в процесі соціального управління. Влада є спрямовуючою основою управління. Характер управління суспільними процесами залежить від характеру влади, реалізації якої воно підпорядковується.

З виникненням у суспільстві відносин приватної власності суспільна влада набуває політичного характеру. Суб’єктом політичної влади стає панівна верства або суспільний клас, який реалізує свою владу через низку організацій (носіїв політичної влади), головною з яких стає держава. Лише на основі державної влади утверджується реальна політична влада тієї чи іншої суспільної верстви. Державна влада є способом реалізації політичної влади.

Критично аналізуючи висловлені в літературі деякі точки зору щодо природи державної влади, автор відстоює позицію, згідно з якою не всяка загальносуспільна влада має політичний характер, але всяка політична влада прагне набути публічної форми, виступати, найперше, як державна влада. Це відбувається тому, що політична влада належить лише певній частині соціально розшарованого суспільства і тому не може виконувати функцію управління ним у загальносуспільних інтересах. Іманентною функцією публічної влади є виконання “загальних справ”, зумовлених інтересами суспільства в цілому. Публічна влада є необхідним способом реалізації загальних інтересів усіх членів суспільства, незалежно від їх соціального стану.

Водночас публічна влада в сучасному суспільстві має суто політичний характер; тому будь-який апарат публічної влади, зрештою, реалізує владу суб’єкта політичної влади, а загальні інтереси реалізуються публічною владою лише тією мірою, якою вони збігаються з інтересами останнього. При цьому прагнення політичної влади набути публічної форми виявляє себе не лише на рівні суспільства в цілому, а й на рівні територіальних складових частин держави.

Публічна форма політичної влади забезпечує стійкість влади панівної верстви шляхом легітимації цієї влади (ідеологічної, структурної, персональної), завдяки якій реалізація політичної влади спирається на її визнання більшістю суспільства. Процесу легітимізації політичної влади слугують політичні партії як організації, що формують політичну волю певних класів і забезпечують її втілення в діяльності публічно-владних інститутів.

Конституювання політичної влади окремої частини суспільства як публічної влади дає можливість використовувати монополію публічної влади на застосування примусу до членів суспільства від імені всього суспільства. Основними формами здійснення публічної влади в сучасному демократичному суспільстві є державна влада та муніципальна, або комунальна влада (влада місцевого самоврядування).

У підрозділі 1.2. “Конституційно-правова природа публічної влади в Україні” досліджуються особливості виявлення загальної сутності публічної влади в системі конституційного ладу України.

Поняття конституційного ладу не має однозначного наукового визначення в літературі. На основі аналізу різних точок зору автор розглядає конституційний лад як інтегроване політико-юридичне визначення суспільного ладу країни. Останній же є органічною єдністю економічного, соціального, національного, культурного і політичного устрою країни. Одним із визначень суспільного ладу, що належить до його політичної складової, є державний лад, який характеризує організацію та функціонування державної влади певної країни.

У Конституції України використано поняття “конституційний лад”, визначати і змінювати який має право виключно Український народ. Однак порядок реалізації цього права визначено не досить повно, зокрема, однозначно не передбачено право народу приймати Конституцію України та ініціювати зміни до чинної Конституції. Отже, Конституція містить у собі суперечність, яка фактично виключає реалізацію даного права і виявляється у практиці всеукраїнського референдуму та у практиці конституційного судочинства в Україні. Враховуючи це, є потреба в теоретичному осмисленні проблеми взаємовідносин суспільства і держави, механізмів реалізації народного суверенітету, з яким пов’язується уявлення про демократичну державу.

В роботі вказується, що громадянське суспільство й держава передбачають два протилежних шляхи консолідації населення у процесі управління суспільством – приватні інтереси та примус. Від характеру прямого і зворотного зв’язку у цьому процесі управління залежать особливості політичного режиму. Ефективні механізми соціального зворотного зв’язку, реальний вплив суспільства на державну владу є основою демократичного політичного режиму. Саме загальний інтерес суспільства, а не окремі групові чи корпоративні інтереси мають стати визначальними для організації та здійснення публічної влади; інтерес, єдиним суб’єктом якого є народ.

