Якименко Х.С. Європейський союз: правова природа об\'єднання

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, визначається ступінь її розробленості, встановлюється мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, окреслюється методологічна і теоретична основа, формулюється наукова новизна роботи, характеризується теоретичне і практичне значення результатів дослідження, містяться дані про апробацію основних положень дослідження, його структуру.

Розділ 1 «Загальнотеоретичні питання становлення і розвитку Європейського Союзу» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історія становлення та розвитку європейської інтеграції» досліджено і критично проаналізовано основні етапи виникнення та розвитку європейської інтеграції, а також теорії, під впливом яких відбувалося формування Європейських співтовариств, а згодом і Європейського Союзу, що становить загальнотеоретичну передумову визначення правової природи останнього.

У дисертації зазначається, що ідеї об’єднання європейських країн сягають своїм корінням ще у період середньовіччя. Отже, Європа пройшла складний шлях, доки усвідомила, що лише наднаціональна міждержавна організація демократичних країн є тією моделлю, яка здатна забезпечити мир та сталий розвиток на континенті. У різні часи було розроблено чимало проектів об’єднання Європи, в основу яких було покладено різні моделі інтеграції (створення об’єднання конфедеративного чи федеративного типу, наднаціональної організації тощо). Більшість з них на час розробки виглядали утопічними, оскільки не мали шансу бути реалізованими, проте вони мають як теоретичну, так і практичну значущість, оскільки доводять, що такі ідеї, як перетворення міждержавного об’єднання на наднаціональне утворення федеративного або конфедеративного характеру, прийняття рішень кваліфікованою більшістю голосів, обрання наднаціонального законодавчого органу і глави союзу та інші, – це винахід не сучасних політиків, а усвідомлена ще в часи середньовіччя умова забезпечення життєздатності та функціональності створюваного об’єднання.

У роботі досліджено вплив на інтеграційні процеси в Європі громадських рухів в період 1924–1950 рр., демократичні ініціативи яких сприяли впровадженню у свідомість європейців думки про створення об’єднаної Європи як спільноти демократичних держав. Однак офіційна історія євроінтеграції починається після Другої світової війни. Саме її руйнівні наслідки, потреба економічної відбудови, «холодна війна» стали тими чинниками, які мали найбільший вплив на об’єднання європейських держав. Успішне просування об’єднавчого процесу забезпечили також численні наднаціональні і національні рухи та групи, підсумком діяльності яких став Гаазький конгрес (1948 р.), який дав поштовх міждержавному напрямку інтеграційного процесу, що втілився у Раді Європи. Інтеграційні процеси в цей період охопили не лише політичну, але й військову та економічну сфери. Однак саме у сфері економіки процес об’єднання виявився найбільш ефективним: на основі поєднання міжурядової та наднаціональної моделей співпраці було створено Європейське об’єднання вугілля і сталі, Європейське економічне співтовариство та Європейське співтовариство з атомної енергії, на основі яких згодом виник Європейський Союз. У межах цих організацій було створено специфічну інституційну систему, в якій одні інститути (Рада ЄС) є прикладом міжурядової форми співробітництва, а другі (Комісія, Європейський парламент, Суд ЄС, Рахункова палата) побудовані на наднаціональних засадах.

У роботі доводиться, що всупереч побоюванню держав втратити суверенітет через делегування повноважень інтеграційному об’єднанню саме концепцію наднаціональної організації влади було покладено в основу інтеграції. Це пояснюється бажанням держав-членів використати можливості наддержавних механізмів для досягнення цілей і вирішення завдань, які постали перед національними урядами в повоєнний період.

На початку 90-х років ХХ ст. розпочинається новий етап європейської інтеграції, пов’язаний з утворенням Європейського Союзу, який характеризується створенням унікальної «триопорної» будови, що відображає диференційований підхід держав-членів у практиці делегування суверенних прав у різних сферах об’єднавчого процесу.

У підрозділі 1.2. «Основні підходи до розуміння правової природи Європейського Союзу» зазначається, що до основних поглядів на праву природу ЄС належать концепції, відповідно до яких Європейський Союз розглядають як федерацію або конфедерацію (державницька, або «конституційна», концепція); міжнародну регіональну організацію («міжурядова» концепція) чи об'єднання особливого роду – sui generis (концепція міждержавного утворення особливого характеру).

