Вовк П.В. Захист прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання,
об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача у їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

У першому розділі «Теоретико-правові основи захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції», який складається з трьох підрозділів, визначається коло прав, свобод та законних інтересів громадян, які можуть бути об’єктом захисту в адміністративному суді першої інстанції, визначається місце адміністративного судочинства серед інших форм захисту прав, свобод та інтересів громадян, аналізуються історія та світовий досвід реалізації права громадян на захист засобами адміністративної юстиції.

У підрозділі 1.1. «Права, свободи та законні інтереси громадян як об’єкт захисту в адміністративному суді першої інстанції» досліджуються сутність та зміст відповідної категорії. Сутність прав і свобод людини і громадянина вивчалася вченими – теоретиками права, фахівцями у галузі конституційного права, адміністративного права, однак вона є невичерпною і набуває нового змісту зі зміною соціально-економічного, політичного середовища, ступеня формування правової держави. Так, науковий доробок Вольтера, Дж. Локка, Ж-Ж. Руссо, Ш. Монтескье, І. Канта становить підґрунтя подальшого творчого пошуку інших учених. Серед робіт, які вийшли протягом останніх 10–15 років, відзначені роботи В.Ф. Погорілка, В.Б. Авер’янова, М.М. Гуренка, С.Д. Цаліна, А.М. Колодія, А.Ю. Олійника, П.М. Рабіновича, О.В. Марцеляка, В.М. Шаповала та ін. Про права, свободи та обов’язки людини і громадянина зазначається в усіх підручниках та навчальних посібниках з конституційного права (В.Ф. Погорілко, В.Л. Федоренко, Ю.М. Тодика, Р.В. Єнгибарян та ін.). У підручниках, навчальних посібниках, монографіях із загальної теорії держави і права, конституційного права категорії «права», «свободи», як правило, не розглядаються окремо одна від одної (наприклад, у підручнику із загальної теорії держави і права, підготовленому за редакцією М.В. Цвіка, В.Д. Ткаченка, О.В. Петришина, підручнику з основ конституційного права України, підготовленому М.І. Козюброю, А.М. Колодієм, В.В. Копєйчиковим та ін.). Окремо від поняття «свобода» визначається поняття «права людини» у підготовленому О.Ф. Скакун, Д.О. Бондаренко Юридичному науково-практичному словнику-довіднику (2007). Генезис правової доктрини щодо сутності прав людини навів М.І. Козюбра. Аналізуючи зв’язок тенденцій соціально-економічного, політичного розвитку держави України та сприйняття правовою думкою концепцій прав людини, вчений зазначав різновекторність і суперечливість, непослідовність у підходах до трактування природи прав людини, що проявилося, зокрема, у ставленні до природи соціально-економічних прав.

На підставі опрацювання зазначених та інших наукових джерел встановлено таке. Сутність прав полягає у тому, що їх слід розглядати як правові можливості, відповідні тенденціям розвитку суспільства, що надає і гарантує держава особі для її розвитку, спираючись на її невід’ємні властивості. Вони мають бути загальними і рівними для кожного, забезпечуватись і захищатися державою в обсязі міжнародних стандартів. Такі правові можливості розглядаються і як свободи. Враховуючи сутнісний збіг категорій «права» та «свободи», у правовому контексті, тобто у зв’язку з розвитком держави і права, зазначені категорії можна розглядати разом, без відокремлення однієї від іншої. Вони не є синонімами, оскільки категорія «права» є більш вузькою за категорію «свободаи», остання ж являє собою «правову» свободу, тобто правові можливості індивіда (особи) діяти так, як законом не заборонено. Доктринальне тлумачення категорії «законні інтереси» міститься у монографії В.В. Субочева, у роботах Р.Є. Гукасяна, О.В. Малько, М.С. Малеіна та ін. Однак, проблема сутності законного інтересу науковцями вивчена недостатньо. В основному, зазначеній проблемі приділяли увагу вчені – представники науки цивільного права та процесу та теорії права. У конституційно-правовій доктрині сутність законного інтересу сприймається через правову позицію Конституційного Суду України у Рішенні у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень ч. 1
ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01.12.2004 р. № 18-рп/2004.

Як об’єкт захисту засобами адміністративного судочинства є не всі права, свободи та законні інтереси громадян, а тільки у сфері публічно-правових відносин, які стосуються сфери реалізації публічно-владних повноважень. Чинне законодавство наділяє такими повноваженнями органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, їх посадових осіб. Разом з тим, публічно-правові відносини можуть бути і сферою реалізації прав приватноправового характеру (наприклад, право на отримання земельної ділянки), якщо це неможливо без звернення до відповідних владних органів. Зазначаючи у ч. 1 ст. 2 КАС України про інтерес фізичних осіб, який захищається адміністративним судом, законодавець мав на увазі законний інтерес, тобто інтерес, який охороняється законом.

