Умнова О. В. Докази в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, визначено мету й завдання, об’єкт і предмет дослідження, його методологічну основу, окреслено наукову новизну та практичне значення отриманих результатів, наведено дані про їх апробацію і впровадження у практичну діяльність і навчальний процес.

Розділ 1 „Загальна характеристика доказування в адміністративному судочинстві”, що містить у собі три підрозділи, присвячено дослідженню загальних засад доказування в адміністративному судочинстві та загальній характеристиці розгляду справ у адміністративному суді.

У підрозділі 1.1 „Характеристика справ адміністративної юрисдикції” дисертант на підставі положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ) досліджує зміст адміністративних справ, у межах розгляду яких проходить процес доказування в адміністративному суді.

Водночас із захистом прав і свобод людини і громадянина одним із основних завдань адміністративного судочинства, відповідно до ст. 1 КАСУ проголошено вирішення справ адміністративної юрисдикції. Саме за допомогою таких справ визначаються не лише межі компетенції адміністративних судів у сфері публічно-правових відносин, а й спрямованість усього адміністративного судочинства.

Виходячи із цього положення, досліджено зміст понять „справа адміністративної юрисдикції” і „публічно-правовий спір” та визначено, що центральним елементом справ адміністративної юрисдикції є публічно-правовий спір. КАСУ не дає однозначної відповіді, що необхідно розуміти під таким спором, і, які його основні ознаки, хоча саме з цим пов’язано успішне вирішення більшості спорів про розмежування компетенції між різними судовими юрисдикціями.

На основі аналізу наукової дискусії, що точиться стосовно змісту адміністративної юрисдикції, зроблено висновок про необхідність використання в адміністративному судочинстві замість терміна „адміністративна справа” термін „публічно-правовий спір”, оскільки не завжди адміністративна справа розглядається та вирішується адміністративним судом. Визначаються також характерні ознаки публічно-правового спору, а також сутність адміністративного позову, як підстави публічно-правового спору, порівнюючи його зі скаргою та заявою. З огляду на це, запропоновано основні зусилля спрямувати не на класифікацію порушень прав, свобод чи законних інтересів особи у сфері публічно-правових відносин, а на визначення основних критеріїв віднесення їх до юрисдикції адміністративного суду. Щодо цього може бути корисною міжнародна практика у даній сфері та позитивні напрацювання зарубіжних країн.

Зокрема, стверджується, що різноманітність підстав, на основі яких може виникнути адміністративно-правовий спір, зумовлює існування різних матеріально-правових вимог, з якими особа звертається до суду з метою захисту своїх суб’єктивних прав чи інтересів у сфері публічно-правових відносин. У теорії судочинства такі вимоги отримали назву предмет позову, який у свою чергу потребує доказування. На підставі цього визначено повноваження учасників адміністративного процесу в цілому та доказування як вид процесуальної діяльності зокрема.

Підрозділ 1.2 „Доказування як особливий вид процесуальної діяльності” є логічним продовженням попереднього підрозділу роботи, в якому визначено особливості такого виду процесуальної діяльності, як доказування.

Провадження в адміністративному судочинстві здійснюється на підставі суворого дотримання закону, тому в основу рішення щодо конкретної справи можуть бути покладені тільки ті фактичні дані, які отримано й зафіксовано в порядку, визначеному законом. Рішення по справі повинно прийматися на підставі встановлення об’єктивної істини. Встановити ж об’єктивну істину можливе тільки за допомогою доказів, що слугують засобом переконання в правильності прийнятого в справі рішення не тільки осіб, що беруть участь у справі, але й суспільства в цілому.

Стверджується, що доведення не є прерогативою лише органів суду та прокуратури. Оскільки процес доказування притаманний правозастосовчій діяльності првоохоронних органів держави, то його необхідно розглядати як першу і в більшості своїй обов’язкову стадію в адміністративному процесі. У свою чергу, доказування повинно базуватися на процесі пізнання.

