ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКИХ УНІТАРНИХ ДЕРЖАВ: ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації; визначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; охарактеризовано мету, задачі, об’єкт, предмет і методи дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено відомості про їх апробацію та впровадження, а також щодо кількості публікацій, структури й обсягу роботи.

Розділ 1 «Історико-теоретичні основи територіального устрою унітарної держави» складається з трьох підрозділів, присвячених дослідженню науково-теоретичних положень щодо предмета та методології наукового аналізу з проблем територіального устрою унітарної держави, поглядів учених стосовно розкриття змісту поняття територіального устрою держави, історико-теоретичних положень щодо періодизації розвитку і становлення територіального устрою України.

У підрозділі 1.1. «Предмет та методологія наукових досліджень проблем територіального устрою унітарної держави» виокремлено три основні періоди в історії розвитку наукових досліджень проблеми територіального устрою України (дорадянський, радянський, пострадянський) та основні напрями наукових досліджень у зазначені періоди.

Зауважено, що сучасні вітчизняні наукові дослідження з проблем територіального устрою характеризуються фрагментарністю, що ускладнює здійснення системно-структурного та комплексного аналізу цієї теми. Актуальною в теоретичному плані залишається проблема розкриття змісту поняття територіального устрою держави у співвідношенні з поняттями адміністративно-територіального устрою держави, державного устрою, зважаючи на необхідність їх законодавчого закріплення. У вітчизняній науці конституційного права також залишається недостатньо дослідженим досвід проведення адміністративно-територіальних реформ у європейських унітарних державах (Болгарії, Естонії, Литві, Латвії, Мальті, Румунії, Угорщині, Данії, Швеції).

У роботі проаналізована методологічна база окремих наукових праць, що стосуються проблем територіального устрою унітарної держави, в яких, зокрема, використовувались загальнонаукові (філософські), міждисциплінарні, спеціальні групи методів, основними з яких були: порівняльно-правовий, історико-правовий, структурно-функціональний.

У підрозділі 1.2. «Науково-теоретичні підходи до аналізу поняття територіального устрою унітарної держави» передусім наголошується на відсутності визначення його дефініції в законодавстві України та неоднозначних підходах до її визначення у наукових працях.

Визначено, що термін «державний устрій» вживається, з одного боку, як для позначення політико-територіальної та адміністративно-територіальної організації держави (у вузькому значенні), державного ладу (в широкому значенні), так і для позначення відповідного конституційно-правового інституту – як системи норм, що закріплюють таку організацію держави. У свою чергу, територіальний устрій держави має дві складові: адміністративно-територіальний устрій держави та політико-територіальний устрій держави.

На основі аналізу різних поглядів теоретиків і практиків у галузі конституційного права виокремлено найбільш типові підходи вчених стосовно визначення поняття територіального устрою держави, а саме: 1) територіальний устрій тлумачиться як територіальна організація держави, під якою розуміють систему взаємовідносин між державою в цілому (її центральною владою) і територіальними складовими частинами держави; 2) територіальний устрій ототожнюється з державним устроєм (у його вузькому значенні) та допускається паралельне використання цих понять; 3) територіальний устрій інтерпретується як складова державного устрою.

Обґрунтовано необхідність нормативного визначення як територіального устрою держави, так і адміністративно-територіального устрою держави. Зокрема, пропонується територіальний устрій держави визначати як обумовлену національним складом населення, економічними, географічними, історичними факторами організацію території держави, що становить територіальну основу для побудови системи місцевих органів державної влади та формування органів місцевого самоврядування. Адміністративно-територіальний устрій держави, в свою чергу, пропонується розглядати як елемент територіального устрою, що являє собою систему складових частин території держави (адміністративно-територіальних одиниць), на основі якої формується система органів державної влади та утворюються органи місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3. «Становлення, розвиток та сучасний стан територіального устроюУкраїни» досліджено історико-теоретичні положення щодо періодизації процесу розвитку і становлення територіального устрою України. Виокремлено і охарактеризовано сім таких періодів: 1) Київської Русі; 2) після розпаду Київської Русі; 3) козацької держави; 4) українських земель у складі інших держав;
5) існування Української Народної Республіки та Західноукраїнської Народної Республіки; 6) радянський; 7) після встановлення незалежності України.