У підрозділі 1.2. «Місце адміністративного судочинства серед інших форм захисту прав, свобод та інтересів громадян» зазначено, що у широкому розумінні право на захист являє собою конституційне право, що визначає та фіксує ступінь свободи правомірної поведінки і полягає в можливості носія такого права самостійно вчиняти юридично значущі активні дії за настання певних умов з метою відновлення порушеного права чи інтересу. Чинне законодавство терміни «захист», «захисник» застосовує щодо особи та гарантій реалізації її суб’єктивного права на захист від порушень її прав. Виділено дві основні групи форм захисту прав, свобод та інтересів громадян: судова і позасудова. Судова форма захисту являє собою конституційне право громадянина, іноземця, особи без громадянства, яке реалізується у судах з метою, у першу чергу, охорони або захисту прав, свобод та законних інтересів, виключно за встановленою процесуальним законодавством процедурою, а результатом є судове рішення, яке приймається іменем України і має загальнообов’язкову силу на всій території України. Позасудова форма захисту не стосується процедур відправлення правосуддя й реалізується шляхом здійснення позасудових процедур уповноваженими на те чинним законодавством державними і недержавними органами, громадськими організаціями, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Зазначено, що правозахисна діяльність здійснюється у позасудовій формі. Серед позасудових форм захисту виділено оскарження (опротестування) рішень, дії (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб. Головними ознаками, тобто тими, наявність яких дозволяє відрізняти правосуддя від позасудової діяльності – здійснення правосуддя тільки судом, призначенням є вирішення спору про право, врегулювання процедур відправлення процесуальним законодавством, результатом є судове рішення, що приймається іменем (ім’ям) України і є обов’язковим на всій території України. Адміністративне судочинство є однією із форм захисту прав, свобод та законних інтересів громадян. Його віднесено до різновиду судової форми захисту.

У підрозділі 1.3. «Історія та світовий досвід реалізації громадянами права на захист засобами адміністративної юстиції» здійснено аналіз генезису судового захисту прав громадян у сфері публічно-правових відносин. Для аналізу обрані країни за декількома критеріями: сталість традицій формування системи адміністративної юстиції (Франція, Німеччина), типовість моделі у країнах англосаксонського типу правових систем (США, Англія), високий ступінь розвиненості країни за демократичними традиціями та економікою (Швеція), найбільш розвинені країни східного регіону (Китай, Японія). Узагальнення світового досвіду формування та функціонування адміністративної юстиції свідчить про таке: а) організація системи органів адміністративної юстиції залежить від декількох чинників: тенденції запровадження демократичних засад до сфери управління державними справами, необхідність гарантування ефективного захисту прав, свобод людини і громадянина, тенденції державотворення,
а тому у країнах відсутня типова побудова системи органів адміністративної юстиції; б) у тих країнах, де діють окремо судові органи, які відправляють судочинство у справах, що випливають із публічно-правових відносин, спостерігається тенденція виокремлення у самостійну ланку судової системи; в) діяльність органів адміністративної юстиції здійснює реальний і суттєвий вплив на законність як її гарантія, оскільки передбачає прийняття рішення, яким відміняються незаконні акти, прийняті органами публічної адміністрації, або ці органи зобов’язуються відмінити такі акти; г) правову основу функціонування адміністративної юстиції становить процесуальне законодавство; д) формування системи органів адміністративної юстиції відбувається поступово і в напрямку побудови її оптимальної моделі з метою здійснення ефективного захисту прав, свобод громадян, законних інтересів юридичних осіб; е) у більшості країн функції адміністративної юстиції реалізують професійно підготовлені особи – судді, управлінці
та ін. До недоліків організації та діяльності органів адміністративної юстиції у світі доцільно віднести паралельність розгляду окремих категорій справ адміністративними і загальними судами. Для інституту адміністративної юстиції у дореволюційній Росії було характерним: а) недосконалість побудови системи її органів, відсутності чіткого розподілу компетенції, як наслідок – наявність порушень інстанційності розгляду справи; б) відсутність механізмів реалізації принципів гласності, змагальності сторін, усності в діяльності органів адміністративної юстиції, недостатність розроблення процедур розгляду справи; в) участь у розгляді більшості справ представників активної адміністрації, тобто ігнорування принципу про те, що не можна бути суддею у своїй справі, що часто призводило до незадовільного вирішення спору.