Також констатується, що сутність доказування полягає в отриманні інформації про подію чи факт, що мали місце у минулому. Шляхи і способи отримання знань практично не обмежені, вони визначаються лише наявністю носія інформації (фізичної особи або предмета матеріального світу) і можливістю виявлення, добування та сприйняття інформації (вербальної або вираженої у фізичних, хімічних, біологічних та інших ознаках). Проте пізнання у процесуальній справі не завжди є різновидом соціального пізнання, особливості якого визначаються завданнями і предметом конкретної діяльності, вимогами, що висуває суспільство до його кінцевого результату, а також засобами пізнання, притаманними тільки цьому виду соціальної діяльності. Воно повинно здійснюватися за заздалегідь встановленими правилами, що відповідають принципам конкретної правової системи суспільства і його соціальним нормам. Отже, доказування в адміністративному судочинстві являє собою один із різновидів пізнання дійсності, що є серцевиною процесуальної діяльності, має свій об’єкт, суб’єкт і зв’язок між ними та є найбільш складним, своєрідним її видом. Вивчення процесу доказування як специфічної діяльності дає підстави стверджувати про його закономірності та особливості, що нерозривно пов’язані між собою.

У підрозділі 1.3 „Особливості доказування в адміністративному судочинстві” здійснено глибоке дослідження доказової діяльності саме в адміністративному процесі, а на підставі проведеного аналізу визначені особливості такого доказування.

Перед тим, як суд зробить висновок про існування суб’єктивного права або інтересу, що охороняється законом, він повинний точно встановити ті факти, на яких ґрунтується право або інтерес. Юридично значущі факти, з якими норми матеріального права пов’язують правові наслідки, виникають й існують, як правило, до процесу. Тому суд не може отримати знання про них безпосередньо, не вдаючись до доказів і доказування. Наприклад, якщо у разі порушення діючого законодавства громадянин протиправно буде звільнений з публічної служби, він може оскаржити прийняте рішення в судовому порядку, надавши конкретні докази.

Доведено, що значення інституту доказування є важливим в умовах змагальності судочинства. Сучасне процесуальне законодавство упевнено має відходити від покладання на суд слідчих обов’язків, відводячи головну роль у доказовій діяльності особам, які беруть участь у справі. Питання про те, хто і як бере участь у процесі доказування, які засоби використовуються в доказуванні, який порядок доказування, що відбувається в разі пасивності учасників процесу і недостатності доказів – основні як у теорії доказування, так і в судовій практиці. Таким чином, у сучасних умовах вивчення процесу доказування стає просто необхідним.

Запропоновано альтернативне визначення поняття „доказування в адміністративному процесі” – це подання для аналізу суду інформації про певні події, дії або стан (юридичні обставини), що надають суб’єкти адміністративного процесу, чи витребування судом такої інформації за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або за власною ініціативою.

Зазначено, що доказова діяльність здійснюється у певній послідовності. Зазвичай виділяють такі етапи доказування: формування предмета доказування, у тому числі посилання на фактичні обставини справи, збір та подання доказів, їх дослідження й оцінка.

Предметом доказування визнано необхідність доказувати стосовно кожної адміністративної справи щодо поновлення на публічній службі. Правильне встановлення предмета доказування по конкретній справі – умова цілеспрямованої діяльності суду, забезпечення повноти, всебічності, об’єктивності дослідження обставин справи. Згідно з КАСУ, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Однак в адміністративних справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень встановлена презумпція його вини, що покладає на суб’єкта владних повноважень обов’язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.

Особливістю доказування в адміністративному судочинстві визнано доказування в межах процесуальних правових норм, регламентованих КАСУ, що підтверджено методом порівняння та аналізу КАСУ з іншими процесуальними нормативно-правовими актами.

Розділ 2 „Доказування в адміністративних справах, пов’язаних з поновленням на публічну службу” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню процесу доказування в адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу.

У підрозділі 2.1 „Поняття та класифікація доказів в адміністративному судочинстві”досліджено сутність доказів у адміністративному суді та на підставі з’ясування їх змісту запропоновано власну класифікацію цих доказів.

