Убері Т.П. Конституційно-правовий статус парламентарів України та Грузії (порівняльний аналіз)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначені об’єкт, предмет, мета та завдання дослідження, характеризуються методи дослідження, наукова новизна та практичне значення, подані відомості про апробацію одержаних результатів, структура дисертації та її обсяг.

Розділ перший “Теоретичні проблеми конституційно-правового статусу парламентарів України та Грузії” складається з трьох підрозділів: методологічні засади порівняльного аналізу дослідження, поняття конституційно-правового статусу членів парламентів; загальна характеристика конституційно-правового статусу парламентарів України та Грузії. Він присвячується визначенню поняття конституційно-правового статусу члена парламенту, його структурних елементів та особливостей. Крім того, визначається поняття єдиного органу законодавчої влади держави — парламенту.

Підрозділ 1.1. "Методологічні засади порівняльного аналізу дослідження конституційно-правового статусу парламентарів України і Грузії” присвячений визначенню методологічних засад і принципів порівняльного аналізу, які використовуються в дисертації, зокрема, принципам функціоналізму, додержання різноманітності правових систем, синтезу і множинності гіпотез, віддання переваги універсальним гіпотезам.

У підрозділі 1.2. "Поняття конституційно-правового статусу парламентарів”, спираючись на розглянуті в дисертації тлумачення поняття “парламент”, автор робить висновок про типові елементи характеристики парламенту. Відзначається, що парламент – це постійно діючий, колегіальний, єдиний законодавчий та загальнонаціональний представницький орган, який визначає основні напрями зовнішньої та внутрішньої політики держави у встановлених державою межах. На думку автора, такий підхід у визначенні дає можливість відобразити основні структурні та функціональні складові в розумінні політико-правової природи, місця в конституційному механізмі та призначенні парламенту. По-перше, таке визначення демонструє інституційні характеристики даного органу як суб’єкта публічної, державної влади та елементу політичної системи суспільства, який має право здійснювати виключно законодавчу функцію. По-друге, цей орган орієнтує на досягнення встановленої мети – вирішення загальноважливих питань внутрішньої та зовнішньої політики, дозволяючи функціонально видокремити зазначений орган у державному механізмі. По-третє, таке визначення є вирішальною категорією, яка дає змогу сконструювати теоретико-конституційну модель статусу парламенту. Крім того, парламент виступає як теоретичний універсум для автора, що робить можливим формувати теоретико-прикладні моделі статусів інших складових парламентської демократії, насамперед члена парламенту.

Статус народного депутата є відображенням статусу парламенту, демократизму держави та суспільства, стану безпосередньої та представницької демократії. Саме характер та обсяг повноважень парламенту як органу державної влади, його положення та авторитет у порівнянні з іншими органами державної влади переважно визначають правові засади статусу окремого члена парламенту.

У дисертації розмежовується та розглядається конституційно-правовий статус члена парламенту в широкому та вузькому розуміннях. Зокрема, в широкому значенні конституційно-правовий статус парламентарів розуміють як сукупність його елементів, до яких, на думку автора, належать повноваження народних депутатів, форми і методи їхньої діяльності, за допомогою яких реалізуються установчі, законодавчі та контрольні функції парламенту, сесійні та позасесійні форми роботи, гарантії та відповідальність парламентарів. У вузькому значенні, на думку автора, це сукупність таких структурних елементів статусу парламентаря, як його права, обов’язки, гарантії діяльності та юридична відповідальність. При цьому під гарантіями депутатської діяльності розуміють сукупність об’єктивних умов, механізмів, які забезпечують ефективне здійснення парламентарями своєї діяльності, визначеної чинним законодавством. Юридична ж відповідальність парламентарів розглядається в дисертації як передбачений нормами конституційного права вид відповідальності, що полягає в установленні санкцій за протиправне діяння зобов’язаного суб’єкта, конкретним видом якої є конституційна відповідальність, притаманна лише парламентарям.       

            У підрозділі 1.3. “Загальна характеристика конституційно-правового статусу парламентарів України та Грузії” досліджуються особливості статусу парламентарів України та Грузії та пропонуються шляхи вдосконалення законодавства, яке регулює конституційно-правовий статус народних депутатів. При цьому приділяється увага відмінностям у визначенні парламенту згідно з законодавством України та Грузії. Наприклад, на відміну від ст. 48 Конституції Грузії, якою передбачено, що “Парламент Грузії є вищим представницьким органом держави, який здійснює законодавчу владу...”, ст. 75 Конституції України закріплює статус Верховної Ради України лише як єдиного органу законодавчої влади в Україні, незважаючи на те, що парламент є загальнодержавним представницьким органом. Тим більше, що характерною ознакою парламенту, відображеною в багатьох його конституційних дефініціях та наукових визначеннях, є його представницький характер. Існує багато концепцій про те, кого саме представляють члени парламенту після отримання на виборах “представницького мандата”, але серед усіх підходів є щось загальне – члени парламентів повинні виражати суспільні інтереси, які забезпечують виконання функцій парламенту.