Вчені є єдиними у думці про передумови запровадження адміністративної юстиції – формування у суспільній свідомості та підтримка з боку влади ідеї про необхідність обмеження свавілля владних інститутів, яка реалізується у формі правового механізму відповідальності влади за свої дії. Разом з тим, постає неоднозначним сприйняття самої сутності адміністративної юстиції – як форми захисту прав у сфері управління державними справами, яка реалізується не лише засобами судочинства, а й, зокрема, засобами самозахисту. У цьому зв’язку підтримана думка Ю.С. Педько, який, розвиваючи положення М.О. Куплеваського (кінець ХІХ – початок ХХ ст.), довів, що адміністративна юстиція пов’язана з діяльністю судових органів, а процесуальний порядок її реалізації – зі здійсненням за правилами судочинства. Сучасну систему адміністративних судів в Україні віднесено до триланкової, оскільки існують місцеві, апеляційні адміністративні суди та Вищий адміністративний суд України як суд касаційної інстанції та суд першої інстанції по окремих категоріях адміністративних справ. Крім того, передбачено перегляд судових рішень Верховним Судом України. Така система адміністративних судів заснована на європейському досвіді організації адміністративної юстиції, якою передбачена переважно судова форма захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері державного управління.

У другому розділі «Провадження в адміністративних судах першої інстанції та особливості його здійснення за участі громадян», який складається з трьох підрозділів, досліджуються проблеми встановлення структури провадження в адміністративному суді першої інстанції, юридичної природи та змісту публічно-правового спору за участі громадян як предмета юрисдикції адміністративного суду першої інстанції, адміністративної процесуальної правосуб’єктності громадянина України та інших осіб, які беруть участь у судовому адміністративному провадженні в адміністративних судах першої інстанції.

У підрозділі 2.1. «Структура провадження в адміністративному суді першої інстанції» визначено, що судовий адміністративний процес спрямований на вирішення адміністративної справи і виражається через здійснення адміністративними судами операцій з нормами адміністративного процесуального права. Рішення адміністративного суду закріплюються в офіційних актах-документах – постановах, ухвалах, які складаються з дотриманням вимог юридичної техніки. Ознаками стадії судового адміністративного процесу названо: а) являє собою порівняно самостійну частину судового адміністративного процесу; б) спрямована на досягнення мети процесу – вирішення адміністративної справи по суті; в) виконує власні завдання, але в межах загального завдання усього судового адміністративного процесу – захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин; г) складається з певних елементів, які поєднані у межах локальної мети судового адміністративного процесу; д) елементи послідовно розташовані за логікою процесуального порядку розгляду та у часі, оскільки кожна процесуальна дія не може розпочатися раніше, ніж закінчиться попередня; е) підсумковий результат стадії процесу закріплюється офіційно у формі певного індивідуального процесуального акта-документа, який має правові наслідки. Стадії судового адміністративного процесу послідовно розташовані і являють собою логічно побудовану систему операцій з нормами адміністративного процесуального права. Стадії провадження в адміністративному суді першої інстанції виділені за ознакою місця у структурі процесуального закону – у главах та Розділах КАС України. Так, дії, пов’язані із зверненням до адміністративного суду та відкриттям провадження в адміністративній справі, регламентовані нормами гл. 1 Розділу ІІІ КАС України. Підготовче провадження визначене нормами гл. 2 Розділу ІІІ КАС України. Процесуальні дії, пов’язані із судовим розглядом справи, визначені у гл.гл. 3 та 6 Розділу ІІІ КАС України. Причому у гл. 6 Розділу ІІІ КАС України визначено окремі особливості судового розгляду адміністративної справи. Процесуальним діям, пов’язаним із прийняттям рішення судом першої інстанції, присвячені норми гл.гл. 4 та 5 Розділу ІІІ КАС України.

