УПРАВЛІННЯ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИМ РОЗВИТКОМ МОНОФУНКЦІОНАЛЬНИХ МІСТ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначаються мета, завдання, об’єкт, предмет, гіпотеза і методи дослідження, оцінюється ступінь розробленості проблеми функціонування та подальшого розвитку монофункціональних міст, висвітлюється наукова новизна й практичне значення отриманих результатів, наводяться дані про їх впровадження й апробацію.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні основи функціонування монофункціональних міст” - розкривається поняття та сутність монофункціонального міста, аналізується сучасний стан монофункціональних міст України, критерії визначення таких міст, їх містоутворююча база, проведено класифікацію цих міст за чисельністю населення та типологію за профілем господарської діяльності.

Сьогодні в Україні ще немає єдиної думки стосовно того, які міста можна вважати монофункціональними. У результаті кількість таких міст різні науковці і фахівці визначають з великими розбіжностями. Сьогодні в Україні нараховується 453 міста, в яких проживає 28247,1 тис. чол., що становить близько 70% від усього населення країни. Збільшення питомої ваги міського населення і відповідне зменшення сільського - об’єктивний процес, характер­ний для всіх країн світу. Водночас зростає і кількість міських населених пунктів, особливо великих і супервеликих з населенням понад 1 млн чол., яких у державі вже налічується п’ять і наближаються до цієї межі ще три. Проте розвиток продуктивних сил, збільшення кількості великих міст не супроводжується зменшенням кількості монофункціональних. Вони і сьогодні залишаються в Україні найчисленнішим типом міських населених пунктів. На жаль, в Україні поки що не ведеться державна звітність відносно таких міст. Немає достовірних офіційних відомостей щодо кількості монофункціональних міст у країні, критеріїв, за якими те чи інше місто слід відносити до монофункціонального.

Обґрунтовано, що одним з критеріїв віднесення того чи іншого міста до групи монофункціональних може бути показник питомої ваги працюючих на містоутворюючому профільному (профільних) підприємстві (підприємствах) у загальній чисельності працюючих у місті. Якщо цей показник перевищує 50%, то без будь-яких застережень таке місто можна відносити до групи монофункціональних. Використовуючи запропонований методичний підхід, було встановлено, що в Україні нараховується 122 монофункціональних міста, - майже третина від їх загальної кількості, з них 111 - малих міст та 11 - середніх. У монофункціональних містах України на 1 січня 2003 року проживало    2725,3 тис. чол., що становить 9,5% від усього населення міст України.

Здійснено їх класифікацію за чисельністю населення та типологію за профілем господарської діяльності.

За питомою вагою зайнятого у різних сферах економічної діяльності населення можна виділити міста з переважно промисловими функціями, транспортні вузли, рекреаційні центри, районні адміністративні центри та інші.

Проблеми соціально-економічного розвитку монофункціональних міст потребують розв’язання як на загальнодержавному, так і на регіональному та місцевому рівнях.

На державному рівні необхідно вдосконалити законодавчу базу щодо державної фінансової підтримки депресивних міст, створити спеціальний інвестиційний режим на територіях пріоритетного розвитку і спеціальних (вільних) економічних зон та інше.

Державна підтримка монофункціональних депресивних міст має здійснюватися шляхом стимулювання інвестиційної діяльності, надання адресних дотацій, субсидій і субвенцій бюджетам цих міст, забезпечення державними замовленнями підприємств у таких містах.

На регіональному рівні необхідно розробити та впровадити програми соціально-економічного розвитку територій і систем розселення та програми зайнятості населення, затвердити правила забудови з урахуванням регіональних особливостей соціально-економічного розвитку монофункціональних міст.

На місцевому рівні слід забезпечити: розробку місцевих програм соціально-економічного та екологічного розвитку монофункціональних міст; взаємодію органів місцевого самоврядування з державними та приватними підприємствами з питань розвитку міст; ефективне використання повноважень органів місцевого самоврядування щодо формування власних доходів; сприяння розвитку підприємництва, залученню інвестицій, спільні з іншими територіальними громадами проекти розвитку регіонів; утримання об’єктів соціально-культурної сфери.