Закріплене в Конституції Грузії визначення парламенту, на думку автора, також потребує уточнення в частині визначення Парламенту Грузії як єдиного органу законодавчої влади, а не тільки як органу, який здійснює законодавчу владу, як це зазначено в Основному Законі держави. Крім того, зважаючи на те, що парламентарі України та Грузії здійснюють повноваження на постійній основі та не можуть мати іншого представницького мандата, вважаємо за доцільне у визначенні парламенту також передбачити, що він є постійно діючим органом.

Народний депутат залежно від сфер діяльності розглядається як політичний та суспільний діяч, як державний діяч, уповноважений представник народу, державної влади та член колегіального органу – парламенту держави. При цьому відмічено, що в усіх випадках депутат керується загальнодержавними та загальносуспільними інтересами та діє у відповідності із Конституцією та чинним законодавством держави.

Незважаючи на те, що аналіз положень Конституції України і Закону України “Про статус народного депутата України” підтверджує наявність у народних депутатів вільного мандата, автор пропонує доповнити Конституцію України положенням, аналогічним зі ст. 52 Конституції Грузії, яке безпосередньо закріплює вільний мандат або забороняє імперативний мандат. Деякі вчені вважають, що вільний мандат парламентарів порушує принцип демократії, принцип народовладдя, оскільки у виборців відсутня можливість вплинути на їх роботу. Однак, з іншого боку, за наявності імперативного мандата парламентар постійно перебував би під впливом різноманітних груп виборців та був би вимушений постійно працювати над виконанням їх побажань, при цьому не завжди встигав би реалізовувати необхідні для розвитку держави, але не завжди популярні серед виборців програми.

Автором запропоновано вдосконалити законодавство Грузії в частині вимог до кандидатів у члени Парламенту Грузії, а саме: нормативного закріплення в Конституції Грузії як обов’язкових вимог до кандидатів у депутати — проживання на території Грузії протягом останніх п'яти років перед виборами, обмеження участі у виборах для осіб, які мають непогашену чи не зняту в установленому законом порядку судимість. Зазначені положення необхідні для ефективного та належного виконання парламентарями своїх повноважень.

Розглянуто підстави припинення повноважень народних депутатів України і Грузії, в тому числі відмічено такий важливий елемент статусу парламентарів, як вимога щодо несумісності. Зазначена вимога не є обов’язком парламентаря, а є скоріше забороною, за порушення якої в законодавствах України та Грузії передбачена відповідальність у вигляді дострокового припинення повноважень народного депутата, що, по суті, є достроковою втратою депутатського мандата.

Практично універсальною є практика, за якої член парламенту, погоджуючись зайняти посаду в складі уряду або взагалі на державний службі, втрачає депутатський мандат. Тому майже унікальним є положення Конституції України, відповідно до якого у випадку невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата України припиняються достроково на підставі рішення суду. Згідно з законодавством Грузії питання щодо визнання чи дострокового припинення повноважень члена парламенту Парламент Грузії вирішує самостійно, але при цьому рішення Парламенту може бути оскаржено до Конституційного Суду Грузії.

Розділ другий „Права і обов’язки парламентарів України та Грузії” складається з двох підрозділів, в яких пропонується авторське визначення і класифікація прав та обов’язків парламентарів; на підставі порівняльного аналізу досліджуються права та обов’язки парламентарів України та Грузії.

У підрозділі 2.1. „Визначення та класифікація прав і обов’язків парламентарів” пропонується авторське визначення прав та обов’язків. Зазначається, що права парламентарів – це юридично гарантовані можливості, за допомогою яких парламентар реалізує функції парламенту, за допомогою яких він має можливість представляти інтереси та волю виборців. У свою чергу обов’язки члена парламенту – це встановлена та гарантована державою міра обов’язкової поведінки члена парламенту в процесі здійснення ним визначеної законодавством діяльності. Сукупність прав і обов’язків, гарантій та відповідальності парламентарів, які передбачені чинним законодавством, у своїй сукупності складають його повноваження.

