Забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено його зв’язок із науковими планами та програмами, мету й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, дані про апробацію результатів і публікації.

Розділ 1 «Соціально-правова характеристика забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1. «Розвиток прав і свобод громадян у контексті взаємовідносин людини й держави (історико-правовий аспект)» проаналізовано й узагальнено формування та зміцнення адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління. Визначено, що рівновага між інтересами суспільства і особистості, ознакою якої є високий стан захищеності прав та інтересів людини, стала наслідком багатовікового цивілізаційного розвитку, що відбувався досить повільними темпами. І лише з появою держави починає поступово порушуватися проблема наявності у особистості своїх індивідуальних, відмінних від загальносуспільних, прав і свобод. З’ясовано, що характерною особливістю розвитку прав і свобод людини у період античності є переважання громадянських прав над особистими за незначної ролі і навіть заперечення останніх. досвід формування правової системи Давньої Греції у сфері публічного управління включав визнання права громадянина на управління державою, що знаходило свій прояв як у формі безпосереднього прийняття важливих для держави-поліса рішень шляхом голосування у Народному зібранні, так і в формі існування різноманітних засобів контролю за особами, що мали владні повноваження, у тому числі і притягнення їх до відповідальності. Здобутки давньогрецької демократії були сприйняті і знайшли свій розвиток у давньоримському праві. У свою чергу, римське право значною мірою вплинуло на розвиток європейської правової системи, а згодом − на прийняття фундаментальних міжнародно-правових документів у сфері прав людини і громадянина.

Ідеї визнання прав і свобод людини безперечно були притаманні і український філософії й знайшли своє продовження в історії українського конституціоналізму. Упродовж довгого часу незаслужено забутою залишалася важлива пам’ятка українського конституціоналізму – перша українська конституція, яка на 66 років раніше, ніж Вірджинська декларація, встановлювала високі для того часу демократичні стандарти діяльності держави та низку прав громадян у сфері публічного управління. 5(16) квітня 1710 року на зборах козацтва біля містечка Тягина на правому березі річки Дністер був схвалений документ, що мав назву «Договір та Встановлення прав і вольностей Війська Запорозького та всього вільного народу Малоросійського між Ясновельможним гетьманом Пилипом Орликом та між Генеральною старшиною, полковниками, а також названим Військом Запорозьким, що за давнім звичаєм і за військовими правилами схвалені обома сторонами вільним голосуванням і скріплені найяснішим гетьманом урочистою присягою» (Конституція Пилипа Орлика). Державний устрій за Конституцією П.Орлика (ст. 6) характеризувався такими основними рисами: загальне виборче право, суб’єктами якого були усі, хто належав до “народу козацького”; виборність усіх посадових осіб – гетьмана, генеральної старшини, генеральних радників, полковників на генеральних радах; визначеним терміном їх проведення (тричі на рік – на Різдво, Великдень, Покрову); повноважень генеральної старшини, старшинської Ради і гетьмана.

Положення щодо прав і свобод людини і громадянина здобули своє законодавче закріплення в Конституції УНР часів Директорії, яка була ухвалена ЦР 29 квітня 1918 року. Рівність громадян УНР проголошувалася незалежно від статі, віри, національності, освіти, майнового і податкового становища. Проголошувалася недоторканість особи, її житла і листування. Жодна людина не могла бути затримана на території України без рішення суду. Cмертна кара, катування та всі інші дії, що принижували людську гідність, скасовувались. Заборонялося влаштовувати обшуки у житлових приміщеннях або розпечатувати листи без судового наказу. Проголошувались (із застереженням “оскільки при цьому не переступаються норми карного права“) свободи слова, друку, сумління, права на об’єднання у організації, на страйки, на зміну місця перебування, на участь у державному і місцевому управлінні. Активне і пасивне право на прийняття участі у виборах як до законодавчих органів УНР, так і до всіх виборчих органів мiсцевого і громадянського самоврядування, мали всі громадяни УНР, які до дня виборів досягли віку 20 років. Виняток становили божевільні і деякі категорії злочинців. Позбавити громадських прав громадянина УНР могла тільки постанова Cуду Республіки. Отже, переліченi вище права і свободи особи, які майже нічим не поступаються сучасним нормам, дають змогу нам говорити, що Конституція УНР була одним із найдемократичніших правових актів свого часу.