З іншого боку, закріплення в Конституції України економічної, політичної та ідеологічної багатоманітності суспільного життя означає існування у суспільстві широкого спектра різних інтересів, що істотно ускладнює формування загальних інтересів і утвердження народу як єдиного джерела влади, розбудову демократичної держави. Таким чином, на рівні загальних засад у конституційному ладі України виникають внутрішні протиріччя, зняття яких потребує інтегруючих елементів конституційного ладу. Цими елементами є, по-перше, єдине право власності Українського народу (ст.13 Конституції), по-друге, народне волевиявлення, яке здійснюється через різні форми безпосередньої демократії (ст.69 Конституції). 

Однак за умов багатоманітності суспільного життя народне волевиявлення є неоднорідним, що створює можливість його викривленого вираження та реалізації публічною владою і зумовлює необхідність у виробленні відповідного механізму опосередкування зазначеного волевиявлення. Такий механізм утворюють відповідна виборча система, інші інститути безпосередньої демократії, а також функціонування у політичній системі впливових політичних партій, суспільні засоби інформації тощо. У зв’язку з цим доцільно більш чітко визначити місце цих інститутів у системі конституційного ладу України на рівні його загальних засад.

У роботі підкреслено, що визначення влади як демократичної ще не вказує на її змістовне спрямування, її політичну стратегію, соціальні орієнтири. Змістовною характеристикою публічної влади є конституційне визначення України як соціальної держави. В цьому контексті автором зроблено важливий висновок, що при одночасному визначенні держави як демократичної і соціальної існує можливість виникнення суперечностей між народним волевиявленням та його державною реалізацією; а демократична за формою держава може бути  недемократичною за змістом, що стримує розвиток її як соціальної держави. Розв’язання цієї суперечності – в утвердженні дійсного самоуправління народу і реалізації в ньому життєвих інтересів усіх членів суспільства. У цьому процесі суттєвого значення набувають матеріальні основи самоуправління народу, насамперед відношення між власністю та працею, яке складається в даному суспільстві. Як опосередковуючий фактор у розв’язанні зазначеної суперечності виступає право, що стає суттєвим моментом характеристики публічної влади і знаходить втілення у конституційному визначенні держави як правової. Публічна влада має функціонувати на засадах верховенства права і закону і реально забезпечувати конституційні права і свободи людини.

У цьому підрозділі зроблено принциповий висновок, що визначення сучасної держави, зокрема України, як демократичної, соціальної і правової держави означає не просто надання публічній владі зазначених ознак, а й те що ці властивості держави знаходяться в діалектичному взаємозв’язку змісту і форми, вони є необхідними одна щодо одної, утворюючи органічну єдність.

Розділ другий “Конституційно-правові основи забезпечення єдності публічної влади в Україні” присвячено аналізу конституційно-правових основ функціонування публічної влади в Україні на засадах поділу влади та обґрунтуванню необхідності забезпечення єдності публічної влади.

У підрозділі 2.1. “Проблеми публічної влади у контексті принципу поділу влади” розглянуто трактування принципу поділу влади як визначального в організації публічної влади в Україні. У літературі розподіл функцій державної влади аналізується за їх юридичною природою (матеріальний аспект), що, як правило, не збігається з розподілом компетенції державних органів (формальний аспект), і ці два аспекти в різних теоріях так чи інакше поєднуються. Водночас вирізняються два концептуально різні підходи до цієї проблеми: розподілу влад з організаційно-правових позицій (Ш. Монтеск’є) та єдності влади з соціологічних позицій (Ж.-Ж. Руссо). Згодом у практиці світового конституціоналізму відбулася модифікація цих концепцій з виділенням крім установчої та трьох традиційних функцій влади також інших влад: виборчої, контрольної тощо.