Позиція «феде­ралістів» будується на визнанні наднаціонального характеру інститутів ЄС; конституційної природи установчих договорів; фактичній організації співпраці між інститутами ЄС і національними урядами на федеративних засадах. Визнаючи наявність федеративних рис у ЄС, слід вказати на існування точки зору, відповідно до якої ЄС є наднаціональною федерацією. Такий підхід є спробою синтезувати риси ЄЄ як федеративного утворення та об'єднання особливого роду (sui generis). Порівнюючи ЄС з федерацією, слід зазначити, що федерація – це держава, тоді як Союз не є державою. ЄС – це не суверенне утворення; він не має влас­ної території, крім умовно визначеної в договорах для їх застосування; не має власне громадян (громадянство ЄС має субсидіарний характер); джерелом влади є не стільки народи, скільки уряди держав-членів, які делегують інститутам ЄС право здійснення суверенних прав, які необхідні для вирішення завдань і цілей об’єднання і в яких зацікавлені країни-учасниці.

ЄС не можна визнати і високоінтегрованою конфедерацією, в якій держави-члени задля досягнення узгоджених цілей передають Союзу для колективного здійснення окремі суверенні права, передусім ті, що стосуються внутрішніх справ (питань економіки, ресурсів, монетарно-фінансової політики тощо). На відміну від конфедерації ЄС – це не тимчасове утворення, а організація, що створена на необмежений час; функціонує, спираючись на законодавчі та судові органи, наділені реальними владними, а не координаційними і консультативними, як у конфедерації, повноваженнями; має власну повноцінну правову, валютну та фінансову системи, громадянство; Союзу на відміну від конфедерації властиві прямі вибори населенням держав-членів парламенту, прозорість кордонів тощо.

Викликає також заперечення визнання Євросоюзу міжнародною організацією наднаціонального, регіонального або субрегіонального типу. Концепцію міжнародно-правового характеру ЄС та його правової системи відстоюють переважно науковці та політики, які виступають за створення на основі ЄС широкого об'єднання європейських держав з обмеженими наднаціональними повноваженнями.

Сьогодні з впевненістю можна констатувати, що Євросоюз за своїм устроєм є унікальним утворенням, що ґрунтується на поєднанні двох різних і водночас взаємодоповнюючих типів міждержавного співробітництва – міжнародної організації та наддержавного об'єднання і передбачає особливий розподіл компетенції і функціональних повноважень. Концепція особливого характеру (sui generis) ЄС залишається найвпливовішою на сучасному етапі розвитку інтеграції. Додаткові аргументи на її користь містяться в рішеннях Суду ЄС, де обґрунтовано пріоритет права ЄС над внутрішнім правом держав-членів та принцип прямої дії права ЄС у правопорядках цих держав. Правопорядок ЄС, хоча йому і властиві окремі риси як романо-германської та англосаксонської правових систем, так і міжнародного права, у цілому є відмінним і від національних правових систем, і від міжнародного права. На відміну від міжнародних організацій ЄС не наділений міжнародною правосуб’єктністю – її має лише Співтовариство. У ЄС є власна валютна система і автономний бюджет, що також не властиве міжнародним організаціям.

У роботі обґрунтовується висновок про те, що ЄС є складним і унікальним міждержавним об’єднанням інтеграційного типу, яке, набуваючи окремих рис міжнародної організації, федерації та конфедерації, конституюється як наднаціональна організація влади, а також вказується, що питання стосовно юридичної природи ЄС остаточно вирішить подальший розвиток інтегра­ційного об'єднання.

Розділ 2 «Європейський Союз – наднаціональна організація влади» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Наднаціональна організація влади: історико-теоретичний аналіз» зазначається, що невиправдано визнавати наднаціональність новелою другої половини ХХ сторіччя. Як соціальне явище і відповідне йому поняття «наднаціональність» походить з канонічного права як європейської правової системи епохи середньовіччя, згодом «занепадає» під впливом доктрини суверенітету та обмеження компетенції Церкви і знову відроджується у доктрині європоцентризму. «Наднаціональна організація влади» як правова категорія, що розкриває сутність ЄС, є предметом постійних дискусій. Існуючі розбіжності щодо сприйняття даного явища обумовлені тим, що, по-перше, сьогодні немає документа, у якому ЄС чи Європейські співтовариства визначалися б як наднаціональні організації; по-друге, відсутня конкретизація змісту категорії «наднаціональна організація влади» у договорах, де вона раніше вживалася; по-третє, існує відмінність методологічних прийомів, що використовуються під час аналізу Європейського Союзу.

