Якимчук М.К. Організаційно-правові основи управління в органах прокуратури України

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначені об’єкт і предмет, мета та за­вдання дослідження, розкрито зв’язок роботи з науковими програмами і темами, оха­рактеризовано мето­дологічну та емпіричну базу дисертацій­ного дослідження, його тео­ретичне та практичне значення, апробацію основних наукових результатів, сфор­мульовано концептуальні положення, які відзначаються науковою новиз­ною.

У першому розділі “Прокуратура в механізмі Української держави: політико-правовий аналіз” розкриваються пробле­ми становлення, основні етапи розвитку, пра­вовий статус прокуратури в Україні, стан та основні тенденції подальшого розвитку законодавства України про органи прокуратури.

У першому підрозділі “Становлення та основні етапи розвитку прокуратури в Україні” ав­тор наголошує на тому, що перше теоретичне обґрунтування необхідності іс­нування у державі органу, що здійснював би функції, які у сучасному суспільстві ви­конує про­куратура, належить давньогрецькому мислителю Арістотелю. У праці “Полі­тика”, він дійшов висновку про те, що той, хто став на посаду керівника держави, “по­винен мати у розпорядженні певну силу, спираючись на котру він буде в змозі охоро­няти закони”.

Дисертант простежує історію становлення прокуратури як спеціаль­ного органу з нагляду за розслідуванням і розглядом кримінальних справ. Уперше вона виникла у Франції в ХІІІ — ХIV століттях. Французький король Пилип IV Красивий ордонансом від 25 березня 1302 р., заснував прокуратуру як орган представництва інте­ресів монар­ха. Із Франції прокуратура як інститут державної влади була запозичена
Ні­меччиною, Англією, Шотландією, Росією та іншими державами.

Історичний аналіз функцій прокуратури свідчить, що основною функцією прокура­тури Російської імперії з 1722 по 1863 рр. був нагляд за додержанням законів, а з 1864 по 1917 рр. — кримінальне переслідування осіб, які вчинили злочин. Падіння в лю­тому 1917 р. монархії в Росії започаткувало відновлення державності в Україні.
У листопаді 1917 р. своїм ІІІ Універсалом Центральна Рада проголосила Українську Народну Республіку (УНР). Тоді ж ство­рюється прокурорський нагляд УНР. З цього моменту ін­ститут проку­ратури в Україні починає розвиватися відносно самостійно. Вже 15 груд­ня 1917 р. Центра­льна Рада України ухвалила Закон “Про утворення Генерального Суду”, згідно з яким при Генеральному Суді була заснована Прокураторія.

Початок нового етапу історії органів прокуратури пов’язаний із встанов­ленням в Україні Радянської влади. Декретом Ради народних комісарів України від 14 лютого 1919 р. “Про суд” було ліквідовано, поряд з судовими установами, які існували на те­риторії України до встановлення Радянської влади, і прокурорський нагляд. Після прийняття цього декрету нагляд за законністю зосереджувався в Народному комісаріаті юстиції та його місцевих органах. Державна прокуратура як орган з нагляду за дотриманням законності на тери­торії всієї ре­спубліки утворена 28 червня 1922 р. відповідно до постанови ВУЦВК, якою було затвер­джено Положення про прокурорський нагляд.

Аналіз функцій, що покладалися на прокура­туру в радянсь­кий період, свідчить, що вона функціонувала як державний орган змішаного типу, який одноча­сно здійснював нагляд за додержанням законів і криміна­льне переслідування осіб, що вчи­нили злочин.

У другому підрозділі “Проблеми розвитку правового статусу прокуратури неза­лежної України” підкреслюється, що у процесі розбудови України як суверенної і не­залежної, де­мократичної, соціальної, правової держави значного реформування за­знали орга­нізація та діяльність прокуратури.

Автор відзначає, що в Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 р. Верхов­ною Радою України, статус прокуратури невиправдано звужено (зокрема, не передба­чені фун­кції загального нагляду та досудового слідства), і доводить, що значний вплив на таку кон­ституційну формулу статусу прокуратури справила дискусія, що розгорну­лася наприкі­нці 80 — на початку 90-х рр., щодо місця даного органу в механізмі дер­жавної влади. У ході дискусії висловлювалася думка, що з переходом до ринкової еко­номіки для зага­льнонаг­лядової діяльності прокуратури не залишається місця. В дисер­тації ж обстою­ється думка про те, що прокуратура здійснює самостійний вид держав­ної діяльності, який не дає змоги включити її до системи жодної з гілок влади. Автор зазначає, що су­часна державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, вико­навчу та судову. Отже, поза цими гілками залишаються Президент України, ор­гани прокуратури, Національний банк України, інші органи. Діяльність за­значе­них ор­ганів може розглядатися як самостійний вид державної діяльності.

 За своїм призна­ченням прокуратура є елементом системи стримувань і проти­ваг, який не тільки запобігає прийняттю неза­конних актів та здійсненню протиправних дій, а й взаємодію гілок влади з метою підтримання режиму за­конності та правопорядку, забезпе­чення та захисту прав і свобод людини і громадянина. Прокуратура має низку конституційних і законода­вчо за­кріплених ознак, а саме: 1) це єдина централізована сис­тема, яка здійснює покладені на неї функції автономно і має особливий конститу­ційний меха­нізм призначення керів­ника цієї системи – Генерального прокурора Украї­ни; 2) її повно­важення, організація і порядок діяльності визначаються окремим зако­ном; 3) од­ним із принципів організації та діяльності прокуратури є її незалежність від будь-яких органів державної влади; 4) незалежність та єдність забезпечуються жорст­кою централі­зацією і вну­трішньою побу­довою органів прокуратури, заснованою на принципі суворого підпо­рядкування; 5) прокурорсь­кий нагляд – це виключний вид державної діяльності, який жодний інший ор­ган дер­жави, крім прокуратури, не здійснює.

У третьому підрозділі “Законодавство України про органи прокуратури: стан і основні тен­денції подальшого розвитку” показано, що правове регулювання організа­ції дія­льності прокуратури визначається Конституцією України, Законом України “Про про­куратуру”, іншими законами України, ратифікованими Верховною Радою України між­народними до­говорами і угодами, а також правовими актами Генераль­ного прокурора України.

Враховуючи значення завдань, що стоять перед прокуратурою України, її роль в утвердженні законності та забезпеченні прав особи, інтересів суспільства і дер­жави, досвіду її роботи, автор доводить нагальну необхідність у наступних змінах і доповнен­нях до Конституції України. По-перше, оскільки в органах прокуратури кон­центрується вся інформація про стан законності в країні, недоліки правового регулю­вання тих чи інших суспільних відносин, численні матеріали про практику застосу­вання законів, остільки необ­хідно у ст. 93 ч.1 Конституції України до кола суб’єктів за­конодавчої ініціативи вклю­чити і Генерального прокурора України. По-друге, з метою протидії тиску на прокуратуру з боку політичних і державних діячів необхідно вне­сти зміни до ст. 122 ч. 1 Конститу­ції України і викласти дану норму в такій редакції: “Про­куратуру України очолює Генера­льний прокурор України, який призначається на по­саду та звільняється з неї Президентом України за згодою Верховної Ради України”.

Автор зауважує, що з прийняттям Конституції України 1996 року змінено порядок при­значення і звільнення Генерального прокурора України, який у своїй діяльності щодо здій­снення нагляду за додержанням законів не відповідальний, не підконтроль­ний і не підзвіт­ний Верховній Раді України.

Як і все законодавство України загалом, законо­давство про прокурорський нагляд потребує подальшого розвитку в напрямку 1) підвищення статусу проку­ратури як централізованого багатофун­кціонального на­глядового органу; 2) більш чіт­кого і зміс­товного відображення функцій і по­вноважень прокура­тури як у Конституції України, так і в Законі “Про прокуратуру”, в кримінально-процесуа­льному та цивільно-проце­суальному законодавстві України; 3) проведення ревізії всього нормативного мате­ріалу, яким регламентуються організація і діяльність прокуратури, на предмет його відповідності Конституції України.