Конкретне втілення в життя принципу розподілу влад залежить від багатьох чинників: історичних особливостей розвитку держави, економічного та соціально-культурного стану суспільства, етнічних та інших факторів. Названі фактори справляють відповідний вплив на розуміння ідеї балансу законодавчої, виконавчої і судової гілок влади, системи стримувань і противаг, що так чи інакше знаходить своє відображення в сучасних конституціях. У роботі зазначається, що конституційне втілення вказаних ідей свідчить про відхід світової конституційної практики від традиційної тричленної класифікації функцій державної влади на користь схеми розподілу влад “глава держави – парламент – уряд”, яка визначає форму правління держави і зумовлює появу органів з особливим статусом, котрі не охоплюються традиційною класифікацією. У цьому процесі нового значення набула роль глави держави, що пов’язано не так з принципом поділу влади, як з принципом єдності державної влади. Все помітнішою стає тенденція зближення форм правління та запровадження рівномірного розподілу владних функцій на всіх рівнях управління.

У роботі обґрунтовується думка, що Конституція України побудована на поєднанні концепцій розподілу влад в організаційно-правовому аспекті та єдності влади з позицій народного суверенітету. Цей висновок підтверджується аналізом структури Конституції, конституційно-правового статусу Верховної Ради України як парламенту України, Президента України як глави держави, Кабінету Міністрів України, а також судів загальної юрисдикції та Конституційного Суду України як самостійної “гілки” влади в системі розподілу влад.

Разом з тим, не зважаючи на реалізацію в Конституції України принципу поділу влади на сучасних теоретико-правових засадах, автором констатується низька ефективність функціонування державної влади з точки зору утвердження і забезпечення прав і свобод громадян. Одним із ключових факторів, що зумовлює таку ситуацію, є той, що ідея встановлення балансу “гілок” влади не доповнюється конституційним закріпленням принципу їх взаємодії, що істотно перешкоджає досягненню єдності публічної влади в правотворчій діяльності та її практичній реалізації в інтересах суспільства.

У підрозділі 2.2. “Система і закономірності функціонування публічної влади в Україні” зазначається, що низька ефективність виконання державою її головного обов’язку – утвердження і забезпечення прав і свобод людини – зумовлює потребу в поглибленому аналізі механізму здійснення публічної влади в усіх її складових. При цьому автором з’ясовуються загальні питання, що стосуються інститутів державної влади і місцевого самоврядування, спільні моменти в їх функціонуванні. Головним з них є те, що це функціонування підпорядковане здійсненню політичної влади. Від того, які суспільні верстви та які політичні сили реалізують свою політику через інститути публічної влади, як дана політика сприймається суспільством, залежить існування та діяльність владних інститутів.

У роботі підкреслено важливе значення формування та здійснення єдиної державної політики, що забезпечується відповідним устроєм публічної влади. Автор вважає, що юридичною формою компромісного спрямування рішень парламенту в русло єдиної політики є повноваження Верховної Ради України визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики; водночас абсолютизація принципу розподілу влад веде до того, що таке повноваження залишається впродовж тривалого часу нереалізованим, а через це в державі до цього часу так і не сформована єдина політика. Відсутність єдиної державної політики при цьому автор пов’язує з недосконалою  моделлю організації публічної влади в Україні, зокрема – неоптимальним поділом повноважень між структурами державного механізму та відсутністю їх належної взаємодії. Неефективність розподілу та здійснення владних повноважень на вищих щаблях влади в Україні доповнюється неефективною взаємодією на місцевому рівні державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування. У зв’язку з цим реалізація єдиної державної політики на місцевому рівні повинна забезпечуватися підпорядкуванням усіх інститутів публічної влади єдиному правовому порядку здійснення політичної влади. Проте вирішення проблем співвідношення державної влади і місцевого самоврядування в науковій літературі свідчить про відсутність єдності підходів у цьому питанні.

В роботі зазначено, що визнання принципу системності функціонування публічної влади означає, що влада має діяти як єдина цілісність, підпорядкована меті забезпечення прав і свобод громадян; водночас необхідно інтегративну точку зору на інститути публічної влади доповнити диференційованим підходом до системи стримувань і противаг у цьому процесі, виходячи з повноважень та положення в ній основних інститутів публічної влади.