В дисертації також розглядаються джерела закріплення повноважень парламентарів України та Грузії. Автор пропонує класифікацію прав і обов’язків парламентарів залежно від сфер їх діяльності: тобто права й обов’язки депутата в єдиному законодавчому органі держави; права й обов’язки депутата у відносинах з організаціями, підприємствами, установами всіх форм власності, їх посадовими особами і виборцями.

Підрозділ 2.2. „Права і обов’язки парламентарів України та Грузії” присвячений аналізу прав і обов’язків парламентарів України та Грузії в порівняльному аспекті. В дисертації наголошується на тому, що повноваження членів парламенту є одним із найважливіших елементів їх статусу. Чітко визначені повноваження парламентарів є основою ефективного функціонування законодавчого органу держави та реалізації волі виборців. Автор досліджує такі права й обов’язки парламентарів, як право законодавчої ініціативи з акцентуванням уваги на деяких особливостях реалізації цього права в кожній із держав. Розглядається таке право депутатів, як право обирати та бути обраним на посади в законодавчому органі держави. Важливим є і конституційне право контрольного характеру — право звертатися з запитом до підприємств, організацій та установ усіх форм власності. На підставі аналізу чинного законодавства України, в тому числі декількох рішень Конституційного Суду України, можна зробити висновок, що запит народного депутата України – це результат його особистого волевиявлення, форма реалізації наданих йому повноважень. На відміну від права на запит народного депутата України член Парламенту Грузії має право звертатися з запитанням, при цьому рішення про направлення запитання члена Парламенту Грузії приймається ним самостійно та не потребує додаткового погодження з боку Парламенту Грузії, як це передбачено чинним законодавством України. Автор у дисертаційній роботі розглядає природу депутатського звернення та пропонує з метою більш ефективного здійснення парламентарями Грузії своїх повноважень передбачити таке право для парламентарів і в законодавстві Грузії. Право на депутатське звернення надає можливість народному депутату реагувати у випадку порушення прав, свобод та інтересів людини і громадянина, які захищаються законом, звертатися з вимогою припинити такі порушення до відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, керівників організацій, підприємств та установ. При цьому доцільно звернути увагу на необхідність чіткого визначення меж повноважень народного депутата при реалізації права на депутатське звернення для того, щоб його дії не були спрямовані на втручання в діяльність суб’єктів, до яких може бути адресоване звернення.

В роботі аналізується таке право народних депутатів, як право об’єднання в депутатські фракції (групи) та групи. Зокрема, з’ясовуються особливості реалізації зазначеного права народними депутатами України і членами Парламенту Грузії. Розглядаються порядок їх формування, повноваження, організаційна робота і водночас виявляються суперечності в законодавстві, яке регулює їх функціонування. Крім того, в дисертації досліджується право народних депутатів України мати помічників-консультантів. При цьому відмічено, що кількість помічників-консультантів, які працюють на постійній основі, обмежена Законом України „Про статус народного депутата України” на відміну від законодавства Грузії, згідно з яким останні працюють на постійній основі та входять до штату апарату Парламенту Грузії. На думку автора, практика організації та діяльності помічників члена Парламенту Грузії більше відповідає функціональному призначенню консультативних та допоміжних служб у парламенті, вносить в їх діяльність певну стабільність. Розглядається також право депутатів на одержання необхідної інформації при здійсненні в процесі діяльності їх повноваження у відносинах із засобами масової інформації, а також порядок та умови розповсюдження інформації народними депутатами в засобах масової інформації.

Автор здійснює порівняльний аналіз обов’язків народних депутатів України і Грузії. Функції та повноваження парламентарів реалізуються в певних правових та організаційних формах. Форми діяльності визначені з метою сприяння парламентарям у здійсненні їх законотворчої діяльності. Основні обов’язки парламентарів, що розглядались у роботі, реалізуються у формі діяльності в органах парламенту, роботі з виборцями, відносинах з державними та іншими органами в порядку, передбаченому чинним законодавством України та Грузії. Одним із важливих обов’язків народних депутатів, який гарантує права та інтереси виборців, є спілкування з виборцями, їх інформування про депутатську діяльність, розгляд звернень виборців, їх особистий прийом. При цьому автор зазначає про необхідність встановлення в чинному законодавстві і України, і Грузії відповідальності за порушення зазначеного обов’язку парламентаря.

Розділ третій “Гарантії діяльності парламентарів України та Грузії” складається з двох підрозділів, у яких досліджуються поняття, види гарантій діяльності та система діяльності парламентарів України та Грузії.