Ознаками наднаціональної організації влади є: існування системи наднаціональних органів з універсальною компетенцією; примат наднаціонального за своїм характером права інтеграційного об’єднання над нормами національного права, його пряма дія; прийняття рішень кваліфікованою більшістю голосів держав-членів з переважної більшості питань; приналежність наднаціональному органу права тлумачити установчі договори («конституцію») об’єднання, можливість застосування санкцій до держав-членів за невиконання його норм. Тільки взяті у своїй єдності та взаємодії вказані ознаки утворюють цілісну систему, наповнюючи реальним змістом таке явище, як наднаціональна організація влади. Їх наявність або відсутність, з одного боку, дозволяє ідентифікувати ту чи іншу міждержавну організацію як наднаціональну чи, навпаки, міжурядову, а з другого – рельєфно відображає ті напрямки, в яких має бути трансформована політико-правова система країни, аби набути членства у такій організації. Дослідження завершується авторським визначенням, згідно з яким наднаціональна організація влади – це автономна територіальна організація політичної влади, що заснована суверенними державами з метою досягнення загальнозначущих цілей, наділена широкою компетенцією, включаючи право приймати загальнообов’язкові рішення кваліфікованою більшістю голосів держав-членів, і спирається на власне право, яке характеризується верховенством відносно національного права.

У результаті комплексного аналізу установчих договорів і законодавства ЄС зроблено висновок, що діяльність інститутів ЄС нині відповідає теоретичним положенням неофункціоналізму, згідно з якими інститути Союзу репрезентують загальний для всіх держав-членів і ЄС у цілому інтерес, а тому вони мають відігравати більш помітну роль при прийнятті рішень щодо поглиблення інтеграції. У роботі зазначається, що існують недоліки у нормативному визначенні наднаціонального характеру ЄС. Тому під час розробки нових установчих документів необхідно вирішити питання про включення до їх змісту положень, які б чітко розкривали правову природу ЄС та закріплювали його міжнародну правосуб'єктність.

У підрозділі 2.2. «Наднаціональна організація влади і державний суверенітет: проблеми співвідношення» акцентується увага на тому, що в останні десятиріччя суверенітет як невід’ємна властивість держави під дією процесів глобалізації та інтеграції зазнає певних трансформацій, що наочно демонструє практика його реалізації в умовах членства держав у складі Європейського Союзу. Факт передачі Союзу права реалізації певних повноважень передбачає заборону національним урядам паралельно здійснювати правове регулювання в тих самих сферах діяльності. В ЄС існує сфера конкуруючої компетенції, а також сфери, де діяльність наднаціональної організації має координаційний характер або такий, що доповнює діяльність національних урядів. Наднаціональна організація не обмежує суверенітет держав, а лише перебирає на себе реалізацію окремих суверенних прав, якщо держави-члени вважають, що їх здійснення на наднаціональному рівні є більш ефективним і корисним, аніж на національному. В ЄС національні уряди обмежують себе не в суверенітеті і навіть не в суверенних правах, а лише в праві реалізації останніх. Слід, однак, зазначити, що Союз все ж сприяє поступовому послабленню позицій держав-членів у сфері внутрішньої і меншою мірою – зовнішньої політики. Відтак можна передбачити рух до побудови політико-комунікативної моделі, де частина рішень прийматиметься шляхом взаємодії регіонів різних країн, тоді як складні проблеми вирішуватимуться на рівні ЄС. Водночас все менше принципових питань буде належати до компетенції національних урядів.

Думка, що інтеграція обумовлює зміну підходів до трактування державного суверенітету, має своє пояснення. Дослідження такого важливого атрибуту держави, як «публічна влада», дозволяє вказати на тенденцію поступового зменшення ролі і значення центрального державного апарату в державах-членах ЄС та водночас зростання впливу наднаціональних і регіональних інститутів влади. Виявлення цієї тенденції не дає, однак, підстав говорити про процес «десуверенізації» держав-членів ЄС. Участь держави в інтеграційних структурах створює передумови для конструктивної і ефективної координації дій між інститутами ЄС та урядами суверенних держав. Інтеграція забезпечує в цілому гармонійне співіснування суверенних держав-членів ЄС і Європейського Союзу, якому вони делегують право реалізації окремих суверенних прав. Конструктивний характер співпраці національних урядів та інститутів ЄС полягає у створенні принципово нового механізму їх взаємодії, який дозволяє об'єднати зусилля для досягнення спільної мети та надати відповідним діям демократичну легітимацію.

Процес політичної інтеграції у разі її поглиблення може суттєво вплинути на державний суверенітет: якщо держави-члени погодяться на формування і проведення повноцінної спільної зовнішньої політики і політики безпеки та на більш тісне співробітництво поліцій та судових органів, то фактично відбудеться добровільна відмова від монополії державної влади на легітимне застосування примусу. У цьому зв’язку слід визнати, що збереження національними урядами контролю над реалізацією таких суверенних прав, як право стягувати податки, визначати адміністративно-територіальний поділ, мати збройні сили, оголошувати стан війни і укладати мир набуває вирішального значення для збереження суверенітету. Лише за цієї умови держави продовжуватимуть відігравати провідну роль у системі міжнародних відносин. При цьому поступово відбуватиметься трансформація параметрів суверенітету, яка полягатиме у поступовому прийнятті державами концепції так званого «розподіленого суверенітету».