Охарактеризовано сучасний стан територіального устрою України, звернено увагу, що і сьогодні він залишається побудованим відповідно до вимог централізованої командно-адміністративної системи управління радянського періоду. Зауважено, що стан організації діяльності органів держаної влади та місцевого самоврядування на місцях не відповідає стандартам європейської спільноти та виступає одним з бар’єрів на шляху до євроінтеграції. Застаріла структура адміністративно-територіального устрою країни вимагає переосмислення його майбутніх перспектив та вдосконалення територіального устрою держави шляхом проведення адміністративно-територіальної реформи.

Розділ 2 «Конституційно-правові основи регулювання територіального устрою унітарної держави» складається з трьох підрозділів, присвячених порівняльному аналізу конституційного регулювання питань територіального устрою, законодавчого закріплення статусу та системи адміністративно-територіальних одиниць, повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою як в Україні, так і в окремих європейських унітарних державах.

У підрозділі 2.1. «Територіальний устрій як предмет конституційного регулювання» систематизовані способи конституційного регулювання питань територіального устрою в європейських унітарних державах. Виокремлено такі з них, коли конституції: 1) взагалі не містять норм, присвячених питанням територіального устрою, або ж обмежуються загальною характеристикою форми державного устрою; 2) містять лише бланкетні норми, що передбачають необхідність прийняття спеціальних законів про адміністративно-територіальний устрій; 3) детально визначають засади територіального устрою, закріплюють систему адміністративно-територіальних одиниць; 4) регулюють питання адміністративно-територіального устрою в контексті визначення основ місцевого самоврядування; 5) закріплюють основи статусу автономних територіальних утворень (в державах, до складу яких входять автономні територіальні утворення); 6) містять норми, що визначають порядок утворення адміністративно-територіальних одиниць, зміни їх статусу та кордонів; 7) встановлюють заборону створення автономних територіальних утворень.

З’ясовано, що у більшості європейських унітарних держав конституційно врегульовані такі питання територіального устрою: засади територіального устрою; статус автономних утворень та компетенція їх органів публічної влади; порядок функціонування Конституцій або Статутів автономних утворень; система адміністративно-територіального устрою; статус столиці за визначеним містом; види органів місцевого самоврядування адміністративно-територіальних одиниць різного рівня, порядок їх діяльності, основні їх повноваження; основні засади встановлення, зміни меж та статусу адміністративно-територіальних одиниць. Натомість в Україні конституційно врегульовано засади територіального устрою; система адміністративно-територіального устрою; статус Автономної Республіки Крим; повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою, територіальна основа здійснення місцевого самоврядування. При цьому виокремлено недоліки конституційного регулювання територіального устрою в Україні. По-перше, розділ IX Конституції України не встановлює чіткої системи адміністративно-територіального устрою та рівні адміністративно-територіальних одиниць; по-друге, ч. 2 ст. 133 Конституції України встановила вичерпний перелік областей, що входять у систему адміністративно-територіального устрою України (як наслідок, для того, щоб змінити систему обласного поділу, необхідно вносити зміни до чинної Конституції України). Однак, не віднесено до недоліків системи адміністративно-територіального устрою конституційне закріплення категорій населених пунктів (міст, сіл, селищ) як складових системи адміністративно-територіального устрою. Зазначена позиція підкріплюється аналогічним європейським досвідом закріплення в конституціях деяких унітарних держав Європи (Білорусі, Люксембурзі, Молдові, Румунії, Угорщині) окремих категорій населених пунктів у складі системи адміністративно-територіального устрою держави.

У підрозділі 2.2. «Закріплення системи адміністративно-територіального устрою та статусу адміністративно-територіальних одиниць в чинному законодавстві» доведено, що в Україні, окрім в Конституції України та Конституції Автономної Республіки Крим, законодавчо врегульовано статус лише столиці України – міста Києва. Щодо нормативно-правового регулювання, то в частині, що не суперечить Конституції України, Положенням «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» (Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р.) регламентовано: систему адміністративно-територіальних одиниць, категорії населених пунктів та порядок віднесення населених пунктів до категорії міст (республіканського, обласного, районного підпорядкування), селищ міського типу.