У підрозділі 2.2. «Юридична природа та зміст публічно-правового спору за участі громадян як предмет юрисдикції в адміністративному суді першої інстанції» визначено, що в окремих наукових публікаціях, які стосуються розвитку адміністративного судочинства, були піддані науковому аналізу проблеми визначення сутності публічно-правового спору як предмета юрисдикції адміністративних судів (Ю.С. Педько, В.А. Сьоміна). На зазначене питання звертали увагу і юристи, які займаються правозастосовною діяльністю (В. Ніколаєнко), російські дослідники (Є.М. Циганова, Ю. Тихомиров). Дослідники проблеми визначення сутності публічно-правового спору зазначали про існування його тісного зв’язку з публічно-правовими відносинами та сферою публічного управління, однак формулювання власне поняття публічно-правового спору здійснювалося з використанням таких загальних правових категорій як «публічно-правові відносини», «публічне управління», «порушення», «юридичні колізії» тощо. Проблема визначення сутності державно-правових конфліктів у контексті проблем формування та розвитку конституційно-
правового регулювання розглядається Ю.Г. Барабашем у його монографії «Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права» (2008), в якій аналізуються поняття, сутність, визначаються ключові ознаки державно-правових конфліктів. Доведено, що спір про право і правовий конфлікт відрізняються одне від одного їхньою сутністю. Правовий конфлікт є більш широкою за змістом категорією, ніж спір про право. Як вірно зазначає Ю.Г. Барабаш, спір може мати місце у випадку, коли одна із сторін звертається до юрисдикційного органу з проханням розв’язати існуюче протиріччя між сторонами. Правовий конфлікт стосується не лише звернення до юрисдикційного органу за його вирішенням, але відображує загальну кризову ситуацію і передбачає завершення у юридичний спосіб шляхом прийняття рішення у відповідній формі.

Ознаки публічно-правового спору як предмета юрисдикції адміністративних судів першої інстанції виділені на підставі опрацювання теоретичних положень щодо сутності правового (юридичного) конфлікту, змісту спору про право. Такими ознаками названо: а) наявність адміністративно-правового елементу (адміністративно-правової норми, адміністративно-правового відношення); б) завершення у юридичний спосіб – шляхом прийняття адміністративним судом рішення або ухвали, залежно від категорії публічно-правового спору; в) наявність процесуальної форми конфлікту – справи адміністративної юрисдикції. Здійснений аналіз змісту публічно-правових спорів за участі громадян дозволив зазначити про доцільність уточнення у КАС України терміна «публічна служба», а також внесення відповідних змін до чинного законодавства, норми якого регулюють відносини у сфері державно-службової діяльності. Визначено, що правова природа адміністративних договорів обумовлена їх метою – реалізація публічного інтересу. Вони застосовуються у межах компетенції суб’єктів владних повноважень, до кола яких КАС України віднесено орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій, у тому числі – і на виконання делегованих повноважень. Іншими суб’єктами можуть бути трудові колективи, органи самоорганізації населення, певні об’єднання, які владних повноважень не мають, але у публічно-правовій сфері можуть бути носіями деяких владних функцій. Сформульовано поняття адміністративного договору як акта (нормативного акта чи акта індивідуальної дії), яким закріплюються договірні умови, погоджені суб’єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, одним із яких обов’язково є носій владних повноважень.

У підрозділі 2.3. «Адміністративна процесуальна правосуб’єктність громадянина України та інших осіб, які беруть участь у судовому адміністративному провадженні в адміністративному суді першої інстанції» зазначено, що у правовідносинах щодо захисту прав, свобод, законних інтересів у судовому адміністративному процесі громадянин України бере участь як позивач або третя особа. Обґрунтовано відсутність суттєвої різниці у процесуальному порядку звернення до адміністративного суду, розгляду справи адміністративної юрисдикції та винесення рішення громадян, іноземців та осіб без громадянства. Однак відмінність їх конституційно-правового статусу проявляється у деяких особливостях процедур звернення до адміністративного суду, а саме – у переліку документів, які подають громадяни та іноземці на підтвердження своєї особи, а також наявності права оскаржувати в адміністративному суді рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, прийнятих стосовно іноземців та осіб без громадянства, які не підлягали оскарженню в судах або оскаржувались у позасудовому порядку, а також застосування процедур примусового видворення за межі України. Вказано про те, що в КАС України не визначено окремо надання права звернення до адміністративного суду біженцям, а також чітко не встановлено право фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності звернутися до адміністративного суду за захистом своїх порушених прав, свобод, законних інтересів. З метою подолання існуючих прогалин запропоновано конкретні зміни до КАС України.

Проблемні питання реалізації представником права на звернення до адміністративного суду проаналізовано у контексті представництва інтересів фізичної особи. При цьому враховано ту обставину, що зазначена група конкретних питань щодо представництва фізичної особи стосується
і більш широкої за змістом проблеми уніфікації судових процедур. Виділено спільне й особливе у врегулюванні процесуального представництва фізичних осіб у КАС України, Цивільному процесуальному кодексі України, Господарському процесуальному кодексі України. Порівняльно-правовий аналіз став підґрунтям виділення двох видів представництв: договірне і законне.