Стверджується, що вивченню й удосконаленню адміністративного судочинства приділяли увагу чимало вчених-адміністративістів, однак в їхніх працях відсутні питання упорядкування або класифікації доказів. Водночас в адміністративному судочинстві України кожний доказ у справі відіграє особливу роль у процесі встановлення істини. Схожість доказів і їх неоднозначність не унеможливлює їх упорядкування. Для систематизації доказів з визначенням місця кожного з них створена класифікація, яка дозволяє глибше вивчити окремі сторони доказів (виявляючи відмінне та подібне), сприяє більш точному вираженню у нормах процесуального права окремих правил збирання та дослідження доказів, допомагає більш точно враховувати їх при оцінці і так служить дієвим засобом здійснення завдань доказування. Класифікація також забезпечує правильне використання понять і термінів, допомагає ліквідувати неоднозначність тлумачення понять. Крім того, як і в інших галузях науки, в адміністративному праві класифікація допомагає систематизувати набуті знання. Але при цьому класифікація доказів повинна базуватися на правильному врахуванні об’єктивних властивостей явищ, в умовах яких вони виникли. Одні ознаки є основою поділу доказів, виходячи з їх змісту, інші відображають специфіку процесуальної форми. Наукова класифікація являє собою розташування таких явищ відповідно до внутрішньо властивої їм послідовності.

Класифікацію доказів в адміністративному судочинстві за загальними основами, що належать лише цьому виду доказів, запропоновано здійснювати за носіями фактичних даних і механізмом формування доказів, а також поділити на особові та речові. За характером походження джерела інформації – на первісні та похідні. Стосовно адміністративного факту – на прямі і побічні, а стосовно правомірності висунутих вимог у позові – на обвинувальні та виправдовуючі.

У підрозділі 2.2 „Публічний службовець, як позивач в адміністративному процесі” досліджено статус позивача в адміністративному процесі крізь призму повноважень як публічного службовця. Тобто, дисертант дослідив особливості правового статусу позивача, який оскаржує звільнення з публічної служби.

На підставі того, що з’ясування особливостей процесуального статусу осіб, які перебувають на публічній службі, неможливо без усвідомлення змісту центральних, визначальних термінів: „посадова особа”, „правовий” та „процесуальний статус”, а також „публічна служба” досліджено зміст цих понять, а на підставі цього вказано на особливості публічного службовця як позивача в адміністративному процесі.

Визначивши сутність публічної служби стверджується, що посадовець спрямовує волю індивіда на служіння суспільним або корпоративним інтересам. Службовець не володіє посадовою владою, повноваженнями. Він використовує їх для реалізації відповідних цілей та завдань. У системі публічної влади, „складовими якої доктринально визнаються як державна влада, так і місцеве самоврядування”, реалізації підлягають публічні (суспільноважливі) цілі та завдання. Для цього створюються відповідні управлінські інститути, в межах яких і здійснюється служба.

З огляду на наведене запропоновано виділяти два типи служби: публічну, що здійснюється на посадах у державних органах та органах місцевого самоврядування і спрямована на здійснення суспільно-важливих (публічних) функцій, та корпоративну, що здійснюється на підприємствах, в установах та організаціях усіх форм власності і спрямована на здійснення внутрішньоорганізаційних (корпоративних) функцій, та соціально-культурне обслуговування людей. Таким чином, публічна служба – це діяльність, заснована на професійній основі особами, які займають посади в органах публічної влади, спрямована на здійснення суспільноважливих (публічних) функцій, покладених суспільством через державу на ці органи.

Констатується, що у вітчизняній теорії державного управління та адміністративного права термін „публічна служба” широко не використовується. У законодавстві України він також відсутній. Це пов’язано з рядом причин: наявністю різного розуміння змісту поняття „публічна служба” і, відповідно, різних систем публічної служби; достатньою новизною для нашої держави інституту професійної публічної управлінської діяльності; уповільненим закріпленням основ цього інституту у відповідних нормах національного законодавства.

Використання посадовою особою свого службового становища припускає використання тих прав і повноважень, якими вона наділена, коли займає посаду чи здійснює певну службову діяльність.