Аналіз етапів розвитку прав і свобод громадян у контексті взаємовідносин людини й держави свідчить про існування циклічності у забезпеченні пріоритету загальнодержавних або особистісних інтересів. Так, досвід формування правової системи Давньої Греції у сфері публічного управління включав визнання права громадянина на управління державою. Однак, по-перше, вказані права були притаманні лише незначній частині населення (близько десятої частини), що свідчило про відсутність притаманного сучасним демократичним режимам принципу рівності перед законом незалежно від соціального походження, раси, статі та інших ознак. По-друге, правовий статус громадянина не включав такі важливі права, як свобода думки, совісті і релігії, право на особисту недоторканість та ін. Але навіть цей обмежений обсяг прав і свобод фактично скасовується у період Середньовіччя, для якого характерним було домінування інтересів держави над інтересами особистості. У період буржуазних революцій відбувається закріплення на законодавчому рівні примату прав і свобод людини над потребами держави, але для більшості країн такі тенденції стають тимчасовими, про що свідчить досвід Французької буржуазної революції ХVІІІ ст. Схожа тенденція спостерігається і з визначеними Конституцією УНР від 29 квітня 1918 року правами та свободами людини, які були суттєво обмежені наступними правовими актами радянської влади.

У підрозділі 1.2 «Поняття та сутність прав і свобод громадян, які реалізуються в публічному управлінні: сучасний погляд» визначається, що необхідність визначення поняття та сутності прав і свобод громадян, які реалізуються у публічному управлінні, обумовлена наявністю численних концепцій та думок, що сформувалися у юридичній думці, та відсутністю єдиної точки зору на феномен прав людини у публічному управлінні. Різноманітність існуючих підходів до вказаної проблематики сприяє невизначеності у розумінні прав і свобод громадян, наявності їх численних класифікацій, суперечностям у правозастосовній практиці.

У підрозділі з’ясовано розвиток категорії «державне управління», яка у вітчизняній науці адміністративного права радянського періоду вважалася базовою і домінуючою. Простежується співвідношення так званих «широкого» та «вузького» тлумачень поняття державного управління у вітчизняній науці адміністративного права. Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації державної влади) є прийнятним лише на рівні аналізу в цілому загальносоціальної системи управління, який пов’язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У вузькому, більш спеціалізованому значенні вказана категорія відображає відносно самостійний різновид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів. Визначається, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», на сьогодні – порівняно з радянським періодом – принципово змінилися. Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави – поряд із такими її видами, як здійснення власне державної влади – це діяльність Рад народних депутатів всіх рівнів; правосуддя; прокурорського нагляду. Однак сьогодні, із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення законодавчої, виконавчої та судової влади.

У підрозділі визначається, що управлінські функції виконавчої влади за своїм об’єктивним змістом є однорідними з аналогічними функціями місцевого самоврядування, яке виступає окремою формою реалізації в цілому публічної влади (другою її формою є державна влада). Відповідно, родовим (узагальнюючим) для зазначених понять доцільно визнати поняття "публічне управління", яке слід розуміти як форму здійснення (реалізації) вищезгаданої публічної влади в цілому.

На підставі аналізу нормативних джерел та концептуальних підходів до досліджуваної проблематики у підрозділ сформульовано визначення прав і свобод громадян, що реалізуються у публічному управлінні як їх можливості реалізації своїх вимог щодо надання певних, гарантованих Конституцією і законами України благ з боку органів державного управління та місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3 «Класифікація прав і свобод громадян у сфері публічного управління» зазначається, що у сучасній правовій науці традиційно виділяють три покоління прав і свобод людини. Першим поколінням прав і свобод людини традиційно визнаються громадянські і політичні права, завойовані в результаті буржуазних революцій в Європі і Америці, які пізніше здобули своє закріплення у законодавстві демократичних держав. Сутність першого покоління прав людини і громадянина, у першу чергу громадянських та політичних, полягала у зобов’язанні держави утримуватися від втручання в сферу особистої свободи і створювати умови участі громадян в політичному житті.