У другому розділі “Прокуратура як об’єкт системно-управлінського аналізу: теоретичні аспекти” аналізується інститут прокуратури як системне явище, харак­теризуються її риси та особливості, визначено зміст, мету, пред­мет управління в даній системі. Метою цього розділу є дослідження особливос­тей сис­теми управління в орга­нах прокуратури, її складових, особливостей побудови організацій­ної та функціональ­ної структури системи органів прокуратури.

У першому підрозділі “Методологічні засади системно-управлінського аналізу прокура­тури” наголошується на тому, що дослідження питань управління в органах прокура­тури неможливе без з’ясування самого поняття соціального управління, у по­шуку універсальної ха­рактеристики якого значну роль відіграла загальна теорія сис­тем. Вихідні кібернетичні засади приве­рнули увагу до самого підходу при аналізі управ­ління і запропонували шукати джерела розуміння його дійсної суті в цілісних систе­мах, у механізмі внутрішньої взаємодії елемен­тів, що їх складають. Зміст управ­ління в кібернетичному розумінні — це вплив, метою якого є впорядкування відповід­ної сис­теми, забезпечення її функціонування у належному порядку відповідно до зако­номір­ностей її існування та розвитку.

Базуючись на категоріях та досвіді кібернетики, автор відзначає, що будь-яка ці­ліс­на система характеризується такою рисою, як самоуправління, тобто наявністю ці­леспрямова­ного процесу відтворення та вдосконалення даної системи, що засвідчує процес управління. Цілісними ж визнаються системи, в яких взаємодія сукупності компонентів породжує нові якості, не притаманні тим, що їх створили (в нашому ви­падку: окремий працівник прокуратури – підрозділ органу прокура­тури або посадова особа – орган прокуратури – інститут (сис­тема) прокуратури – держава – суспільство).

У процесі аналізу прокуратура умовно виокремлюється із загальної державної сис­теми. Прокуратура як різновид соціальної системи має такі характерні риси:
1) є органі­заційно самостійним, багаторівневим державним утворенням, яке активно взає­модіє з усіма гілками влади та іншими елементами суспільства в цілому; 2) є щодо си­стеми дер­жавних органів автономною, самодостатньою, єдиною підсистемою держав­ного апа­рату з визна­ченими цілями діяльності, функ­ціями і компетенцією щодо здійс­нення, зі сталим набором елементів та компонентів; 3) діяльність її органів на­лежить до одного з різновидів державного управління, особливістю якого є те, що управлінсь­кий вплив цих органів не виходить за межі власне прокурорської системи; 4) в основу побудови її органів покладені жорстка ієрархія та визначеність обсягу повно­важень, пряме підпорядкування нижчестоящих працівників та органів вищестоящим, сувора процесуальна та службова дисципліна.

У роботі наголошується, що управління в органах прокуратури – це явище, яке є предметом дослідження наук соціального і державного управління, що вивчають ці­леспрямовану, організаційну діяльність людей у суспільстві. Предметом управління в органах про­куратури виступає внутрішня взаємодія складових елементів даної сис­теми – органів і посадових осіб. Автор виходить з того, що загальна частина даних наук включає загальні знання основних їх категорій. Особлива ж частина досліджує специфічні риси управління окремими галу­зями. Тому для усвідомлення особливостей управління в ор­ганах прокуратури необхідно досліджу­вати: 1) предмет і систему управління в органах прокуратури; 2) зміст управління в орга­нах прокуратури; 3) принципи управління в органах прокуратури; 4) управлінські відно­сини в органах про­куратури; 5) систему органів управління в прокуратурі; 6) ка­дри управ­ління в орга­нах прокуратури; 7) управлінську інформацію в органах прокура­тури; 8) управлінську тех­ніку в органах прокуратури; 9) функції управління в органах прокура­тури; 10) стадії управлінського циклу в органах прокуратури; 11) методи,
фо­рми та стиль управління в органах прокуратури. Тео­рія організації і управління в органах прокуратури згідно із забезпечуючим характером самої функції управління є похідною від концептуальних уявлень про призначення і функціона­льний зміст діяльності прокуратури.

У другому підрозділі “Прокуратура як різновид соціальної системи: основні риси” автор досліджує прокуратуру як підсистему державного апарату і як один з елементів системи державного управління в широкому значенні. В дисертації обґрун­тову­ється положення, що в складі державного апарату органи прокуратури виступають як еле­мент керуючої системи, а окремий орган прокуратури є первинною клітиною системи органів прокуратури як підсистеми державного управління в широкому зна­ченні да­ного поняття.

Автор визначає управління в системі органів прокуратури як вплив на дану систему орга­нів прокуратури або на конкретні її ланки з метою впорядкування цієї системи (її ланок), забезпечення її оптимального функціонування та розвитку для ефективного ви­рішення за­вдань, що стоять перед нею. Даний вплив, на думку дисертанта, можна роз­гля­дати як особливий вид діяльності апаратів органів прокуратури і спеціа­льно при­значених посадових осіб, що утворюють керуючу підсистему (для всієї системи орга­нів прокуратури і для кожного з них окремо). Зокрема, наголошується, що потреба за­безпечення прокура­турою законності на всій території країни об’єктивно зумовлює осо­бливий характер органі­зації та структурування прокуратури. Основними принци­пами організації її органів, що дістали своє відображення в нормативно-правових при­писах, є єдність, цілісність, ієрар­хічність, цілеспрямованість, централізація, незалеж­ність про­курорів, визначеність обсягу прокурорських повноважень, імперативний по­рядок взає­мовідносин усіх ланок прокура­тури, поєднання єдиноначальності та коле­гіальності, процесуальна та службова дисцип­ліна, гарантом яких виступає Генераль­ний прокурор України, об’єктний, предметний і зо­нальний принципи організації апа­ратів прокуратур. Елементами єдності системи є те, що: 1) прокуратура функціонує як незалежний централізований державний орган; 2) нижчес­тоящі прокурори підпоряд­ковуються ви­щестоящим, а всі прокурори — Генеральному прокуророві України.

У роботі наголошується, що, як і будь-яка соціальна система, система органів проку­ра­тури розглядається як структура та процес, оскільки у структурі дістають відо­браження кіль­кість і характер елементів, що здійснюють процеси управління, способи їхнього взає­мозв’язку в процесі функціонування, особливості впливу на керований об’єкт, кількісні характерис­тики елементів, їхні функції тощо, а у процесі управління реалізуються соці­альні закони та закономірності власне управління, забезпечується цільо­ва функція сис­теми. Обґрунто­вується також думка про те, що будь-який орган прокуратури, як і їх система, роз­глядається як певна система, що піддається змінам і водночас сама здійснює вплив: 1) управлінський – на ієрархічно підпорядковані їй об’єкти внутрі­шньоорганізаційного управління; 2) владно­відпо­відальний – на об’єкти зовнішнього середовища. Зокрема, під­креслюється, що особливістю управ­ління в системі органів прокуратури є те, що управлін­ський вплив не виходить за межі прокурорської системи. Прокуратура при виконанні своїх повноважень активно взає­модіє з усіма гілками дер­жавної влади та є важливим елементом у забезпеченні ба­лан­су між ними. Взаємодіючи із зовнішнім середовищем (наприклад, координуючи діяль­ність правоохоронних ор­ганів), система органів прокуратури виступає як ціліс­ність, що зберігає свою визначе­ність. Однак система органів прокуратури є не лише автоном­ною щодо сис­теми державних органів, а й самодостатньою, оскільки щодо неї не допускається безпосереднє управління з боку самої держави. Оскільки відповідно до законодавства лише Генеральний прокурор України наділений управлінськими пов­новаженнями щодо системи органів прокуратури, яка має автономний характер у сис­темі державного механізму, а управлінська компетенція керівників нижчестоящих ор­ганів прокуратури, окрім кадрових функцій, які отримали закріплення в законі, визна­чається Генеральним прокурором України, остільки систему органів прокуратури мож­на відне­сти до моноцентричних систем.