У даному підрозділі автор визначає загальні закономірності організації та функціонування публічної влади, що виявляються в різних конкретно-історичних умовах по-різному. Цими закономірностями є концентрація публічної влади та спеціалізація державного управління суспільством. Перша з них реалізується у боротьбі за владу різних політичних сил, що прагнуть отримати публічну владу в повному обсязі, насамперед державну владу. Водночас розвиток суспільного поділу праці та ускладнення системи суспільних відносин зумовлюють потребу спеціалізації у сфері державного управління. Цій закономірності спеціалізації підпорядковується вся організація публічної влади, в якій відбувається усе більш глибока диференціація функцій державних органів та диференціація функцій органів місцевого самоврядування.

Втілення зазначених закономірностей у конкретному державному механізмі залежить від усвідомлення їх владними політичними силами, а також від умов реалізації публічної влади в конкретному суспільстві. Цим зумовлене розмаїття механізмів стримувань і противаг у різних державах в історичному розвитку, у тому числі особливості конституювання публічної влади в Україні.

Підрозділ 2.3. “Інститути державної влади в контексті забезпечення її єдності” присвячено аналізу виявлення системних закономірностей публічної влади в умовах сучасної України в контексті забезпечення єдності влади. В роботі, зокрема, розглядається положення законодавчого органу, глави держави, уряду та системи судової влади, а також їх взаємовідношення у механізмі стримувань і противаг з точки зору: а) організаційної залежності від інших суб’єктів, б) їх незалежності у прийнятті рішень.

Автор робить висновок, що юридичне положення Верховної Ради України в системі розподілу влад під кутом зору її організаційних зв’язків з іншими “гілками” влади характеризується організаційною незалежністю законодавчого органу щодо формування персонального складу парламенту та його органів від інших “гілок” влади, інших суб’єктів системи стримувань і противаг. Відтак, якість організаційної побудови парламенту України залежить від самої Верховної Ради України та від існуючого механізму формування депутатського корпусу. Це означає, що підвищення ефективності функціонування парламенту з точки зору його організаційно-кадрового забезпечення залежить від удосконалення виборчої системи, рівня розвитку політичних партій, політичної та правової культури громадян, політичного режиму, що встановився.

Реалізація парламентом його повноважень у системі стримувань і противаг в аспекті незалежності у прийнятті рішень вказує на неоднаковий характер здійснення ним різних повноважень. Зокрема, реалізація Верховною Радою України законодавчих, установчих і контрольних повноважень істотно обмежена статусом і положенням у системі влади Президента України та Конституційного Суду України. Ця обставина має враховуватися при здійсненні політико-правової реформи, формуванні нової моделі організації державної влади, спрямованої на посилення українського парламентаризму.

У дисертації відстоюється точка зору, що Президент України не уособлює окремої “гілки” державної влади, а здійснює владні повноваження у законодавчій сфері та у сфері виконавчої влади, виконує функції глави держави; ця функція відбиває не так принцип розподілу влад, як принцип єдності державної влади. З точки зору організаційних зв’язків інституту Президента України з “гілками” влади його конституційний статус характеризує організаційна незалежність глави держави від інших суб’єктів системи стримувань і противаг як щодо набуття ним конституційних повноважень, так і, значною мірою, щодо їх припинення. Тому перспективи підвищення ефективності функціонування глави держави в організаційно-кадровому аспекті в роботі пов’язуються з удосконаленням політико-юридичного механізму його обрання.

Відношення Президента України з іншими владними суб’єктами в аспекті його незалежності у прийнятті рішень характеризується значним ступенем його самостійності, що асоціюється з порушенням балансу “гілок” влади у системі стримувань і противаг на користь глави держави. Особливо це помітно у здійсненні Президентом України повноважень установчого характеру щодо виконавчої “гілки”  влади та його участі в законодавчому процесі. Недостатня конкретизація контрольних повноважень глави держави в Конституції і законах дає можливість Президенту України діяти в багатьох випадках на власний розсуд, що призводить до конфліктів у механізмі розподілу влад. У дисертації зроблено висновок, що Конституція і наявний політико-правовий механізм реалізації державної влади не встановлюють і не забезпечують ефективних обмежень здійснення повноважень одноосібним главою держави. Це зумовлює, на думку автора, потребу реформування інституту Президента України шляхом внесення змін до Конституції України.  