Друге покоління – соціально-економічні права людини – сформувалося в XIX У сучасній російській юридичній літературі відстоюється думка, що вирішальну роль у визнанні прав другого покоління відіграв CРCР. Це аргументується тим, що у Конституції CРCР 1936 р. був закріплений широкий набір прав «другого покоління» (право на працю, відпочинок, освіту, соціальне забезпечення, медичну допомогу). Вважається, що, навіть  те, що соціальна захищеність громадянина в CРCР була мінімальною, документально вона існувала і цим впливала на світову спільноту. З цією точкою зору погодитися не можна: як свідчить досвід діяльності Міжнародної Організації Праці, саме в документах цієї міжнародної організації вперше знайшли закріплення соціально-економічні права. Так, вже на першій сесії Міжнародної конференції праці в 1919 р. було обговорене питання про працю жінок до і після пологів, про нічну працю і про працю на шкідливих виробництвах. На цій же сесії було прийнято Конвенцію № 1 про обмеження тривалості робочого часу на промислових підприємствах до 8 годин на день та 48 годин на тиждень, Конвенцію N 2 про безробіття, Конвенцію № 3 про працю жінок до і після пологів, Конвенцію № 4 про нічну працю жінок, Конвенцію № 5 про мінімальний вік приймання дітей на роботу в промисловості, Конвенцію № 6 про нічну працю підлітків у промисловості, ратифікація яких багатьма державами розпочалася ще у 20-ті роки минулого століття (так, Конвенція № 1 про обмеження тривалості робочого часу на промислових підприємствах до 8 годин на день та 48 годин на тиждень була ратифікована Грецією у 1920 році, Румунією у 1921 році, Болгарією у 1922 році, Австрією – у 1924 році тощо. До речі, CРCР зазначену Конвенцію так і не ратифікував. Отже, приписування радянському режиму провідної ролі у становленні прав і свобод людини другого покоління не підтверджується історичними фактами. Права другого покоління спочатку знайшли відображення у Загальній декларації прав людини (1948 р.), а потім були закріплені в Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права (1966 р.).

Третє покоління прав людини почало формуватися у період після Другої світової війни. Природа цих прав викликає певні дискусії з-поміж науковців. Основи цих прав закладені в міжнародних документах (Статуті ООН, Загальній декларації прав людини, Декларації про надання незалежності колоніальним країнам і народам 1960 р., Міжнародних пактах 1966 р. тощо). Третє покоління прав людини охоплює права (спеціальні права) тих категорій громадян (дітей, жінок, молоді, людей похилого віку, інвалідів, біженців, представників національних і расових меншин та ін.), які з соціальних, політичних, фізіологічних та інших причин не мають рівності можливостей з іншими громадянами щодо здійснення загальних для всіх людей прав і свобод і через це потребують певної підтримки з боку як держави, так і міжнародної спільноти в цілому.

Однак на підставі аналізу сучасних тенденцій розвитку суспільних відносин можна констатувати, що існує і четверте покоління прав людини, яке почало формуватися в 1990-х роках XX ст. Звертаючись до зарубіжного досвіду слід відзначити таку новаційну категорію Хартії Європейського союзу про основні права, як «право на цілісність особи». П. 1 ст. 3 встановлює, що кожна людина має право на власну фізичну і душевну цілісність, а п. 2 конкретизує: при застосуванні медицини і біології повинні особливо дотримуватися: добровільна і належним чином оформлена згода зацікавленої особи відповідно до правил, встановлених законом; заборона застосування євгеніки, особливо її частини, що має за мету селекцію людей; заборона використання людського тіла і його частин як джерела прибутку; заборона відтворення людини за допомогою клонування.

У підрозділі визначено, що  класифікація прав і свобод громадян у сфері публічного управління включає п’ять груп: 1) права і свободи, як реалізуються громадянами та іншими фізичними особами за умови їх активної участі у публічному управлінні; 2) права і свободи, що потребують наявності сприяння інститутів публічної влади; 3) права і свободи, що гарантуються адміністративно-правовим захистом органів держави; 4) права і свободи, що реалізуються за сприяння громадських організацій; 5) права і свободи, які реалізуються громадянами, які виконують функції представників органів державної влади та місцевого самоврядування.

Розділ 2 «Структура адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Поняття, сутність та елементи адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні» обґрунтовано, що правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління – це здійснюване державою за допомогою адміністративно-правових норм і сукупності адміністративно-правових засобів упорядкування суспільних відносин з метою юридичного закріплення, охорони, реалізації і розвитку прав і свобод громадян у сфері діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Доведено, що оскільки відповідні суспільні відносини регулюються нормами адміністративного права, правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління носить адміністративно-правовий характер, тому у тексті роботи дефініції «правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління» і «адміністративно-правове забезпечення прав і свобод громадян в сфері публічного управління» вживаються як синонімічні.