Автором обґрунтовується також положення, що управління органами прокуратури є одним з видів державного управління в широкому значенні. Наголошується, що хоча завдання та пріоритети функціонування системи орга­нів про­куратури постійно змі­нюються, проте мета управління залишається незмінною: це підтримання про­курорсь­кої системи у стані, який дає змогу виконувати дедалі нові завдання, гнучко і опера­тивно реа­гувати на зміни в стані законності. Для досягнення даних цілей система по­винна, по-пе­рше, мати достатньо стабільну і водночас гнучку організа­ційну структу­ру, здатну, за необхідності, швидко перебудовувати зв’язки, що склалися, і створю­вати нові; по-друге, здійснювати ефективний контроль, який би своєча­сно визначав відпові­дність результатів прийнятим планам і цілям. У дисертації проана­лізовано умови оп­тима­льності системи, її потреби для практичного забезпечення ефек­тивного управ­ління.

У третьому підрозділі “Суб’єктно-об’єктна характеристика управління в системі органів прокуратури” аналізуються складові системи органів прокуратури, виходячи з того, що за структурою система в цілому складається з підсистем, передусім керуючої (суб’єкт управління) та керованої (об’єкт управління), що перебувають у діалектичній єдності. Труднощі в характеристиці даних понять полягають у їх відносності – кожен суб’єкт управління є одночасно й об’єктом управління, і навпаки. Кожен рівень суб’єкта здійснює управління об’єктом відповідного рівня. Але між суб’єктами та об’єктами управління існує принципова різниця. Виходячи з того, що об’єкт (керована система) та суб’єкт управління (керуюча підсистема) створюють систему соціального управління, а зв’язки між ними — структуру системи в широкому розумінні цього слова, здійснено аналіз структури об’єкта управління в органах прокуратури як певної взаємодії його внутрішніх струк­тур: насамперед організаційної (сукупність організа­ційних елементів), цільової (сис­тема цілей), фун­кціональної (сукупність функцій, що реалізуються) та ін. Причому організаційною структурою об’єкта виступає загальна організаційна структура системи органів прокура­тури. Змістом поняття “організаційна структура управління органів прокуратури” охоп­люються структурні форми складо­вих частин управлінської системи (під­систем) – органів та їх структури, які (частини та органи) є різновидами соціальних керую­чих систем і різняться за ступенем загально­сті.

Проаналізовано також поняття організаційної структури управління органу про­ку­ратури, тобто апарату Генеральної прокуратури України, апаратів облас­них і прирі­в­нених до них прокуратур тощо. Це сукупність управлінсь­ких під­роз­ділів, посадових осіб та їхні відносини, що зумовлюються заданим розподілом завдань і необхідних для їх реалізації повноважень.

Відзначається, що суб’єкт управління не може існувати без об’єкта управління, оскільки його струк­тура і зміст управлінської діяльності виникають і визначаються потребами остан­нього. Дисертант доводить, що об’єктами управління в системі орга­нів прокура­тури є власне нижчестоящі органи прокуратури щодо вищестоящих, під­розділи органу прокуратури щодо керівництва даного органу, посадові особи (окрім Генерального прокурора України) — прокурорсько-слідчі кадри і всі інші працівники про­куратури щодо суб’єкта управління (керівництва органу), тобто всі, на кого поши­рюється владний вплив суб’єкта в межах прокурорської системи. Суб’єктами ж висту­пають керівники, управлінські апарати та посадові особи на відпо­відних рівнях сис­теми органів прокуратури. Третій елемент – взаємодія – аналізується як провідна сис­темна риса. Виходячи з положення, що система органів прокуратури є фо­рмальною державно-право­вою організацією, проведено аналіз типу організаційної структури та вимог щодо стру­ктурування системи органів прокуратури. При цьому автор привертає увагу до тієї об­ставини, що функції органу та його структура перебувають в органіч­ному зв’язку, оскі­льки: 1) структура висту­пає передусім у вигляді носіїв окремих функ­цій — са­мостійних органів, їхніх структурних підрозділів, посадових осіб; 2) структурні зв’язки будуються відповідно до юриди­чно інституалізованих моделей розподілу функ­цій; 3) поза струк­турними зв’язками неможлива сама фактична реалі­зація, здійс­нення управлінських фу­нкцій. Відставання структури органу від функціо­нальних обов’язків спричинює розбалансування системи та зниження її ефектив­ності. Органічний зв’язок наглядового та управлінського аспектів у діяльності органів про­куратури зумовлює необхідність застосування єдиного підходу до організа­ції даної діяльності.

У четвертому підрозділі “Функціональний та організаційно-структурний аспекти аналізу сис­теми органів прокуратури” автор доводить, що відповідно до загальнонау­кової ха­рактери­стики структура органів прокуратури характеризується:
1) за принци­пом рівнів ієрархії – багаторівнева, а точніше, така, що має три рівні з неоднорідними ланками (про­куратури міст з районним поділом виступають проміжною ланкою між обласними та ра­йонними прокуратурами, але не управлінсь­кою, а координаційною, якій делего­вано частину управлінської компетенції вищестоящої прокуратури облас­ного рівня щодо нижчестоящих прокура­тур районного рівня, внутрішня управлінська компетенція яких тотожна компетенції прокуратур районного рівня; тобто функції та характеристики деяких ланок одного рівня не іде­нтичні); 2) за характером підпорядко­ваності – жорстко централізована;
3) за цільовим призначенням та функціями, що вико­нуються, система органів прокуратури вважається фіксованою (визначена в за­коні), а її структура – перемінною (право її визначати та зміню­вати належить Гене­ральному про­курору України, відповідно ним регулюється структура як терито­ріальних, так і спеціа­лізованих органів прокуратури та основні засади організа­ційної побудови даних орга­нів);
4) за принципом групування елементів системи на підсис­теми – є складною: розрі­зняють територіальні (регіональні) та спеціалізовані (пред­мет­но-галузеві) прокура­тури; 5) за порядком прийняття управлінських рішень – єди­нона­чального типу організації діяльності з елементами колегіальності (колегії, нау­ково-методичні ради); 6) за побудо­вою просторових зв’язків у системі органів та в окремих органах прокуратури – лі­нійно-функціонального типу.

У дисертації зазначається, що функції управління органів (їх складових) потрібно роз­глядати як елементи функціональної структури системи управління в органах про­кура­тури. Обсяг і кількість функцій управління, що належать органу прокуратури (його підроз­ділу, керівному працівнику), залежать від його спеціалізації, рівня в ієрар­хії орга­нів проку­рорської системи. Проаналізовано організаційну структуру системи органів прокуратури, їх місце в ієрархії, а також окремі елементи струк­тури системи управління в органах прокуратури. Причому автор їх співвідносить за рів­нем управ­лінської компетенції та функціями управління, що на них покладені у систе­мному взає­мозв’язку, виходячи з їх рівня в структурі, та об’єднує у групи: підсистеми – окремі органи проку­ратури та їх види; елементи – структурні підрозділи органів про­куратури, компоненти – окремі керівні працівники, конкретні носії повноважень щодо реалізації функцій управ­ління. Зокрема, проаналізовано управлінський статус керівних працівників у органах про­куратури всіх рівнів, починаючи з Генерального прокурора України і закінчуючи зональ­ним прокурором.