Зазначено, що законодавство України з питань територіального устрою потребує вдосконалення. Адже в ньому відсутнє чітке закріплення системи адміністративно-територіальних одиниць за рівнями адміністративно-територіального устрою, до сьогодні не прийнято спеціальний закон, котрим мають регулюватися питання територіального устрою. Встановлено, що у більшості європейських унітарних держав подібним спеціальним законом регламентовано систему та статус адміністративно-територіальних одиниць; порядок формування, критерії та процедури для утворення адміністративно-територіальних одиниць; основи здійснення місцевого самоврядування окремими адміністративно-територіальними одиницями.

Окремо досліджено правовий статус території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи. Обґрунтовано доцільність прийняття Закону України «Про статус території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», в якому слід регламентувати статус, перелік та назви видів вказаної території; порядок функціонування та взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування; порядок та строки проведення перегляду меж зон радіоактивного забруднення; проведення контрольних перевірок на предмет забрудненості та небезпечності територій.

У підрозділі 2.3. «Повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою» здійснено порівняльний аналіз повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування при вирішенні питань адміністративно-територіального устрою на основі вивчення норм законодавчих актів України та окремих європейських унітарних держав (Білорусі, Болгарії, Литви, Молдови, Польщі).

Акцентується увага на тому, що в багатьох європейських державах прийнято нормативно-правові акти, у тому числі й конституційні положення, в яких чітко регламентуються повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою. Результати аналізу законодавства цих країн дозволяють стверджувати, що компетентним органом у прийнятті рішень при зміні меж та статусу адміністративно-територіальних одиниць є парламент, хоча в окремих державах цю роль виконує президент (Білорусь, Болгарія) або виконавча влада (Польща), а за поданням органів та посадових осіб виконавчої влади вирішуються окреслені питання. У більшості європейських унітарних держав питання, пов’язані зі зміною статусу та меж адміністративно-територіальних одиниць, знаходять своє вирішення після консультації з населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Запропоновано законодавчо деталізувати деякі повноваження Верховної Ради України при вирішенні питань адміністративно-територіального устрою. Зокрема до повноважень Верховної Ради України з питань територіального устрою слід віднести прийняття рішення про: утворення, ліквідацію, реорганізацію (поділ, приєднання), встановлення та зміну меж областей, районів; надання населеним пунктам статусу міста, міста зі спеціальним статусом, містечка, селища, села, встановлення та зміну їх меж; ліквідацію та реорганізацію міста, міста зі спеціальним статусом, містечка, селища, села. Рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію, встановлення та зміну меж районів у містах та містечках повинні прийматись відповідною міською радою, за погодженням з Верховною Радою України. При цьому, зазначені рішення повинні прийматись після проведення обов’язкових консультацій з населенням адміністративно-територіальної одиниці, відносно якої приймається рішення, та за поданням відповідної ради (обласної, районної, міської, містечкової, селищної, сільської).

Розділ 3 «Пріоритети, напрями та концептуальні підходи реформування територіального устрою України» складається з трьох підрозділів, де досліджуються та аналізуються пріоритети, напрями та концептуальні підходи щодо реформування територіального устрою України з урахуванням досвіду європейських унітарних держав.

У підрозділі 3.1. «Завдання, пріоритети та напрями реформування територіального устрою України» виявлено та охарактеризовано недоліки сучасного територіального устрою України, подолання яких потребує ґрунтовних наукових досліджень, розробки пропозицій для його реформування та удосконалення чинного законодавства України з питань територіального устрою.

Визначено основні завдання, які мають вирішуватись у процесі реформування територіального устрою: 1) утворення дієздатної громади (що володіє матеріальними та іншими ресурсами, необхідними для ефективної реалізації завдань та повноважень місцевого самоврядування); 2) чітке законодавче закріплення основних понять у сфері територіального устрою, а також системи і рівнів адміністративно-територіального устрою, статусу адміністративно-територіальних одиниць; процедури утворення, ліквідації, реорганізації адміністративно-територіальних одиниць та зміни їх меж; 3) оптимізацію процесу формування місцевих бюджетів та розподілу їх коштів для збільшення обсягу місцевих бюджетів; 4) чітке розмежування компетенцій між органами державної влади та місцевого самоврядування; 5) стабільний розвиток території України.