Враховуючи те, що колишній публічний службовець звертається до адміністративного суду з позовом про поновлення на публічній службі, бо вже не є публічним службовцем, а стає позивачем в адміністративному процесі. Але для того, щоб набути статусу позивача в адміністративному процесі, публічний службовець повинен наділятися адміністративною процесуальною правосуб’єктністю. Констатується, що такий позивач наділений певними особливими ознаками, зокрема має більше знань про сутність публічної служби, має певну психологічну підготовку, пов’язану з попереднім його статусом.

Підрозділ 2.3 „Дослідження та оцінка доказів у адміністративному судочинстві при поновленні на публічну службу” присвячений безпосередньо дослідженню доказування в адміністративному процесі при поновленні на публічну службу, а саме дослідженню таких елементів доказування як дослідження та оцінка доказів.

Дослідження доказів є процесом отримання від них інформації та осмислення її стосовно конкретної справи з метою встановлення наявності зв’язку з даною подією. Дослідження передбачає: аналіз і перевірку змісту доказів; перевірку існування фактів внаслідок пошуку нових доказів, що заперечують чи підтверджують те, що вже є; встановлення вірогідності доказів з іншими у цій справі.

На основі процесу дослідження стверджується, що носіями інформації, яку необхідно дослідити, виступають не тільки люди і створені ними різні письмові документи, а й інші об’єкти матеріального світу. Серед будь-якої інформації, що здатна містити такі об’єкти, можлива інформація, яка необхідна для встановлення об’єктивної істини і винесення обґрунтованого правозастосовчого акта.

Важливою умовою прийняття законного та обґрунтованого рішення в адміністративному судочинстві є оцінка доказів. Це один із елементів доказування, що використовується завжди при встановленні істини по справі. Як зазначається в юридичній літературі, проблемою оцінки доказів є юридичні питання, які переплітаються з проблемами теорії, логіки, психології та інших наук.

Оцінка доказів без сумніву є розумовою діяльністю. Вона підлягає закономірностям загального процесу пізнання і законам логіки, оскільки своєю метою має досягнення істини, однак без оцінки доказів неможливо збирати, досліджувати докази та приймати правильне рішення.

Оціночні процеси думки в процесі доказування завжди проявляються у конкретних процесуальних діях, що піддаються в окремих періодах правовому регулюванню, тобто підпадають під дію норм права. Правова сторона оцінки доказів виражається в тому, що логічні операції здійснюються суб’єктами адміністративно-правових відносин; вивченню підлягають лише дані, отримані в передбаченому законом порядку, мета оцінки не довільна, а визначена законом.

На практиці у справах, пов’язаних з поновленням на публічній службі, трапляються випадки, коли учасник справи, зловживаючи своїм правом ставити питання всім учасникам судового засідання, намагається чинити тиск на інших учасників процесу і навіть на суддю, наводячи доказування та докази, належність і допустимість яких викликає сумнів, намагається штучно ускладнити судовий розгляд, встановлення фактичних обставин справи та дослідження доказів.

Логічна сторона оцінки доказів складається з логічних операцій, аналізу доказів, їх відносності, допустимості, достовірності і достатності, об’єднанні даних в єдину систему зібраних доказів та інше.

Результати оцінки завжди виражаються у вчиненій процесуальній дії, наприклад, під час розгляду неправомірних дій посадової особи. При потребі можуть виникнути вимоги про додаткові докази. Ця процесуальна дія є результатом оцінки доказів. Отже, на підставі цього зроблено висновок, що оцінка доказів в адміністративному судочинстві – це розгляд за своїм переконанням кожного доказу окремо та всієї сукупності доказів, визначаючи їх відносність, допустимість, достовірність і достатність для висновків по справі.

Розділ 3 „Шляхи удосконалення законодавства щодо поновлення громадян на публічній службі” є узагальнюючим і присвячений визначенню напрямів удосконалення законодавства та організації доказової діяльності в адміністративному процесі щодо поновлення на публічній службі.

У підрозділі 3.1 „Удосконалення дослідження доказів та доказування при поновленні на публічній службі”проаналізовано існуючі проблеми дослідження доказів і визначено шляхи їх подолання.

До самостійних способів забезпечення процесу доказовим матеріалом відносяться: витребування доказів судом і надання доказів учасниками процесу. Надання доказів – це спосіб реалізації сторонами у справі свого права на участь в доказуванні. Суд повинний залучити до справи доказ, що стосується обставин, які можуть мати значення для справи.