У підрозділі 2.3. «Прояв наднаціональності в діяльності інститутів Європейського Союзу» зазначається, що наднаціональний характер проявляється в організації та функціонуванні кожного структурного елементу системи інститутів і органів ЄС, щоправда, різною мірою. Розвиваючи положення установчих договорів, що запровадили елементи наднаціональності, інститути ЄС поступово здійснюють заходи, що зміцнюють наднаціональний характер Союзу. Сьогодні можна говорити про наднаціональність як про якісний стан політичної системи в межах ЄС. В основі рішень, що приймають інститути ЄС, лежить вихідна колективна згода, дотримання якої є обов'язковим для кожної країни, яка, набуваючи членства в організації, усвідомлювала наявність наднаціональних механізмів здійснення влади. Незважаючи на те, що всі принципово важливі положення щодо статусу і компетенції інститутів ЄС включаються в договори, що підлягають ратифікації в державах-членах, розвиток наднаціонального процесу відбувається переважно в надрах його інститутів і за їх активної участі.

Інститути ЄС створені заради забезпечення внутрішньої й зовнішньої безпеки усіх суб’єктів права ЄС (фізичних та юридичних осіб), стабільності і добробуту, більшої конкурентноздатності тощо. Тому формування владної структури з наднаціональними рисами є виправданим. У міру поглиблення інтеграції прояв наднаціональності в діяльності інститутів ЄС закономірно зростає, включаючи в себе все нові елементи. Отже, загальною тенденцією є поступальне зміцнення елементів наднаціональності в компетенції інститутів ЄС. Так, Комісія користується правом визначати політику, а в деяких випадках (політика конкуренції) навіть має право ухвалювати зобов’язуючі рішення, не беручи до уваги думку окремих країн-учасниць. Європейський суд послідовно проводить політику закріплення верховенства права ЄС над національним правом. Навіть у Раду проникають елементи наднаціональності (процедура голосування кваліфікованою більшістю голосів). Дедалі більше розширюються повноваження Європейського парламенту щодо здійснення законодавчої і бюджетної функцій, що сприяє створенню більш збалансованого механізму стримувань і противаг. Це посилює наднаціональний характер ЄС. У роботі зазначається, що формування власного виконавчого механізму є одним з кроків у подальшому вдосконаленні й формуванні структури інститутів ЄС та посиленні наднаціональної природи Союзу загалом.

Підрозділі 2.4. «Наднаціональність у правотворчій діяльності інститутів Європейського Союзу». Правотворчий процес в ЄС охоплює як діяльність власне держав-членів щодо опрацювання і прийняття установчих договорів та тих угод, що доповнюють ці договори (первинне право ЄС), так і діяльність інститутів ЄС, які створюють регламенти, директиви та рішення (вторинне право ЄС). У першому випадку йдеться про правотворчий процес, який врегульований нормами міжнародного публічного права. У другому випадку можна говорити саме про «законодавчі процедури», які відбуваються в межах інститутів ЄС. Саме під час такої діяльності інститутів ЄС виявляються наднаціональні особливості правової природи Союзу. Таким чином, існує прямий зв'язок між правовою природою ЄС та тими процедурами прийняття рішень правового характеру, які властиві для його органів.

Суб’єктами законодавчого процесу в ЄС виступають інститути і органи, не усі з яких є виразниками наднаціонального начала (Рада і Європейська Рада є органами міжурядової співпраці). Процес прийняття рішень зосереджений у руках «інституційного трикутника»: Ради ЄС, Комісії ЄС та Європейського парламенту. При цьому слід враховувати особливу роль Суду ЄС у правотворчому процесі (так, Суд ЄС може анулювати нормативно-правовий акт, прийнятий інститутами ЄС; у разі порушення ними процедури прийняття, шляхом здійснення телеологічного та системного тлумачення установчих договорів він може не лише заповнити прогалини в праві ЄС, але й розвинути його, як це було у випадку із принципами верховенства та прямої дії права ЄС).

В ЄС використовуються як загальні, так і спеціальні законодавчі процедури (поділ умовний). Загальні процедури використовуються на основі статей установчих договорів і теоретично можуть бути застосовані до будь-якої сфери діяльності. Це процедури консультацій, спільного прийняття рішень, санкціонування та процедура співробітництва. До загальних процедур відносять також процедуру «Комісія – Рада». До спеціальних процедур віднесені бюджетна процедура та процедура укладання міжнародних угод Європейського співтовариства, рідше Союзу. У роботі доводиться, що найбільш чітко наднаціональні тенденції проявляються під час здійснення законодавчої функції у тих процедурах, де роль Європейського парламенту є найбільш помітною (процедура співробітництва, процедура спільного прийняття рішень, процедура санкціонування).