Оскільки адміністративно-правове забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління знаходить своє практичне втілення через функціонування адміністративно-правового механізму забезпечення означених прав і свобод, існує потреба у визначенні дефініції, сутності, а також складових елементів останнього, на основі яких можна робити висновки щодо ефективності функціонування зазначеного механізму та найбільш прийнятних засобів його удосконалення.

У підрозділі визначено, що адміністративно-правовий механізм забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління – це процес діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо створення належних умов реалізації, охорони та захисту прав і свобод громадян від протиправних дій, шляхом виконання матеріальних і процесуальних юридичних засобів та способів.

Адміністративно-правовий механізм забезпечення прав і свобод громадян включає наступні елементи: а) норма права; б) правовідносини; в) принципи прав і свобод громадян; г) стадії їх забезпечення; д) гарантії здійснення прав і свобод громадян; е) юридичні факти; є) акти застосування норм права. Механізм правового забезпечення покликаний здійснювати за допомогою правових засобів упорядкованість суспільних відносин відповідно до цілей і задач правової держави. Названий механізм є необхідним для підтримки законності і правопорядку як основи і невід’ємної умови нормального життя цивілізованого суспільства.

У підрозділі 2.2 «Правові норми як елемент адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління» визначено, що у механізмі адміністративно-правового забезпечення прав і свобод людини норми адміністративного права займають основне, фундаментальне місце. Саме від їх чіткого формулювання у текстах нормативно-правових актів, від їх правильного застосування залежить додержання прав і свобод людини і громадянина в нашій державі. Лише маючи ефективну систему правових норм у сфері публічного управління можна досягти режиму законності в Україні. При цьому доцільно виділити наступні їх види: 1) за цільовим призначенням: регулятивні та охоронні; 2) за предметом правового регулювання: матеріальні та процесуальні; 3) за юридичним змістом: зобов’язуючі, забороняючі, уповноважуючі, стимулюючі (заохочувальні); 4) за дією у часі: постійні та тимчасові; 5) за дією у просторі: загальні, регіональні, місцеві; 6) за юридичною силою: норми законів; норми підзаконних актів; 7) за дією по колу осіб: норми, регулюючі діяльність державних організацій і їх працівників, недержавних організацій, громадян, осіб без громадянства та іноземців, а також різних суб’єктів; 8) за рівнем узагальнення правових норм: загальні та спеціальні.

У підрозділі 2.3 «Правовідносини та акти реалізації норм права у сфері забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні» проаналізовано особливості правовідносин, які виникають у  сфері забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні, а також властивості актів реалізації норм права. Обґрунтовано, що правовідносини у сфері публічного управління мають такий же елементарний склад, як і правовідносини інших галузей права, тобто включають учасників правовідносин, їхні права і обов’язки і те, з приводу чого виникають ці правовідносини. Водночас, правовідносини за участю громадян, що виникають в процесі реалізації їхніх прав і свобод у сфері публічного управління, мають певні особливості. Головною їхньою особливістю є те, що громадяни як учасники цих правовідносин виступають у якості приватних осіб, тобто реалізують свої особисті загальногромадські права і свободи. Через це правовідносини між громадянами, що наділені правами і обов’язками у сфері публічного управління, з одного боку, і органами держави (їхніми посадовими особами), наділеними владними повноваженнями, з іншого, можуть виникати тільки на визначених законом підставах, а саме: у зв’язку з реалізацією громадянами приналежних їм за законом прав і свобод у сфері функціонування органів державної влади; у зв’язку з виконанням громадянами покладених на них обов’язків у зазначеній сфері; при вчиненні громадянами порушень своїх обов’язків, передбачених відповідними правовими нормами; при порушенні органами державної влади або їхніх посадових осіб прав і охоронюваних законом інтересів громадян.

Правовідносини громадян у сфері публічного управління мають свої специфічні, притаманні для них ознаки: 1) являють собою вид юридичного зв’язку; 2) врегульовані нормами права; 3) їх учасники є носіями відповідних прав та обов’язків; 4) суб’єкти правовідносин мають взаємозалежні юридичні права й обов’язки (якщо один суб’єкт правовідносин наділений правом, то на іншого покладається юридичний обов’язок); 5) є результатом волевиявлення сторін (суб’єкти правовідносин реалізують свої права і свободи за допомогою свідомих дій); 6) захищаються з боку держави: у разі невиконання або неналежного виконання обов’язків забезпечуються примусовими заходами.