У визначенні взаємовідносин між законодавчою та виконавчою владою методологічним орієнтиром є співвідношення прийняття та виконання закону. Аналіз положення виконавчої влади на різних рівнях дає підстави для висновку, що відношення органів виконавчої влади з Президентом України врегульовано недостатньо, що дає йому змогу широко втручатися у здійснення виконавчої влади. У роботі доводиться, що становище уряду в системі поділу влади виявляється непослідовним, двоїстим, що особливо проявляється в аспекті його незалежності у прийнятті рішень. Конституційне визначення статусу Кабінету Міністрів України не збігається з фактичним статусом цього органу. Звідси політизація рішень уряду і непослідовність у проведенні реформ, можливість частих конфліктів між главою держави і Прем’єр-міністром України за вплив на визначення і реалізацію державної політики. Через це знижується ефективність виконавчої влади в цілому, що зумовлює необхідність здійснення в Україні також реформи виконавчої влади.

У цьому підрозділі також зазначається, що положення судової влади в системі розподілу влад з точки зору її організаційних зв’язків з іншими структурами влади  зумовлене тим, що судова влада в Україні не є єдиною ієрархічною системою органів на чолі з одним найвищим органом. Це, а також недосконалість визначення у Конституції України питань судоустрою, судочинства та статусу суддів створює можливість для існування значного спектру варіантів законодавчого регулювання багатьох питань статусу та взаємовідносин судової “гілки” влади з іншими  “гілками” влади. Дана обставина ускладнює уявлення про межі судової влади і породжує чимало теоретичних і практичних питань щодо віднесення деяких державних органів до судової “гілки” влади та їх взаємовідносин. У зв’язку з цим у  підрозділі розглядається конституційний статус Вищої ради юстиції та прокуратури в механізмі розподілу влад, а також визначається  статус Конституційного Суду України як органу конституційної юрисдикції. Ця юрисдикція полягає в охороні верховенства Конституції. Цим зумовлена потреба більш чіткого визначення повноважень даного органу та порядку їх реалізації, а також проблема відповідальності суддів за свою діяльність, оскільки чинний порядок їх призначення, звільнення і контролю діяльності не сприяє виробленню дієвого механізму такої відповідальності.

Особливої уваги потребує проблема визначення статусу і повноважень суддів з огляду на незалежність судів у прийнятті рішень, що, на відміну від інших органів, взагалі не підлягають якимось обмеженням чи прямому юридичному контролю з боку суб’єктів системи стримувань і противаг, оскільки є остаточними. Зазначена обставина призводить до абсолютизації принципу незалежності судової влади, безконтрольності цієї влади та прагнення суддів “обслуговувати” панівні у даний період політичні сили, а не охороняти право і закон. Цим зумовлюється необхідність у реформуванні судової влади, що також потребує конституційних змін у даній сфері.

У підрозділі 2.4. “Місцеве самоврядування в механізмі здійснення публічної влади” місцеве самоврядування розглядається як інститут публічної влади, задіяний в єдиний політичний механізм реалізації управління суспільством. У конституційному механізмі народовладдя місцеве самоврядування займає місце, відмінне від державного владного механізму та від інститутів громадянського суспільства. Конституційне визначення місцевого самоврядування в Україні не повною мірою відповідає природі цього інституту в його традиційному розумінні та його визначенню в Європейській хартії місцевого самоврядування. Зокрема, в законі не визначена об’єктивна основа самостійного вирішення територіальною громадою та її органами питань місцевого значення, якою є особливі інтереси жителів, що її утворюють.

У цьому підрозділі автор висловлює думку про те, що розгляд відношення місцевого самоврядування і державної влади через механізм реалізації інтересів людини має принципове методологічне значення для оптимального вирішення на практиці зазначеного відношення, а також взаємодії місцевого самоврядування з відповідними інститутами громадянського суспільства. З огляду на це, місцеве самоврядування визначається в роботі як форма публічної самоорганізації населення, яка передбачає самостійне вирішення жителями територіальних громад питань місцевого значення в їхніх інтересах відповідно до Конституції та законів України. Натомість, держава виступає як форма публічної самоорганізації суспільства, яка вирішує питання загальносуспільного значення в інтересах, спільних для усіх жителів України, в тому числі жителів кожної громади.