Необхідно зазначити, що докази уповноважені витребовувати лише суди першої та апеляційної інстанції, оскільки лише вони досліджують докази під час розгляду справи. Для визначення існуючих проблем щодо оцінки доказів у процесі адміністративного судочинства та поновлення громадян на роботі, узагальнення та їх класифікації розглянуто декілька судових рішень по адміністративних справах.

Стверджується, що в адміністративному судочинстві при розгляді справ, пов’язаних з поновленням на роботі, суди повинні розглядати та вирішувати зазначені спори, у яких однією зі сторін є адміністрація підприємства, організації чи установи, з урахуванням особливостей адміністративного судочинства у спорах із суб’єктом владних повноважень. У таких справах обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Для ухвалення законного рішення суди не мають права нехтувати наданим правом витребовування доказів за власною ініціативою, вносити пропозиції сторонам щодо надання доказів, необхідних для ухвалення законного рішення, а вже після цього, у разі їх відмови, вирішувати справу на основі наявних доказів.

З розвитком суспільних відносин чинне законодавство, у тому числі й те, що регулює розгляд адміністративних справ, пов’язаних з поновленням на роботі, потребує оперативних змін. У зв’язку з цим, було б доцільно внести зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, доповнивши його принципом презумпції вини суб’єкта владних повноважень.

Підрозділ 3.2 „Позитивний світовий досвід щодо оцінки доказів в адміністративному судочинстві” присвячений порівняльно-правовому аналізу зарубіжного досвіду щодо оцінки доказів у адміністративному судочинстві.

На основі проведеного компаративістського дослідження в цьому підрозділі визначено позитивні елементи оцінки доказів у адміністративному процесі в зарубіжних країнах і запропоновано їх впровадження у вітчизняне адміністративне судочинство з урахуванням національних особливостей розбудови правової держави.

У межах дослідження, здійсненого в цьому підрозділі, розглянуто особливості адміністративної юстиції Польщі, Франції, Великобританії, Німеччини, Нідерландів, США. На підставі проведеного аналізу стверджується, що відмінності в системі і засобах доказування різних країн зумовлені характерними ознаками конкретних правових систем. Однак спостерігається зближення романо-германської та англосаксонської систем права. Правила щодо порядку доказування в українському законодавстві мають вигляд загальних правил відносності та допустимості доказів, на противагу цьому доказове англійське та американське за змістом мають вигляд узагальнення винятків із правил відносності та допустимості доказів.

Розподіл тягаря доказування в українському, англійському та американському праві у цілому залежить від матеріального права, що регулює спірні відносини та особливості конкретного позову. Доказування при розгляді справ у судах України, Великої Британії і США здійснюється за допомогою схожих засобів доказування, однак є відмінності в процедурі вибору та застосування окремих засобів доказування.

Хоча у вітчизняній системі правосуддя і не застосовується прецедент законодавства, судді України у своїй практиці орієнтуються на рішення Європейського суду з прав людини, який досить часто використовує прецедент. Крім того, визнання Україною обов’язкової юрисдикції Європейського суду зобов’язує її правову систему враховувати прецедентну практику зазначеного суду.

Підрозділ 3.3 „Удосконалення адміністративно-правового вирішення спорів щодо поновлення на публічній службі” присвячений визначенню шляхів оптимізації дії чинного адміністративного законодавства щодо поновлення на публічній службі.

Проаналізовано норми Закону України „Про державну службу”, КАСУ та Кодексу законів про працю, що дозволило визначити особливості правового регулювання проходження служби публічним службовцем, а також характерні особливості подання позову даною категорією осіб та особливості правового регулювання поновлення їх на службі. Також визначено напрями удосконалення правового регулювання доказування в адміністративному процесі щодо поновлення на публічній службі.

Визнано, що спори про відновлення на роботі державних службовців повинні розглядатися як публічно-правові в адміністративних судах і за правилами адміністративного провадження. Суди, у свою чергу, субсидіарно можуть застосовувати норми трудового законодавства при розгляді справ про відновлення на роботі державних службовців.