В підрозділі 3.1. “Поняття і види гарантій діяльності парламентарів” зазначено, що система гарантій діяльності парламентарів дає змогу кожному депутату повніше оцінювати свої можливості, послідовно та принципово обстоювати інтереси виборців, успішно виконувати свій обов’язок перед народом. Одні гарантії діяльності парламентарів пов’язані з забезпеченням їх конкретних прав і обов’язків, інші – є загальними та спрямовані на забезпечення депутатської діяльності в повному обсязі. Як правило, кожному із прав депутата відповідають обов’язки державних органів та посадових осіб.

Враховуючи важливість визначення об’єкта депутатських гарантій, оскільки саме об’єкт визначає предмет дослідження та його зміст, автор зазначає, що найбільш вдалим визначенням об’єкта депутатських гарантій, який точно виражає їх обсяг та зміст, є депутатська діяльність. У дисертації піддаються аналізу різні підходи вчених щодо поняття “гарантії депутатської діяльності”.

Запропоновано авторське визначення поняття гарантій діяльності народного депутата як сукупності умов, механізмів ефективного використання народними депутатами своїх прав та обов’язків, пов’язаних з реалізацією їх основної функції представників народу в законодавчому органі держави.

Множинність гарантій депутатської діяльності зумовила наявність різних класифікацій у теорії конституційного права. В роботі проаналізовані різноманітні погляди вчених щодо класифікацій гарантій діяльності парламентарів. На думку автора, класифікація гарантій діяльності депутатів повинна бути як теоретично обґрунтованою, так і максимально зручною для практичного використання. Узагальнюючи гарантії діяльності депутатів, які передбачені законодавством України та Грузії, в дисертаційній роботі пропонується їх класифікація.

Автор розкриває поняття кожного з видів гарантій, а саме організаційні гарантії розглядаються як сукупність обов’язків державних органів, організацій, підприємств, установ усіх форм власності, їх посадових осіб по створенню та забезпеченню необхідних умов для ефективного здійснення парламентарями своєї діяльності. Зазначені гарантії включають забезпечення парламентарів інформаційними матеріалами та юридичною допомогою, використання засобів масової інформації та технічних засобів, право на помічників-консультантів. Під трудовими гарантіями розуміють важливі умови, які гарантують безперешкодне здійснення парламентарями своїх повноважень, забезпечують їх трудові права протягом здійснення депутатської діяльності та після завершення строку депутатських повноважень, створюють парламентарям упевненість у тому, що їх права та інтереси не порушуватимуться під час депутатської діяльності, та, як правило, передбачають закріплення за депутатом попереднього місця роботи на час депутатської діяльності, питання загального безперервного стажу роботи та інше. У свою чергу матеріальні гарантії включають забезпечення парламентарів необхідною матеріальною базою для здійснення депутатських повноважень без шкоди для їх інтересів. Правові гарантії передбачають захист прав членів парламенту та включають у себе захист прав парламентаря, депутатську недоторканність (імунітет та індемнітет).

У дисертації багато уваги приділяється такій правовій гарантії діяльності парламентарів, як їх недоторканність. При цьому зазначається, що недоторканність є одним з важливих елементів статусу парламентаря, яка за своєю природою є більш високого рівня, ніж конституційні гарантії недоторканності особи. Проаналізовано відмінності інституту депутатського імунітету відповідно до таких ознак: коло дій, на які поширюється імунітет; строк та місце депутатського імунітету; порядок процедури застосування депутатського імунітету. Зазначається, що, незважаючи на те, що майже в усіх країнах існує інститут недоторканності в різних формах та обсягах, спостерігається тенденція послаблення інституту депутатської недоторканності, його лібералізації в процесі еволюції в економічно розвинутих країнах.

Стосовно депутатської недоторканності в науковій літературі висловлюються різні думки, але, незважаючи на дискусійний характер розуміння її обсягу, в дисертації зазначено про необхідність уточнення та вдосконалення цього інституту, її обсягу та приведення її у відповідність до існуючих умов розвитку суспільства і державності України та Грузії.