Структура правовідносин в сфері публічного управління включає в себе такі елементи: 1) суб’єкти (сторони, учасники) правовідносин, наділені властивістю правосуб’єктності (сукупності правоздатності та дієздатності, що включає деліктоздатність); 2) зміст правовідносин, тобто суб’єктивні права та юридичні обов’язки, якими наділяються його учасники, а також їхні можливі заохочення і відповідальність; 3) об’єкт (він же часто і предмет) правовідносини, тобто фактичну поведінку його учасників, на яку спрямоване правове регулювання; 4) підстави для виникнення правовідносин, тобто юридичні факти (події).

У підрозділі сформульовано поняття актів реалізації норм права у сфері реалізації прав і свобод громадян у публічному управлінні як процесу втілення закріплених в Конституції і законах України правових норм в означеній сфері у правовідносини у сфері публічного управління, який знаходить свій прояв у реальній поведінці суб’єктів відповідних правовідносин. Характерними ознаками актів реалізації норм права при цьому є наступні: а) вольовий характер таких актів, необхідність для їх виникнення свідомої активності суб’єктів суспільних відносин; б) залежність між особливостями правової норми та актом її реалізації – від того, наскільки конструкція самої норми відповідає реальним суспільним відносинам, залежить можливість або неможливість, складність акту її реалізації. Так, у випадку наявності декларативних, застарілих або некритично запозичених з законодавства інших держав правових норм неминуче виникатимуть складнощі із актами їх реалізації. І, навпаки, вдала, продумана та підкріплена відповідним механізмом правового регулювання правова норма сприяє легкості під час виникнення актів її реалізації.

У підрозділі 2.4 «Функціональні складові частини адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні» визначено, що функціональні складові частини адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у сфері публічного управління, до яких належать правова свідомість та правова культура, юридичні факти, законність, акти тлумачення та акти застосування норм права, не є обов’язковими елементами зазначеного механізму, однак значним чином впливають на його ефективність.

У підрозділі визначено, що удосконалення механізму відновлення порушених прав і свобод безпосередньо залежить від систематичного підвищення рівня розвитку правової культури та правосвідомості суспільства. Складний процес формування правосвідомості у сфері забезпечення прав та свобод людини тісно пов’язаний з тенденціями й основними проблемами соціально-економічного розвитку держави. Практична відсутність освітніх програм, спрямованих на підвищення рівня професійної правосвідомості державних службовців, негативно впливає на стан забезпечення прав і свобод людини та громадянина. 

Для механізму забезпечення прав і свобод громадян важливе значення мають юридичні факти. Це конкретні життєві обставини, що передбачені нормами права, які викликають виникнення, зміну та припинення правових відносин. Вони формулюються у гіпотезі правової норми і залежно від вольового критерію поділяються на дії та події.

Важливим функціональним елементом адміністративно-правового механізму забезпечення прав і свобод громадян у публічному управлінні є законність, яка становить неухильне додержання норм права всіма суб’єктами суспільних відносин Акти тлумачення норм права за своєю сутністю спрямовані на уточнення змісту правових норм, завдяки чому підвищується ефективність реалізації останніх. Причини виникнення необхідності такого тлумачення є різноманітними, однак найчастіше вони виникають внаслідок певних прорахунків у системі законотворчої діяльності. На відміну від актів тлумачення норм права, акти застосування останніх можуть застосовувати не всі суб’єкти суспільних відносин, а лише спеціально уповноважені на те державні органи. Кінцевим підсумком акту застосування норми права є вирішення конкретної юридичної справи. Акти застосування норм права мають форму рішень, розпоряджень, наказів, вироків. У них персоніфікуються загальні права і обов’язки, а також, якщо це необхідно, індивідуалізуються санкції. Акти застосування норм права у механізмі правового забезпечення використовуються в таких випадках: 1) коли самі норми права передбачають, що індивідуалізація прав і обов’язків здійснюється органами держави, посадовими особами, а не учасниками відносин. Так, нормами про порядок надання відпусток робітникам і службовцям передбачається, що відпустка конкретній особі надається згідно з наказом адміністрації; 2) коли суб’єкти відносин поводяться протиправно: порушують права, не виконують обов’язків. У цьому разі актом застосування норм права індивідуалізується юридична відповідальність, передбачена нормами права за їх порушення, тобто встановлюється персональна відповідальність правопорушників. У всіх випадках акти безпосереднього або опосередкованого забезпечення прав і свобод завершують правове регулювання.