Генеральна прокуратура України на чолі з Генеральним прокурором України, з од­ного боку, як орган управління прокурорською системою керує і спрямовує діяльність власних підрозділів, діяльність нижчестоящих прокуратур, а з іншого — виконує зов­нішні функції прокурорської системи, покладені на неї Конституцією і Законом Укра­їни “Про прокура­туру”. Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України відповідає за­вданням прокурорського нагляду, змісту функцій, покладених на прокуратуру. За таким же принципом, з урахуванням територіальної та предметної спе­цифіки, функціонують усі нижчестоящі прокуратури. Структура апарату обласної про­куратури в загальному плані повинна відповідати апарату Генеральної прокура­тури України, інакше управлінські ко­манди останньої не будуть мати прямих каналів зв’язку. Тому апарат обласної прокура­тури повинен мати таку структуру, яка була б адекватна її зовнішнім і внутрішнім функ­ціям.

Проведений аналіз існуючої на даний час організаційної та функціональної струк­тури системи органів прокуратури свідчить про те, що вона відповідає конституційній моделі на перехідний період. При цьому, якщо організаційна структура сис­теми управління в органах прокуратури має достатнє правове забезпечення, то її функ­ціо­нальна структура недостатньо врегульована. А тому слід: по-перше, закріпити на зако­нодавчому рівні управлінські повноваження прокурорів прокуратур обласного рі­вня, прокурорів міст з ра­йонним поділом, районних і прирівнених до них прокуратур, керів­ників структурних під­розділів; по-друге, підготувати на рівні Генеральної проку­ратури України узагальнене По­ложення про відділи та управління обласних прокура­тур і визначити в ньому завдання та основні напрями діяльності (функції) управлінь і від­ділів, повноваження їх керівників; по-третє, визначити на законодавчому рівні ста­тус прокуратур міст з районним поділом та їх апаратів щодо районних проку­ратур.

У третьому розділі “Зміст і організація управління в органах прокуратури” проана­лізовано принципи та зміст процесу управління в органах прокуратури, його складових: функцій, відносин, методів, форм та актів управління в органах прокуратури України.

У першому підрозділі “Принципи управління в органах прокуратури” автор поста­вив пе­ред собою мету дослідити принципи управління в органах прокуратури – на ос­нові ви­значення їх поняття, видів, системи та особливостей їх правового регулювання виокремити основні проблеми та тенденції щодо їх врегулювання.

Визначені наглядові пріоритети, що диктуються конкретною обстановкою в сус­пі­льстві, та інші обставини, які можуть впливати на організаційний статус органів про­кура­тури, відповідно і принципи управління піддаються певним змінам внаслідок динаміч­них про­цесів державотворення та переходу до утвердження в державі демок­ратичних цін­ностей. У роботі проаналізовано систему принципів управління в орга­нах прокура­тури, виходячи із визначення її сталої загальносистемної основи з ураху­ван­ням нових елемен­тів (підходів), які поступово здобувають своє місце в системі.

Принципи управління забезпечують інтеграцію окремих видів управлінської діяль­ності в різних підрозділах системи управління, їх взаємну погодженість та загальну спрямова­ність на реалізацію визначених цілей. На основі принципів управління ство­рю­ється єдиний комплекс управ­лінської діяльності. Більшість з них виявляються в діяль­ності різних державних органів аналогічно. Окремі ж принципи застосовуються з урахуван­ням особливостей кожної підсистеми державних органів, тих чи інших особ­ливостей її об'єк­тів і суб'єктів управління або груп елементів процесу управління. Отже, прин­ципи управління автор об’єднує у такі групи:
1) загальносистемні прин­ципи управління в системі органів прокуратури;
2) спеціальні принципи управління в системі органів проку­ратури: а) цільові принципи управління; б) структурні (струк­тур­но-організаційні; структурно-функціональні); в) процесуа­льні. Наголошується, що прин­ципи управління в органах прокуратури є системою, в якій вони взаємопов’язані та взаємозалежні, а порушення одного з них може призвести до порушення інших.

У другому підрозділі “Функції управління в органах прокуратури: класифікація, зміст і правове регулювання” обстоюється думка, що процес управління в органах прокура­тури (управлінський процес) — явище складне і багатогранне, зміст якого може бути розкритий за умови відповідної характеристики функцій, форм та методів управління, управлінських відносин, стадій управлінського процесу. Функція є одним із основних понять, через яке розкривають­ся структура і весь зміст діяльності органів прокуратури. Поняттям “функції прокуратури” охоплюються такі напрями діяль­ності її органів, які зумовлені завданнями, на вирішення яких вони спрямовані й повинні здійснюватись. Вони поділяються на зовнішні, визначені в ст. 121 Конституції України і діючим зако­нодавством у тій частині, що не суперечить Конституції, та внутрішні, що мають орга­нізаційно-управлінський характер, до яких і відносяться функції управ­ління в органах прокуратури. Без їх розгляду, розкриття механізму взає­модії із зовніш­німи функціями важко зрозуміти проблему організації та пра­вового регулювання управління в органах прокуратури в цілому. Автор доводить, що функції управління як елемент процесу управління в органах прокуратури необхідно розглядати не лише як допоміжні щодо конституційних функцій прокура­тури, а й як структуроутворюючий елемент системи, що потребує належного право­вого закріплення в Законі України “Про прокуратуру” (зокрема, у ст. 14-16, 18) та у ві­домчих нормативно-правових актах (зокрема, у наказах “Про принципи управління, організації роботи та постановки конт­ролю виконання в органах прокуратури України”, “Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України” тощо). Це сприя­тиме запобіганню перевищенню ними і вищестоящим керівництвом повноважень, а також гарантуватиме додержання прин­ципу законності в організації та діяльності прокуратури.

Автором аналізуються критерії, за якими певні напрями організаційної діяльності від­носять до функцій управління в органах прокуратури та визначають зміст даних функцій, їх струк­туру та проблеми реалізації. Автор визначає також основні риси функ­цій управ­ління в органах прокуратури. На відміну від зовнішніх, функції управ­ління при­значені для впорядкування діяльності самої прокурорської системи. Щодо зовні­шніх функцій прокуратури, функції управління мають вторинний, допоміжний характер. Отже, на думку автора, функції управління в органах прокуратури – це ос­нов­ні напрями цілеспрямо­ваної діяльності, що здійснюється в органах прокуратури, підрозділах і посадовими осо­бами з метою досягнення узгодженості щодо організації прокурорсь­кого нагляду і досудового слідства, які реалізуються в управлінському процесі через визначені процедури.

Для аналізу сутності функцій і для управлінської практики істотне значення має кла­си­фікація видів функцій управління за їх змістом: 1) загальні (прогнозування; пла­нування; раціоналі­зація системи управління; керівництво, контроль); 2) спеціальні функ­ції управління (такі, що реалізуються щодо органів прокуратури та такі, що спря­мовані щодо установ, які є в оператив­ному управлінні органів прокуратури); 3) забез­печуючі (кадрова, матеріально-технічна (го­сподарська), фінансово-господарська, сис­тематизації законодавства, стати­стики, діловодс­тва і матеріально-технічного забезпе­чення). Основна проблема полягає в тому, що в зако­нодавстві про прокуратуру не роз­кривається зміст названих функцій, а також умов їх ви­користання, що не сприяє розв’язанню завдань прокуратури, ефективному функціонуванню всієї системи її ор­ганів.

У третьому підрозділі “Види та особливості функціонування управлінських відно­син в ор­ганах прокуратури” зазначається, що виникнення відносин управління визна­чається взає­мозв’язком дій та взаємозумовленістю функцій його учасників, які здійс­нюються в межах керуючої системи та спрямовані на реалізацію конкретної мети сис­теми. Ізольо­вані дії учас­ників управлінського процесу не породжують управлінських відносин. Предметом управлінських відносин в органах прокуратури виступає управ­лінська ін­формація, а об’єктом – сам прокурорський нагляд.