На сучасному стані монофункціональних міст позначилися кризові явища останнього десятиріччя, серед яких:

-  вузька спеціалізація виробництва, яка призводить до залежності економіки міста від роботи одного-двох підприємств, що в умовах відсутності платоспроможного попиту ставить під загрозу можливість подальшого існування цих міст;

-  криза в промисловості, коли підприємства військово-промислового комплексу, будівельної індустрії, шахти практично не працюють, а інші промислові підприємства недостатньо завантажені;

-  низькі темпи будівництва житла та об’єктів соціальної інфраструктури;

-  обмеженість вибору професій, недостатня кількість робочих місць, нерозвиненість сфери обслуговування, що призводить до ускладнення ситуації на ринку праці, загострює демографічні проблеми монофункціональних міст;

-  низький рівень доходів населення;

-  відсутність розвинутої системи водопостачання та каналізаційних мереж;

-  недостатній розвиток транспортних зв’язків із сільськими населеними пунктами;

-  низький рівень благоустрою, наявність проблем, пов’язаних із збиранням та знешкодженням твердих побутових відходів;

-  недостатність тепло-, енергопостачання та ресурсозбереження.

Невеличкі монофункціональні міста потрапляють у дуже скрутне становище в разі виведення з експлуатації містоутворюючих підприємств. Постає питання про фізичне існування міста взагалі.

Особливо гостро це питання стоїть перед шахтарськими монофункціональними містами. Шахти перепрофілювати на виробництво іншої продукції неможливо. Професія шахтарів специфічна. Виведення з експлуатації шахт означає зміну функціонального профілю міста, де шахти є містоутворюючою базою. Йдеться буквально про виживання міста. Але в будь-якому разі, як показує світовий досвід, збереження міста навіть при його перепрофілізації обходиться суспільству “дешевше”, ніж його ліквідація, “вмирання”. Це підтверджують приклади міст і сіл Чорнобильської зони, місто Степногорськ Запорізької області та шахтарські міста Донбасу.

Аналіз літературних джерел та дослідження показали, що темі розвитку міст приділялося достатньо уваги, але залишається ще багато невирішених питань. Оцінка відповідності законодавчо-нормативної бази потребам розробки і реалізації програм розвитку монофункціональних міст показала, що ефективність розв’язання проблем регіонального розвитку, становлення місцевого самоврядування і вдосконалення відносин “центр-регіони” залежить від правового поля, необхідного для розробки і реалізації державної регіональної політики, чіткого розподілу функцій та координації діяльності державних органів управління різного рівня у сфері територіального розвитку.

Обґрунтовано, що сталий розвиток економіки потрібно починати з усунення причин деградації монофункціональних міст, передусім з працевлаштування їх населення. Необхідно скоротити чисельність безробітних, створити сприятливі економічні, фінансові та соціальні умови для заохочення населення до започаткування і ведення власної або колективної справи. Такий підхід не потребує від держави значних інвестицій, її зусилля спрямовуватимуться переважно на створення відповідної нормативно-правової, психологічної та суспільно-політичної бази підтримки підприємництва.

Необхідно передбачити впровадження механізму державного стимулювання регіонального розвитку, спрямованого на підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, у тому числі депресивних, концентрацію державних та місцевих ресурсів на розв’язанні регіональних та місцевих проблем, а також на створення умов для забезпечення комплексного розвитку монофункціональних міст, покращання інвестиційного клімату, стану міського господарства та умов життєдіяльності населення.

Монофункціональні міста, що виникли на базі атомних електростанцій, істотно відрізняються від шахтарських та інших монофункціональних міст. Вони “молоді” як за строком свого існування, так і за віком мешканців. Тому тут основною проблемою є не стільки фізичне збереження міст, скільки управління їх соціально-економічним розвитком з урахуванням вже існуючої господарської профілізації.

Всебічний аналіз наукових джерел, присвячених державному управлінню соціально-економічним розвитком монофункціональних міст України, показав, що воно є однією з найважливіших управлінських проблем, рівень наукової розробки якої недостатній і не відповідає сучасному розвитку науки державного управління і практики.

У другому розділі – “Монофункціональне місто як об’єкт державного управління” - на прикладі енергетичного міста Енергодара здійснено аналіз виробничо-територіального комплексу мономіста, соціальної інфраструктури, техногенно-екологічної (радіаційної) безпеки міста, а також розкрито перспективи функціонування Запорізької атомної електростанції як містоутворюючого підприємства.

Наголошується на тому, що Енергодар є типовим монофункціональним енергетичним містом.

Енергодар розташований на лівому березі Каховського водосховища, в 120 км (уздовж берега) і в 70 км (по р. Дніпро) на південний захід від обласного центру - Запоріжжя. Виникло місто в 1970 році. Початком майбутнього енергетичного комплексу стало будівництво чотирьох блоків потужністю по 300 тис. кВт/год кожний першої черги Запорізької теплової електростанції і трьох блоків потужністю по 800 тис. кВт/год другої черги. Енергетичний потенціал електростанції становив 3600 тис. кВт/год і став одним із найбільших у Європі. У 1972 році селище будівельників дістало назву Енергодар. У 1977 році було прийнято рішення про будівництво Запорізької атомної електростанції потужністю 6000 кВт/год. Зараз це одне із найбільших підприємств України, яке забезпечує роботою більш ніж 15 тис. працівників.