В якості пріоритетів та напрямів реформування територіального устрою визначено такі: 1) необхідність вдосконалення законодавства України щодо регулювання питань територіального устрою; 2) законодавче визначення громади базовим елементом територіальної основи місцевого самоврядування; 3)  розширення прав територіальних громад для покращення якості надання послуг громадянам.

Метою названої реформи має стати покращення якості надання послуг громадянам та гармонізація відносин між органами публічної влади. Реформування територіального устрою має здійснюватись із урахуванням перспективи впровадження європейської системи номенклатури територіальних одиниць для статистики (NUTS).

У підрозділі 3.2. «Концептуальні підходи до реформування територіального устрою в Україні» виокремлено та проаналізовано ряд концептуальних наукових підходів до проблем реформування територіального устрою, системи адміністративно-територіального устрою, визначено і обґрунтовано власні концептуальні підходи.

Виокремлено такі чинники для формування громад: 1) громада є базовим елементом територіальної основи місцевого самоврядування; 2) вона складається з одного або декількох населених пунктів, які об’єднують тривалі історичні, соціально-економічні зв’язки, спільний адміністративний центр та визначені в установленому законом порядку межі її території; 3) громада має бути дієздатною, тобто мати достатню фінансово-економічну базу для виконання покладених на неї завдань; 4) щодо чисельності населення громади, то оптимальною, з точки зору фінансової спроможності, є кількість жителів не менше 5 тис. осіб; громади можуть утворюватись також і з меншою кількістю жителів, що обумовлено історичними та соціокультурними зв’язками.

Аргументується теза про те, що в Україні на сучасному етапі її розвитку немає підстав для запровадження федеративного територіального устрою. Окреслені в дослідженні проблеми територіального устрою можливо вирішити шляхом проведення реформ адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування без процесу федералізації.

Запропоновано ряд положень щодо вдосконалення законодавства України у сфері територіального устрою, зокрема: 1) визначено чинники для утворення адміністративно-територіальних одиниць (областей, районів, міст, містечок, районів у містах та містечках, сіл, селищ); 2) обґрунтовано на законодавчому рівні вирізняти лише такі міські населені пункти, як «міста», «містечка» та «міста зі спеціальним статусом» (Київ, Севастополь) замість існуючого нормативно закріпленого поділу міст на міста республіканського, обласного, районного значення;
3) надано пропозицію внести зміни до диспозиції статті 133 Конституції України такого змісту: «Систему адміністративно-територіального устрою України складають регіональні, субрегіональні та місцеві адміністративно-територіальні одиниці: регіональні – Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь; субрегіональні – райони; місцеві – міські, містечкові, селищні та сільські громади. Громада є базовим елементом територіальної основи місцевого самоврядування».

Запропоновано такі концептуальні підходи до реформування територіального устрою України: збереження трирівневого територіального устрою України та його відповідне конституційне закріплення; визначення громади як базового елементу територіальної основи місцевого самоврядування та формування дієздатних територіальних громад на території України; прийняття Закону України «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України», який би регламентував: дефініції основних понять та категорій, що стосуються питань територіального устрою; статус адміністративно-територіальних одиниць; порядок утворення, зміни статусу адміністративно-територіальних одиниць та їх меж; прийняття Закону України «Про статус території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи».

У підрозділі 3.3. «Європейський досвід реформування територіального устрою та перспективи його впровадження в контексті євроінтеграції України» проаналізовано концептуальні підходи та особливості проведення реформування територіального устрою у європейських унітарних державах, перспективи впровадження номенклатури територіальних одиниць для статистики, що застосовується у багатьох країнах Європи (NUTS).

Зазначено, що впровадження системи NUTS в Україні забезпечить уніфіковану та ефективну модель територіального устрою, реалізацію регіональної політики. Проаналізувавши низку пропозицій щодо способів впровадження системи NUTS в Україні, наголошено, що не слід ототожнювати систему NUTS з моделлю системи адміністративно-територіального устрою України, ускладнюючи її таким чином. Тобто, на даному етапі розвитку України у системі адміністративно-територіального устрою не доцільно створювати надобласні регіони та проміжні між областями і районами адміністративно-територіальні одиниці; в подальшому для України може виникнути необхідність об’єднання окремих районів з метою досягнення відповідності критеріям NUTS 3 (третього рівня в системі номенклатури територіальних одиниць для статистики).