У роботі наголошується, що сторонами управлінських відносин є всі суб’єкти управлін­сь­кої діяльності, співучасники управління незалежно від їхнього місця в струк­турі сис­теми. В кожному випадку стороною (учасником) управлінських відносин може ви­ступати як суб’єкт, так і об’єкт управління залежно від спрямування окремого управ­лінського впливу та характеру взаємодії. Зміст відносин у сфері функціонування проку­рорської сис­теми утворюють права, якими користуються їхні учасники, й обов’язки, хоча і права про­курора в багатьох випадках є його обов’язками. Основною особливістю є те, що відносини управління мають місце лише в межах самої системи органів проку­ратури, характеризуються високим ступенем директивності, через що серед них пере­важають субординаційні. Відносини, що складаються між елементами системи органів прокуратури та зовнішнім середовищем, є владно-відповідальними, а не відносинами владного підпорядкування (зокрема, координація діяльності правоохо­ронних органів), а відносини між вищими ор­ганами держави та прокуратурою мають характер конституційно-організацій­них, а не управлінських (зокрема, при призначенні та звіль­ненні з посади Генерального прокурора України, при висловленні Верховною Радою України йому недовіри), причому система органів прокуратури виступає як функ­ціо­нально самостійний інститут, який виконує функцію одного з елементів меха­нізму стримувань і противаг; єдиний і самодостатній, оскільки щодо прокуратури не до­пускається безпосереднє управ­ління з боку самої держави.

Розроблена автором класифікація відносин управління в системі органів прокура­тури за їх суб’єктами дає можливість їх розгляду з просторової точки зору. Перший тип систем­них відносин визначає стан управління в самій прокурорській системі, між ви­щими та ниж­чими рівнями ієрархії, співвідношення централізму та самостійності: Ге­неральна про­куратура України — обласна та прирівнені до неї прокуратури (проку­ра­тури другого рів­ня) — районні та прирівнені до них прокуратури (прокуратури пер­шого рівня). Наголо­шується, що самостійність передбачає наявність у суб’єктів управ­лінських відносин кола прав і обов’язків, які дають можливість їм ви­значати зміст і спрямованість діяльності відповідно до власних інтересів, не ігноруючи водночас загаль­них інтересів, а принцип централізму прокурорської системи дає змогу здійсню­вати єдину, спрямовану від центру діяльність щодо про­курорського нагляду. Аналіз другого типу управлінських відносин, що відбуваються в системі між усіма працівни­ками прокуратури, дає можливість класифікувати їх за колом сто­рін, місцем сторін у структурі системи, присутністю у відносинах управлінського впливу.

У четвертому підрозділі “Акти управління в органах прокуратури: класифікація та особли­во­сті змісту” наголошується, що управлінське рішення в органах прокура­тури — це підза­конний нормативний чи індивідуальний акт реалізації повноважень прокурора, який має директивний, організаційний, державно-владний і творчий харак­тер, визна­чений тип, прийнятий у визначеному порядку, має певне зовнішнє вира­ження (фо­рму) та відпо­відне оформлення, за допомогою якого розв’язується те чи інше управлін­ське питання, ви­рішення якого спрямоване на реалізацію конституцій­них функцій прокура­тури. У дослідженні обґрунтовується положення, що всі акти управління в органах проку­ратури – відомчі, деякі з них (вказівки) мають обов’язковий характер і для зовнішнього середовища, але лише в частині наглядових положень, тобто тих, що не стосуються власне управ­ління. Основними вимогами до актів управ­ління в органах прокуратури є: компетентність, обґрунтованість, відповідність зако­нам, іншим нормативним і відомчим актам; обов’язковість їх виконання, реалізації; своєчасність; відпо­відність ієрархії рішень і процедурі їх розроб­ки.

Аналіз актів управління в органах прокуратури, прове­дений автором дослідження, дав змогу здійснити їх класифікацію, основою для якої висту­пили такі ознаки, як: а) суб’єкт здійснення управлінського впливу (за кожним суб’єктом управління в органах прокуратури та його компетенцією); б) юридичні властивості керую­чого впливу на зміст акта (нормативні та індивідуальні); в) форма (найменування) здійс­нення керую­чого впливу (наказ, розпорядження, вказівка, інструкція, рішення, завдання, дору­чення, листи); г) термін дії (оперативні, серед­ньострокові та довгострокові); д) харак­тер розпо­ряджень і ступінь обов’язковості (директивні, рекомендаційні); е) мета вико­рис­тання (галузеві, позагалузеві (організаційні)); є) спосіб фіксації; ж) ступінь пріори­тетності проблеми, що спонукала їх прийняття (стратегічні і тактичні). Дисертант до­водить, що слід на законо­давчому рівні закріпити положення, керуючись якими про­курори прокуратур обласного рівня та проку­рори міст з районним поділом здійс­нюють: 1) прийняття управ­лінських рі­шень певної фор­ми, змісту та назви; 2) керів­ництво нижчестоящими проку­ратурами. Слід також присвятити прокуратурам різних рівнів організаційної структури окремі статті за­кону.

У роботі, однак, зауважується, що Генеральний прокурор України делегував час­тину власних повноважень щодо прийняття нормативних управлінських рішень керів­никам про­куратур обласного рівня та міст з районним поділом. Щоправда, сама мож­ливість такого делегування не передбачена Законом України “Про прокуратуру”, як і не перед­бачене для даних керівників право прийняття управлінського рішення норма­тивного ха­рактеру. На думку автора, дане положення, а також право затверджувати регламенти ро­боти апарату та колегій прокуратур, варто закріпити за ними на законо­давчому рівні.

Колегіальна форма управління, як і колективна та спільна, є доповнюю­чою органі­заційною формою управління в органах прокуратури. Основною формою управ­ління в органах прокуратури є єдиноначальна, однак закріплення за Генеральними прокуро­ром України права єдиноначальності не виключає можливості зростання управлінської ролі колегій прокуратур. Зокрема, слід на законодавчому рівні закріпити, що накази Генерального прокурора Украї­ни нормативно-правового характеру перед їх підписан­ням повинні проходити обговорення на Колегії Генеральної прокуратури України.

У роботі також наголошується, що призначення листів Генерального прокурора Украї­ни — організація поточного виконання законів, а також його наказів. З огляду на це необ­хідно в Законі України “Про прокуратуру” передбачити їх як форми правових актів управління Генерального прокурора України, а також такі, як завдання, дору­чення та уні­фікувати їхній зміст.

У п’ятому підрозділі “Методи та форми управлінської діяльності в органах про­кура­тури” наголошується, що реалізація цілей, функцій та принципів управління в ор­ганах прокура­тури здійснюється шляхом застосування різних методів. Метод ро­зу­міється як шлях до мети, спосіб її досягнення. Відповідно розрізняють ме­тоди науко­вих досліджень (або шляхи, способи наукового мислення) та методи (або шляхи, спо­соби) ба­гатоманітної практичної діяльності. До останніх належать і методи управ­лінської діяльно­сті в органах прокуратури. В результаті аналізу останніх автор наго­лошує, що осо­бливістю методів управління в органах прокуратури є те, що вони засто­совуються в про­цесах управління за дорученням держави, тобто офіційно, а та­кож у визначеному порядку і знаходять безпосереднє вираження здебільшого в субордина­ційних відносинах і тільки у зв’язку із здійсненням цілеспрямо­ва­ного впливу на керо­вані елементи системи прокуратури. Тому головна увага керую­чих суб’єктів в органах прокуратури повинна бути сконцентрована не на розширенні сфери конкретних ди­рективних розпоряджень, а на розвитку нормативно-правової ос­нови методів управ­ління. Закріплюючи в Законі України “Про прокуратуру” фу­нкції управління, слід ви­значити основні шляхи, методи та суб’єктів їх реалізації. Важ­ливе значення має забез­печення використання методів управлінського впливу з неод­мінним врахуванням особ­ливостей, інтересів, положення і можливостей керованих, на основі чого можна забез­печити наукову та економічну обґрунтованість їх застосову­вання.