Висвітлено матеріали аналізу ресурсного потенціалу міста і доведено, що в умовах, коли місцева влада залишається “сам на сам” з проблемами соціального розвитку міста з дефіцитом місцевого бюджету, одним з можливих напрямів пом’якшення руйнівних наслідків кризи в економіці є взаємодія місцевої влади з представниками недержавного сектора. Основною причиною кризового стану міського господарства є відсутність платежів за вироблену енергогенеруючими підприємствами міста електроенергію.

У найближчому майбутньому у місцевої влади має бути набагато більше можливостей, серед яких не тільки створення підприємств комунальної власності, а й розвиток кредитно-фінансових відносин з малим бізнесом на базі комунальної власності, гарантування застав при його кредитуванні. Спроможність малого бізнесу зробити вагомий внесок у вирішення найважливіших проблем, а саме у створення нових робочих місць та поповнення бюджету, зумовлює необхідність приділити увагу розвитку цього сектора національної економіки. Це сприятиме виходу країни з економічної та соціальної кризи, побудові ринкового соціально орієнтованого суспільства під гаслом “добробут - шляхом свободи розвитку”. Загальна стратегія Енергодарського міськвиконкому щодо сприяння розвитку малого бізнесу та підприємництва відповідає пріоритетним напрямам регіональної та державної політики. Проте активність останнього стримується фінансовими бар’єрами. Основним джерелом інвестицій поки що залишаються власні фінансові ресурси суб’єктів малого бізнесу.

Для успішного розвитку малого бізнесу вкрай необхідним є його державне стимулювання шляхом встановлення сприятливого режиму оподаткування та звільнення від податку частини прибутку, що спрямовується на рефінансування малих підприємств, створення механізму кредитування та страхування підприємництва, вдосконалення нормативно-правової бази, що регулює розвиток приватної ініціативи.

У розділі розкривається система розвитку державного управління одного з унікальних міст - Енергодара, оскільки на його території сконцентровано 20% від встановленої потужності всієї енергетики України. Останнім часом енергогенеруючі підприємства міста виробляють близько 30% від загального обсягу електроенергії в країні. Прискорений розвиток паливно-енергетичного комплексу є одним з пріоритетних завдань органів виконавчої влади у забезпеченні енергетичної безпеки України. Для енергетичних підприємств, розташованих в Енергодарі, реалізація завдань, визначених Концепцією енергетичної безпеки України, ускладнена через близькі строки відпрацювання проектного ресурсу енергоблоків Запорізької атомної електростанції (2014- 2019 роки) та Запорізької теплової електростанції (2004-2008 роки), а також через порівняно близькі строки відпрацювання проектного ресурсу гідроелектростанцій Дніпровського каскаду. Тому поступове виведення з експлуатації енергоблоків Запорізької атомної та Запорізької теплової електростанцій, що відпрацювали свій проектний ресурс, призведе до значного ускладнення енергопостачання споживачів півдня України і, крім того, викличе соціальну напруженість у місті, спричинить втрату унікальної промислової інфраструктури, інтелектуального потенціалу регіону.

Підвищенню ефективності використання ресурсного потенціалу міста мають сприяти вдосконалення системи управління соціально-економічним розвитком міста, відхід від монофункціональності та реновація потужностей Енергодарського енерговузла з метою продовження його роботи мінімум до 2050 року.

У третьому розділі - “Програмно-цільове управління містами з моногалузевою структурою виробництва” - на основі проведеного аналізу обґрунтовано, що при управлінні монофункціональні міста необхідно розглядати як міста-корпорації.

Доведено, що соціально-економічний стан міст, долю яких визначають підприємства однієї галузі або взагалі одне-два підприємства, навколо яких зосереджується все міське життя, має свої особливості порівняно з містами з диверсифікованим виробництвом. Це необхідно враховувати під час управління такими територіальними утвореннями. В противному разі згадані особливості можуть стати каменем спотикання для ефективного менеджменту в рамках місцевого самоврядування.

Найбільш компетентні й коректні пропозиції щодо розвитку комплексних цільових програм з регіональної проблематики висували такі вчені, як           А.Г. Аганбегян, Р.І. Шніппер, М.К. Бандман.

Здійснюється порівняльний аналіз досвіду впровадження російської програми соціально-економічного розвитку Республіки Саха як найбільш вдалого у Росії, і програми Долини ріки Теннессі (США) як кращого зразка досвіду реалізації програми у світі.

У межах системного підходу до розгляду регіону як об’єкта програмування, а саме організаційно-економічного підходу до міста як до корпорації, видається можливим самостійне розв’язання основних його проблем.