Підрозділ 3.2. "Система гарантій діяльності парламентарів України та Грузії” присвячений порівняльному аналізу законодавства, яке регулює гарантії діяльності депутатів двох держав. Передусім піддається аналізу законодавство України та Грузії, яке закріплює інститут недоторканності парламентарів, на підставі чого робиться висновок, що недоторканність парламентаря пов’язана з представницькою функцією парламенту, все інше, що стосується порушень закону поза виконанням парламентарем своїх професійних обов’язків, може зазнавати покарання відповідно до норм чинного законодавства. Розглянуті особливості притягнення до кримінальної відповідальності народних депутатів України та Грузії, у зв’язку з чим детально проаналізовані відповідні рішення Конституційного Суду України. Законодавство Грузії, як і законодавство України, передбачає обов’язкову згоду парламенту на затримання або арешт парламентаря, але Конституція Грузії допускає виняток з цього правила у випадку затримання депутата на місці скоєння злочину. При цьому негайно повідомляється парламент для отримання його згоди та у випадку, якщо парламент не надав своєї згоди, затриманий або заарештований член парламенту повинен бути негайно звільнений. На нашу думку, можливість затримання члена Парламенту Грузії на місці скоєння злочину ще раз підтверджує рівність усіх громадян перед законом.

Щодо обсягу імунітету слід звернути увагу на те, що Конституція Грузії встановлює весь обсяг імунітету члена Парламенту Грузії, тобто які саме процесуальні дії не можуть бути здійснені стосовно депутата. На відміну від законодавства Грузії Закон України „Про статус народного депутата України” та Конституція України встановлюють можливість притягнення народного депутата України до адміністративної відповідальності за умови, якщо необхідні дії не пов’язані з його затриманням або арештом.

У парламентській практиці Грузії неодноразово виникало питання, чи є поняття імунітету єдиним, чи треба його розглядати окремо щодо кожної процесуальної дії, тобто парламент при знятті імунітету з депутата дає згоду на здійснення стосовно нього всіх дій, які передбачені Конституцією Грузії, чи парламент повинен надавати згоду на арешт, обшук тощо? Уявляється, що термін „імунітет” не є єдиним поняттям, оскільки ні Конституція Грузії, ні Конституція України не знає терміна „імунітет”, а в Грузії він використовується лише в політико-правовій доктрині. Автор вважає, що вимагати зняття імунітету з депутата не можна, оскільки не визначено, які самі дії дозволено здійснювати стосовно нього.

У роботі також розглянуто питання щодо строку, на який поширюється недоторканність. Виходячи з законодавства України та Грузії, недоторканністю парламентар користується з моменту підтвердження своїх повноважень і до їх завершення.

Незважаючи на те, що однією з найважливіших можливостей обмеження імунітету є затримання народного депутата на місці скоєння злочину, можливі ситуації, за яких член парламенту може бути заарештований помилково, за діяння, яке є правопорушенням, а не злочином. З метою недопущення таких випадків вважаємо за доцільне встановити перелік випадків, за яких можливе затримання парламентаря.

Проаналізована також така гарантія депутатської діяльності, як індемнітет, визначено його обсяги та відмінності в його закріпленні у законодавстві України та Грузії.

На підставі аналізу інституту недоторканності парламентарів автором зроблені пропозиції щодо вдосконалення законодавства двох держав у напрямі зміни існуючого обсягу депутатського імунітету. Зокрема, в законодавстві України доцільно передбачити можливість притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності у випадку його затримання на місці скоєння злочину або за скоєння злочину, відповідальність за який передбачає позбавлення волі або іншу відповідальність, визначену в законодавстві держави. Останнє також необхідно передбачити і в законодавстві Грузії.

Здійснено порівняльний аналіз організаційних гарантій парламентарів. З метою підвищення ефективності діяльності Парламенту Грузії, загального освітнього рівня членів парламенту, отримання додаткових знань можна в законодавстві Грузії передбачити таке саме положення, як і в законодавстві України щодо створення народному депутату за рахунок бюджетних коштів умов для підвищення професійного рівня, а саме: підвищення кваліфікації, навчання у магістратурі та аспірантурі та інше.

В роботі також аналізовано трудові та матеріальні гарантії діяльності членів парламенту. Більшість трудових та організаційних гарантій тісно пов’язані з матеріальними гарантіями і одночасно є матеріальними гарантіями.

Особливе місце в системі гарантій діяльності парламентарів займає юридична відповідальність. Однією з різновидів юридичної відповідальності є конституційна відповідальність, яка, по суті, вужча, ніж поняття відповідальності за порушення норм конституційного права, та передбачає відповідальність не тільки за порушення конституційно-правових норм. У дисертації запропоновано авторське визначення конституційно-правової відповідальності як особливого виду юридичної відповідальності, яка спрямована на охорону Конституції та застосовується за неправомірне діяння в конституційно-правовій сфері, тобто за невиконання чи неналежне виконання народними депутатами своїх повноважень, встановлених Конституцією та чинним законодавством.