Зміст методів управління в системі органів прокуратури знаходить своє безпосереднє ви­раження переважно у відносинах суб’єктно-об’єктного характеру і тільки у зв’язку із здійсненням цілеспрямованого впливу на керовану систему та реалізацією функцій управ­ління в даній системі.

У роботі доводиться, що основу методів управління становлять методи переко­нання і примусу та їх різновиди, проаналізовані автором у їх взаємодії, що отримали широке за­кріплення в законодавстві та відомчих актах. Виходячи з мотиваційної спря­мованості та аспектів впливу на інте­реси працівників прокуратури, автор класифікує методи управління в органах прокуратури за їх типами: 1) методи забезпечення реалі­зації ці­лей і функцій управління в органах прокуратури (адміністративні (прямого (примусо­вого) та непрямого керівного впливу (переконання) на волю виконавців); економічні; соціальні; політичні; морально-етичні); 2) методи функціонування (діяль­ності) ор­ганів прокуратури, які є способами (сукупні­стю засобів) здійснення окремих функцій управління, підготовки та прийняття, органі­зації та конт­ролю виконання управлінських рішень, що здійснюються учасниками управлінської діяльності. Автор проаналізував їх види, особливості та стан правового за­безпечення. Щодо функціо­нального аналізу управлінсь­кої діяльності компетенція найбільш чітко постає саме у відповідних варіантах (формах) реалізації функцій (проявах їх практичного втілення в щоденній ді­яльності). Під фор­мою управлінської діяльності в органах прокуратури, на думку автора, слід розу­міти зов­нішні, постійно і типово фіксовані вираження (прояви) воле­виявлення ке­руючого суб’єкта, що здійснені у межах режиму законності та його компе­тенції щодо формування та реалізації управлінської мети і функцій прокуратури та за­безпечення її життєдіяльності.

Автор, використовуючи загальноприйняті в теорії управління підходи, класифіку­вав, з наступним детальним аналізом, форми управління в органах прокура­тури: 1) за зна­ченням наслідків, які виникають у результаті використання форм управлін­ської діяль­ності (правові та організаційні форми управління); 2) за ступенем правової рег­ламента­ції (визначення норм права; застосування норм права, провадження організа­ційних дій, виконання матеріально-технічних операцій); 3) за сту­пенем правомочності суб’єкта управлінського впливу (безпосередній вплив і опосеред­кований). Причому від­значається, що вся управлінська діяльність органів прокуратури відбувається в пев­них правових формах і регламентована правовими приписами. Повторюва­ність засто­сування деяких правових форм діяльності призводить до створення певних методів управління, і навпаки: кожен метод управ­ління реалізується в пев­них формах (нагля­дових (зовнішніх) і управлінських (внутрі­шніх) процедурах), у яких вони відбу­ваються. Якщо процедури здійснення прокурорського нагляду врегульовані законом, то процедури управлінської діяльності не по­вністю регламентовані не тільки законами, а й відомчими актами Генерального прокурора України.

У четвертому розділі “Організаційно-правові проблеми удосконалення управ­ління в органах прокуратури” розглядаються актуальні ор­ганізаційно-правові про­блеми управ­ління в системі органів прокуратури та можливі шляхи їх вирішення.

У першому підрозділі “Проблеми сучасної трансформації функцій прокуратури” наголо­шується, що прокуратура, посідає особливе місце серед інших правоохоронних органів Української держави. Функції даного органу на різних ета­пах розвитку держав­ності не залишаються незмінними. Їхній зміст і обсяг залежать від бага­тьох со­ціально-економічних, політичних та історичних факторів.

Ліквідація нагляду за додержанням та застосуванням законів була б, на думку ав­тора, передчасною, оскільки це пе­редбачає не тільки суттєві зміни в системі органів прокуратури, а й потребує перебудови державного контролю за додержанням законів органами державного управління та їхніми посадовими осо­бами. А це, в свою чергу, вимагатиме прийняття нових законо­давчих актів, які мають врегульовувати діяль­ність державних інститутів щодо конт­ролю за додержанням зако­нів і відповідно виді­лення державою на це значних коштів.

У роботі розглядаються різні пропозиції щодо реформування слідства. Відповідно обстоюється власна позиція на користь збереження існуючого відомчого досу­дового слідства та закріплення за прокуратурою права приймати до свого провадження будь-яку кримі­нальну справу.

Функцію представництва інтересів громадян або держави в суді у випадках, визна­че­них законом, на думку дисертанта, не можна вважати принципово новою, оскільки і до прийняття Конституції прокурор мав право звертатися до суду (арбітраж­ного) з заява­ми про захист прав та законних інтересів громадянина та держави і представляти їхні інтереси в суді (статті 20, 35 Закону України “Про прокуратуру”). Бі­льше того, відповідно до п. 9 “Перехідних положень” Конституції України дана функ­ція за про­курором зберігається. Тому необхідно розробити концепцію трансформу­вання функції нагляду за додержанням і застосуванням законів у конституційну фун­кцію представни­цтва інтересів громадян або держави в суді. Зокрема, ця концепція має пе­редбачати збереження за прокуратурою більшості повноважень, спрямованих на ви­явлення правопо­рушень (витребування документів, вимагання для перевірок рішень, розпоряджень, наказів та інших актів і документів тощо).

Сучасні завдання реформування прокуратури України випливають із закономірнос­тей перехідного періоду, для якого характерні не тільки загальна економічна і полі­тична не­стабільність, а й системна криза законності. Відмова від деяких функцій про­куратури, та­ких, як нагляд за додержанням і застосуванням законів та попереднє слідс­тво, в ході її ре­формування можлива лише за умови передачі її повноважень спеціаль­ним структурам, здатним компенсувати діяльність прокурорської системи щодо захи­сту прав громадян, за­безпечення законності та правопорядку. В Конституції України не визначено конкретного терміну, протягом якого прокуратура продовжує викону­вати вказані функції. Тому органи прокуратури України на час дії “Перехідних поло­жень” Конституції України повинні й надалі здійснювати функцію попереднього слідст­ва та функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів з поступовим трансформу­ванням останньої в конституційну функцію представництва інтересів гро­мадян або держави в суді.

У другому підрозділі “Проблеми структурних реорганізацій в органах прокура­тури” від­значається, що удосконалення організації прокурорської системи, реалі­зується через функ­цію раціоналізації системи управління. Головний зміст цієї функції – є постійне вдоскона­лювання системи управління в органах прокуратури; раціональне формування та впо­рядкування керуючої та керованої підсистем і забезпечення дина­мічної рівноваги вну­трішніх проце­сів системи для приведення її структури у відповід­ність до функціона­льних завдань сис­теми органів прокуратури, поставлених перед нею Конституцією України. По завершенню перехідного періоду основні засади побу­дови структури сис­теми орга­нів та організаційної структури апарату Генеральної про­куратури України, управ­лінсь­ких повноважень основних її ланок, взаємовідносин між ними повинні отри­мати закріплення в новій редакції Закону України “Про про­кура­туру”. Отже, перед керівниками органів прокуратури стоїть завдання раціоналізації системи управ­ління. Основними засобами раціоналізації автор визначає такі.