Місто об’єднує людей, але фінансове забезпечення життя населення здійснюється на локальних підприємствах. Місто поєднує одне й друге, проте ця єдність суперечлива. Надходження до бюджету від різних підприємств різні як за загальною сумою, так і за часткою на одну людину. Але для забезпечення населення комунальними послугами, послугами медичних та освітніх закладів, транспортом тощо - тим, що належить до реалізації мети-інтересів, необхідне створення умов (рівних можливостей) для кожного. Відразу окреслюються дві проблеми: 1) щодо джерел фінансування та 2) раціонального використання фінансових і матеріально-технічних ресурсів. Щоб уникнути протиріч при їх вирішенні, потрібно цей процес зацікавлено організувати - так, як це робиться в бізнесі. Із соціально-економічного погляду вважаємо за доцільне представити місто як корпорацію. При переході до міста як корпорації програму його розвитку потрібно розглядати як бізнес-план, першим пунктом якого є визначення стратегічної лінії міського розвитку. Ця лінія є директивою для всіх інших планів і підпрограм, що входять у програму розвитку. Відповідно до неї міський розвиток спрямовується на покращання якості життя мешканців міста та перетворення його на привабливе місце для життя та бізнесу. Програма (бізнес-план) дає змогу скласти необхідне уявлення про майбутнє міста. Вона визначає цілі, стратегії та дії за всіма програмними напрямами розвитку міста (розвиток містоутворюючих підприємств, підприємств комунального господарства міста, малого бізнесу тощо), зумовлюючи потреби та джерела необхідних засобів, організацію партнерів для реалізації відповідних завдань; орієнтується на механізм консультацій з громадянами (громадські слухання) та юридичними особами. Це означає створення нового підходу до планування, в якому враховані потреби міста як системи, що самовизначається.

Підхід до міста як до корпорації дає змогу на основі соціально орієнтованих ринкових відносин вирішити два принципово важливі завдання для обґрунтованого формування й успішної реалізації програми його розвитку.

1. Системно, відповідно до її природи описати економіку міста, виявити його внутрішні економічні та соціальні взаємозалежності та реальні можливості фінансово-економічного забезпечення розвитку та вирішення соціальних питань. Залежність соціальних результатів від економічних змушує ставитися до господарських процесів у містах як до бізнес-процесів, що вимагають пошуків та залучення джерел (можливостей) та точок зростання при мінімальних витратах на одиницю результату (міні-програм).

2. Корпоративний характер економіки міста та необхідність забезпечення його функціонування в умовах, коли ресурси постійно зменшуються, зумовлюють реалізацію в управлінні містом принципу узгодженості інтересів. Це можливо за умови корпоративного управління соціально-економічними процесами, що інформаційно описуються в програмних моделях, в яких зрозумілі цілі, інтереси та ресурси виконання програм. Таке управління не може з’явитися відразу. Воно формується поступово. Так, першим кроком на шляху формування повноцінного корпоративного управління в Енергодарі стало створення Асоціації з питань координування діяльності як організаційної форми об’єднання інтересів, як це відбувається в бізнес-процесах. Наступним кроком стане перетворення Асоціації на повноважну організацію управління програмою розвитку - Адміністрацію програми, побудовану також на корпоративних засадах.

Запропоновано найбільш ефективний метод управління - метод поєднання та узгодження інтересів усіх зацікавлених у процесі суб’єктів:

-      обґрунтовано новий концептуальний підхід до міста, в основу якого покладено розгляд його з господарсько-економічного погляду як корпорації. Корпоративний підхід дає змогу оптимально вирішувати питання програмного управління для такого територіального утворення;

-      показана перспективність перетворення адміністративного управління на економічне з метою наступного розвитку міста. При цьому відповідно до міжнародної практики місто розглядається не як благодійна організація, а як “місто-корпорація”, принциповою особливістю якого є поєднання підприємницької діяльності з оптимальним вирішенням соціально-економічних проблем;

- місто-підприємець передбачає сутнісний підхід до того, що визначено поняттям корпорація “Місто”. Такий підхід відображає корпоративну природу економіки міста та необхідність формування управління методами міського приватно-суспільного партнерства;

-      сформульовано основні принципи, якими має керуватися Асоціація з питань координаційної діяльності в процесі програмного управління містом;

-      доведено, що підтримка малого та середнього бізнесу у містах з моногалузевою структурою має пріоритетне значення, оскільки цей напрям дає змогу диверсифікувати ризик на всіх етапах розвитку міста.

Комплексна програма управління соціально-економічним розвитком міста (корпорація “Місто”) з урахуванням інноваційного підходу навіть у досить складних соціально-економічних умовах може бути здійснена в разі державної та суспільної підтримки хоча б на законодавчому рівні.