Місцеве самоврядування виступає як дієвий елемент системи стримувань і противаг щодо реалізації державою виконавчої влади на місцевому рівні, що є додатковим важелем здійснення народовладдя в стосунках з державою. У його функціонуванні виявляються загальні закономірності розвитку публічної влади (концентрація влади та спеціалізація державного управління), що об’єктивно зумовлюють організацію й функціонування публічної влади взагалі. Проте цю роль місцеве самоврядування може відігравати більш-менш ефективно  залежно від того, наскільки демократичну політику здійснює та політична сила, яка знаходиться при владі, наскільки повно держава забезпечує гарантії місцевого самоврядування. Водночас роль місцевого самоврядування значною мірою залежить від суспільної активності самих територіальних громад, їх здатності відстоювати свої права проти сваволі державної влади. Аналіз конституційних засад місцевого самоврядування дає підстави для висновку про очевидну недостатність, непослідовність і суперечливість у визначенні цих засад як в організаційно-правовому аспекті, так і в аспекті матеріального та фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні. 

Розділ ІІІ “Актуальні проблеми реформування публічної влади в Україні”  присвячено розгляду методологічних засад, аналізу необхідності та напрямів реформування інститутів публічної влади в Україні на сучасному етапі.

У підрозділі 3.1. “Методологічні засади реформування публічної влади в Україні” підкреслюється, що вироблення науково обґрунтованої методології  реформування публічної влади не є проблемою лише нашої країни. Ця тема, зазначається в літературі, впродовж 80 - 90-х років не зникає з порядку денного міжнародних форумів. Центральним залишається питання взаємодії економічних реформ і державної політики, участі держави у вирішенні соціальних проблем, охорони природи, підвищення ефективності державного апарату, переведення його функціонування на нові інформаційні технології, здійснення інших іновацій у владних структурах. На відміну від факторів, що визначають взаємодію громадянського суспільства з державою, внутрішньосистемні фактори визначають форму самої державної організації, узгодженості її частин і методів діяльності. Йдеться про вибір форми державного устрою, реалізацію принципу поділу влади, принципів правової держави у певній державній структурі. Держава і властивості державності можуть бути реалізовані повною мірою за умови, що це єдиний і цілісний механізм організації вирішення своїх власних справ (внутрішньоорганізаційних) і справ суспільства, котре й утворює державу.

Відштовхуючись від сформованого у першому розділі розуміння публічної влади, у цьому підрозділі формулюються принципові методологічні положення. Зокрема, методологічно важливий аспект забезпечення єдності публічної влади та її реформування полягає в тому, що за умов конституційного закріплення принципу політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності посилюється необхідність у формуванні та здійсненні єдиної державної політики. Останнє забезпечується відповідним устроєм публічної влади. Водночас, пропонуючи нові реформаційні кроки, пов’язані зі змінами чинної Конституції, зокрема щодо організації публічної влади, слід враховувати, наскільки повно і як втілені в життя відповідні її положення. Лише спираючись на науково обґрунтовану методологію вдосконалення публічної влади, слід формувати основні напрями й способи реформування окремих її інститутів та форми їх взаємодії.