1. Чітке визначення шляхів оптимізації, кількості рівнів управління та окремих ор­га­нів в ієрархії її організаційної структури органів прокуратури, для чого законодавець пови­нен у Законі України “Про прокуратуру” або обмежити систему органів прокура­тури трьома рівнями, або закріпити в ньому норму, яка б регламентувала організацію роботи і діяльності прокуратури міста з районним поділом та її управлінську компетен­цію. Дана ланка, на думку автора, виступає не управлінською, а координа­ційною, оскіль­ки їй делеговано частину управлінської компетенції вищестоящої про­кура­тури облас­ного рівня щодо до нижчестоящих прокуратур районного рівня. В май­бут­ньому ж необхідне закріплення основних засад побудови структури системи орга­нів та організаційної структури апарату Генеральної прокуратури України в новій ре­дакції Закону України “Про прокуратуру”.

2. Реорганізація апарату Генеральної прокуратури, а також апаратів обласних і при­рівнених до них прокуратур на основі функціонального принципу, що припускає побу­дову основної частини структурних підрозділів відповідно до конституційних напря­мів діяльності про­куратури з врахуванням належного балансу в структурі Генеральної про­куратури та про­куратур обласного рівня підрозділів галузевого, загального та за­безпе­чуючого призна­чення. Причому галузеві підрозділи необхідно чітко відмежувати за фу­нкціональним кри­терієм і задля цього: а) підпорядкувати Відділ нагляду за роз­сліду­ванням кримінальних справ слідчими Генеральної прокуратури України, який на сього­дні є елементом Голов­ного слідчого управління Генеральної прокуратури Украї­ни, Управлінню з нагляду за за­конністю оперативно-розшукової діяльності, дізнання та до­судового слідства; б) підпоряд­кувати Головному управлінню нагляду за додер­жанням законів щодо прав і свобод та за­хисту інтересів держави, за умови коригу­вання його назви, Управління представництва інтересів громадян і держави в судах, яке на сього­дні підпорядкований Головному управлінню з питань підтримання держав­ного обвину­вачення, представництва у судах та нагляду за виконанням судових рішень Генеральної прокуратури України.

3. Реорганізація апарату Генеральної прокуратури України, що припускає побудову ос­новної частини структурних підрозділів відповідно до конституційних напрямів дія­льності прокуратури з більш чітким окресленням компетенції кожного підрозділу все­редині апа­рату, з одночасною відповідною перебудовою апаратів обласних прокура­тур, з врахуван­ням неможливості цілковитого відтворення структури апарату Гене­ральної прокуратури України в структурі апаратів обласних прокуратур.

4. Реформування не лише організаційної та функціональної структур системи орга­нів прокуратури, її органів та підрозділів їх апаратів, а й правового статусу прокурорсь­ких працівників-управлінців, за для чого доцільно: а) закріпити в Законі України “Про проку­ратуру” існуючий правовий статус керівників органів прокура­тури; б) визначити в ст. 15 Закону України “Про прокуратуру” процедуру звіль­нення Генерального прокурора України і за­значити, що “з моменту встановлення в
діях Ге­не­рального прокурора України ознак зло­чину Президент України вправі усунути Ге­нерального прокурора України від виконання службових обов’язків до набрання закон­ної сили вироком щодо нього”; в) закріпити в ст. 15 Закону України “Про проку­ратуру” механізм призначення, обсяг і межі повноважень виконуючого обов’язки Ге­нерального прокурора України; г) конкретизувати положення ст. 15 Закону України “Про прокура­туру” та закріпити за Генеральним прокурором Украї­ни право звільнення прокурорів прокуратур обласного рівня і визначити підстави дострокового припи­нення ними пов­новажень, окрім тих, що зазначені для всіх працівників про­куратури в Дисциплінар­ному статуті прокуратури України, які мають бути закріплені саме в Законі України “Про прокуратуру”; д) визначити в нормативних актах як зако­нодавчого, так і відомчого характеру, правовий статус помічників та радників Ге­не­рального проку­рора України та його Першого заступника, впорядкувати та конкретизу­вати їхню ком­петенцію; е) чітко сформулювати в наказах Генерального прокурора Украї­ни, відпові­дно до законів України, КПК та ЦПК, управлінські повноваження прокурорів управлінь і відділів апаратів прокуратур обласного рівня.

5. Удосконалення організації та діяльності колегій, що діють у Генеральній прокура­турі України та в органах прокуратури обласного рівня, шляхом: а) внесення змін до ст. 14 За­кону України “Про прокуратуру”, відповідно до яких право затвер­дження персо­нального складу Колегії Генеральної прокуратури України покласти на Генерального прокурора України, оскільки діючий порядок затвердження її складу суперечить ст. 85 Конституції України, в якій не відтворене дане повноваження Вер­ховної Ради України; б) внесення до ст. 18 Закону України “Про прокуратуру” таких змін: по-пе­рше, визначити коло осіб, які за посадою входять до складу колегії, та кіль­кісний її склад; по-друге, наділити прокурора області правом самостійно затверджу­вати склад колегії (оскільки більшість з її членів на посади призначає саме Генераль­ний прокурор України).

У третьому підрозділі “Раціоналізація процесів прийняття і виконання управлінсь­ких рі­шень в органах прокуратури” відзначається, що управлінські рішення (акти) прийма­ються на всіх рівнях системи органів прокуратури, починаючи від прокурора району і закінчуючи Генеральним прокурором України, і визначаються: як централь­ний еле­мент, складова частина циклу управління та як основний засіб досягнення ці­лей управ­ління в органах прокуратури. Акт управління як центральний елемент циклу управління поєд­нує два етапи: етап вироблення і прийняття рішень та етап практич­ної його реалі­зації, що складаються із стадій, які змінюються у визначеній послідовно­сті. Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, у положеннях та ін­ших актах, що встановлюють правовий статус керівників органів прокуратури, закріп­лення предметів відання, прав і обов'язків далеко не завжди ув'язується з прийняттям управ­лінських рішень. Чинне ж законодавство і сформована практика передбачають вирішення окремих питань компетенції органів тільки за допомогою видання правових актів – наказів, вказівок, рішень тощо. Водночас, вимоги наукової обґрунтованості ор­ганізації управлін­ського процесу не дають змоги задовольнятися потенційною мож­ливістю прийняття управлінських рішень з усіх питань компетенції. У цьому плані ве­ликого значення набу­ває проблема повноти вираження функцій органів у прийнятих ними актах. Інша важлива проблема організації управлінської діяльності – потреба роз­робки і нормативного закріп­лення процедур вироблення та прийняття правових ак­тів, правотворчих відносин як способу правового регулювання стадій підготовки і при­йняття нормативних актів та, власне, механізму прий­няття управлінських рішень.
Об­ґрунтовується також необхідність розроблення типових поло­жень про прокуратури облас­ного рівня.

У дослідженні зазначається, що реалізація функцій управління, операцій, дій су­б'єкта управління, спрямованих на їх виконання, і є управлінською працею. Зокрема, в до­слідженні визначено критерії внутрішньої диференціації управлінської праці. Тому не можна не ви­знати, що основне в технології управління пов'язане з переда­чею, збе­режен­ням і опрацюванням інформації, що передують ухваленню рішення. Відзнача­ється також, що сьогодні прокурорський нагляд не може бути по-справжньому ефекти­вним, якщо при його здійсненні не будуть застосовуватися досягнення науки організа­ції управління. Основними напрямами поліпшення організації управлінської праці в прокуратурі є: а) поліпшення продуктивності управлінської праці, основою для чого є оп­тимальний розподіл праці та її нормування; б) поліпшення умов управлінської праці. Ви­значальним є розуміння управлінської праці як суми управлінських процесів, за допомо­гою яких працівник забезпечує виконання окремих завдань чи вирішення управлінських ситуацій. Ознаки управлінської праці в органах прокуратури проаналізо­вані у дисертаційному дослідженні.