Підрозділ 3.2. “Основні напрями реформування інститутів публічної влади в Україні” містить аналіз розмаїття підходів до здійснення реформи інститутів публічної влади, яке, на думку автора, зумовлюється, зокрема, відсутністю системних досліджень цієї проблематики. Дедалі очевиднішою для більшості дослідників стає проблема забезпечення взаємодії “гілок” влади в Україні та проблема відповідальності держави, усіх її органів і посадових осіб за свою діяльність. Проте визначенню пріоритетних напрямів і шляхів вирішення цих проблем у теорії бракує системності та методологічної послідовності. Одні автори відстоюють ідеї розвитку парламентаризму, провідну роль Верховної Ради України в механізмі державної влади; інші, навпаки, пропонують обмежити законодавчі повноваження парламенту на користь безпосередньої демократії, зокрема всеукраїнського референдуму. Декотрі вбачають проблему реформування публічної влади в посиленні статусу та ролі глави держави в системі розподілу влад, надання йому функцій арбітра у відносинах “гілок” влади; деякі автори наполягають на посиленні ролі судової влади, визначенні Конституційного Суду України  як арбітра у забезпеченні взаємодії владних структур. Немає єдності теоретиків і практиків навіть у загальних підходах до здійснення реформ. Одні пропонують політичну реформу, інші – конституційну, треті наголошують на необхідності адміністративної реформи тощо. На думку одних авторів, вихідним пунктом реформування державної влади мають стати її вищі структури; інші, навпаки, пропонують розпочинати реформи знизу, з управління на рівні нижчої ланки – державного підприємства. Одні пов’язують реформи з принциповими змінами чинної Конституції, інші відстоюють її незмінність тощо. Таке розмаїття підходів значною мірою можна пояснити відсутністю чіткого розуміння понять “взаємодія” владних структур та “єдність” публічної влади, а також недостатнім усвідомленням такого поняття, як “необхідність” взагалі і поняття необхідності реформи, яке звичайно ототожнюється з поняттям “потреби реформування”.

При визначенні необхідності реформ публічної влади автор виходить з того, що ця необхідність має розглядатися з точки зору її загальних моментів, особливого в ній та індивідуальних ознак для сучасної ситуації в Україні, тобто має бути визначена як конкретна необхідність певної реформи. Необхідною є лише та реформа, яка може бути реально здійснена в  конкретних умовах даної країни. Ідею реформи визначають не лише об’єктивні чинники, а й суб’єктивне ставлення до неї існуючої державної влади. Після ухвалення змін до Конституції України необхідність реформування публічної влади набула нових ознак, проте залишається нереалізованою значна кількість її положень, зокрема стосовно організації та функціонування публічної влади. Це зумовлює потребу у глибшому осмисленні політичних процесів, більш чіткого визначення необхідних напрямів реформ.

Стратегічний напрям здійснення реформи публічної влади зумовлюється потребою розв’язання суперечності між демократичною формою та соціальним змістом у розвитку української держави; він полягає у розвитку справжньої демократії, утвердженні самоуправління народу, в якому реалізуються життєві інтереси усіх членів суспільства. Зважаючи на це, завданням реформування публічної влади в Україні стає вироблення такого “установчого механізму”, який би належним чином опосередковував волевиявлення народу. Тому реформування виборчої системи, інших інститутів безпосередньої демократії, удосконалення функціонування у політичній системі впливових політичних партій становлять найважливіші напрями політико-правової реформи в Україні. Формуючи цей “установчий механізм”, необхідно враховувати системний характер організації та функціонування публічної влади.

Важливим напрямом здійснення реформи публічної влади є розвиток правової системи. Такий напрям політико-правової реформи є пріоритетним, передбачає здійснення парламентської реформи, створення ефективної системи законотворчості, здатної забезпечити реалізацію інших напрямів реформування державної влади. Водночас законодавче забезпечення політико-правових реформ потребує дієздатного політичного суб’єкта, спроможного створити таке забезпечення і підтримувати його відповідний рівень. Відтак на перше місце виходить політична реформа, що має сформувати зазначеного єдиного суб’єкта реформ, стаючи самостійним напрямом реформування публічної влади в Україні. Найбільш прийнятним способом реалізації ідей політичної реформи є відповідна діяльність політичних партій, які реально впливають на політико-правові процеси в державі. Це потребує формування належної політичної і правової культури суспільства, яке стає важливим чинником розвитку України як демократичної, соціальної і правової держави. У зв’язку з цим зростає практичне значення суспільних наук, особливо юридичної науки, стає нагальною потребою ефективне теоретичне забезпечення політико-правової реформи, вироблення науково обґрунтованої методології реформування публічної влади.