Чіткий поділ праці в апараті органу прокуратури – неодмінна умова раціональної ор­га­нізації діяльності прокуратури. Тому автор вважає, що основними напрямами реалізації даної функції є: 1) розроблення та прийняття посадових інструкцій, в яких необхідно то­чно зазначити права й обов’язки кожного працівника даної прокуратури, показники оцінки їхньої праці, які, з од­ного боку, визначали б по­садові обов’язки кожного працівника, його права і відповіда­льність за виконувану роботу, а з іншого – були б нормативною осно­вою для оцінки діяльності працівника, визначення його відповідності займаній посаді; 2) розроблення професіо­грами (основні критерії ділової квалі­фікації та професійно значущі властивості особис­тості прокурора і слідчого та відповідно різних спеціаліза­цій і рівнів управління); 3) розроблення і прийняття посадових інструкцій, в яких точ­но мають бути зазначені права й обов’язки кожного працівника органу прокуратури. Окрім того, в результаті аналізу проблем у галузі технології управління в органах про­куратури в до­слідженні визначено основні напрями їх вирішення шляхом розроб­лення: засобів усунення недоліків у інформаційному забезпеченні прокурорів (впрова­дження сучасних техніч­них засобів, комп’ютеризація і об’єднання органів прокура­тури України в корпоративну обчислювальну мережу); вдосконалення правового за­безпе­чення системи статистичної звітності та впровадження оновленої системи доку­ментоо­бігу, відновлення рад з науко­вої організації праці.

У четвертому підрозділі “Проблеми удосконалення управління кадрами органів прокуратури” автор аналізує основні завдання щодо реформування прокуратури на сучасному етапі. Це насамперед проблема формування високопрофесійного кадрового складу. Управління кадрами є комплексною системою, елементами якої є ос­новні на­прями кадрової роботи, до яких належать як напрями реалізації кадрової функції управління, так і загальні та допоміжні (забезпечуючі) функції управління.

Кадрова функція управління є складовою функції управління із забезпе­чення сис­теми людськими ресурсами (об’єктами управління) і напрямом діяльності із забезпе­чення основних напрямів діяльності прокуратури необхідним складом кваліфі­кованих прокурорсько-слідчих працівників. Усі суб’єкти управління кадрами прокура­тури під­поряд­ковані центральному, загальному суб’єкту управління – Генеральному проку­рору України, який виступає й суб’єктом вироблення кадрової політики в органах про­кура­тури. В роботі аналізу­ються також спеціальні принципи кадрової фун­кції управ­ління в органах прокуратури. Звертається увага на те, що кадрова функція — фу­нкція забезпечуюча, але не другоря­дна, оскільки як забезпечуюча вона виступає тільки щодо конституційних функцій ор­ганів прокуратури. Саме від кадрів, їх якісного складу та кваліфікації залежить ефекти­вність діяльності прокуратури. Це напрям складної спе­цифіч­ної діяльності, що має системний характер і має свою мету, суб’єкти й об’єкти управ­ління. Її зміст (види робіт і процедур) постійно збагачується, обслуговуючи ши­рокий спектр завдань (підго­товка, перепідготовка, атестація тощо). На основі ана­лізу загальної теорії управління, нормативно-правових положень можна визначити такі ос­новні напрями реалізації кад­рової функції управління в органах прокуратури, як: 1) систематичне вивчення та облік кадрів прокуратури;
2) планування трудових ре­сурсів (стратегія); 3) до­бір про­курорсько-слідчих кадрів;
4) оцінка трудової діяльності проку­рорсько-слідчих кад­рів; 5) розстановка та переміщення прокурорсько-слідчих ка­дрів; 6) професійне навчання прокурорських кадрів згідно з характером, профілем слу­жби в органах прокуратури; 7) психологічне забезпечення (виховання).

Ефективна кадрова робота вимагає адекватного правового регулювання, однак доте­пер не створено надійного правового механізму забезпечення всього складного техно­логічного ланцюжка формування і використання корпусу професійно здатних проку­рорських пра­цівників; не вироблено чітко визначених понять ділової кваліфікації про­курорського пра­цівника; не передбачено комплекс вимог, яким повинні відпові­дати прокурорські праців­ники різних посадових категорій і спеціалізацій; не уніфіко­вано функціональний зміст дія­льності з кожного виду посад прокурорських працівни­ків; не­достатньо регламентовані специфічні для прокуратури питання порядку при­йому на роботу і звільнення, організації практичного здійснення працівниками проку­ратури своїх завдань і функцій, зміцнення службової дисципліни, відповідальності тощо. Для цього важливо в нормативно-правових документах визначити професійні, медичні, мо­рально-етичні критерії, які необ­хідно враховувати при підготовці, доборі та розстановці прокурорських кадрів. Комплек­сне нормативне регулювання специфіки різних аспектів впливу на проходження служби в органах прокуратури України шля­хом прийняття Верховною Радою України Закону України “Про проходження служби в органах та установах прокуратури”, який би регла­ментував основний комплекс пра­вовідносин в органах прокуратури, створило б нормативні передумови для вдоскона­лення управ­ління кадрами в органах прокуратури, сприяло б більш чіткішому визна­ченню правового статусу прокурора та слідчого.

У п’ятому підрозділі “Проблеми правового регулювання проходження служби в ор­ганах прокуратури України” дисертант зосередив увагу на аналізі правових засад про­ходження служби в органах прокуратури. Зокрема, відзначається, що порядок про­ходження служби в органах прокуратури залежить насамперед від статусу праців­ника прокура­тури і виду служби. Визначається необхідність та шляхи ком­плексного норма­тивного регулювання специфіки різних аспектів впливу на прохо­дження служби в ор­ганах прокуратури України. Зокрема, мають бути ви­рішені питання визначення видів службовців органів прокуратури. В дослідженні автор дає їх класифі­кацію. Відзна­чається також необхідність віднесення посади Генерального прокурора України до окремої групи – вищих державних посад, що продиктовано: 1) фактичним визнанням цього факту в Конституції України; 2) особливостями призначення, здійс­нення повно­важень, відповідальності та порядку звільнення Генерального прокурора України;
3) можливостями призначення на дану посаду особи, яка не має стажу прокурор­сько-слід­чої діяльності; 4) законодавчим визнанням права Генерального прокурора Укра­їни спря­мову­вати роботу органів прокуратури, тобто визначати загальну політику проку­ратури, наглядову політику прокуратури та кадрову політику.

Необхідність прийняття Закону України “Про проходження служби в органах та установах прокуратури” викликана й іншими факторами. По-перше, відпо­відно до
ст. 92 Кон­ституції України виключно законами визначаються основи держав­ної служби (п. 12) і організація та діяльність прокуратури (п. 14). По-друге, відповідно до ст. 6 Закону України “Про державну службу” прерогатива в галузі право­вого регулювання державної служби надається спеціальним законам. По-третє, у регу­люванні законами України “Про державну службу”, “Про прокуратуру”, “Про загальний військовий обов’язок” та Кодексом законів про працю питань проходження служби в органах про­куратури існує ряд прогалин (питання ротації, поняття працівників проку­ратури, випад­ків їх звільнення тощо) та колізій (регулювання питань пониження в клас­ному чині тощо). По-четверте, Закон України “Про прокуратуру” врегульовує дане пи­тання недо­статньо, зокрема, в ньому: 1) не визначено діяння, які є дисциплінарними право­пору­шеннями та відповідальність за них кадрів прокуратури, які відповідно до Кон­ституції (ст. 92 ч.12 п.22) визначаються виключно законами, в статті ж 48 вказаного закону ска­зано, що дане питання врегульовується Дисциплінарним статутом (підзакон­ним актом Верховної Ради України); 2) не визначено гарантій додержання трудових прав прокуро­рів, строк перебування яких на посаді завершується; 3) не врегульовано специ­фіку прохо­дження служби та правовий статус працівників прокуратури, що не відно­сяться до прокурорських кадрів; 4) не встановлено вимоги до канди­дата на по­саду Генерального прокурора України та вимоги щодо прийняття ним при­сяги.