Залюбовська І.К. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади як засіб забезпечення законності у сфері державного управління

Краткое содержание

Розділ 1 “Законність у сфері державного управління” містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1. “Змістовна характеристика законності у сфері державного управління”  на підставі аналізу наукових робіт з адміністративно-правової тематики зроблено висновок, що законність є необхідною умовою  для забезпечення свободи та реалізації прав громадян, здійснення демократії, утворення і функціонування громадського суспільства, науково обгрунтованої побудови та раціональної діяльності державного апарату.  Законність - це система юридичних правил, норм, засобів та гарантій  з відповідними їм державними структурами, покликаними забезпечити практичну реалізацію законів та інших правових актів. Принцип законності в адміністративному праві складається з двох взаємопов'язаних обов'язків: діяти відповідно до законів та проявляти ініціативу для забезпечення виконання законів. Проблема забезпечення законності у державному управлінні має комплексний характер. Ще стародавні люди вважали, що prudenter agit gui praecepto legis obtemperat (той, хто поступає мудро, той слухає веління закону), але і в наші дні стан виконання та дотримання законів залишає бажати кращого. Між тим, надати законності її необхідного статусу може лише узгоджена система зусиль всього суспільства, кожної людини за умов застосування ними всього арсеналу заходів “боротьби” за право.

 Велике значення серед таких засобів належить системі органів державної влади, з одного боку, їх розподіл по горизонталі (законодавчий, виконавчі, судові) та по вертикалі (центральні, місцеві органи), а з другого – формування між її підсистемами необхідних стримувань та противаг, а також відносин взаємного контролю. Законність створюється тоді, коли жодна гілка влади не може стати вище закону, і буде, у випадках таких спроб, спільними діями інших гілок влади підкорена йому. У цьому полягає велике значення розподілу влади, про яке нерідко забувають. На думку здобувача, з практичної точки зору для законності важливо не стільки те, що кожна підсистема органів влади в межах відведених їй  повноважень функціонує самостійно, скільки те, що в їхньому зв'язку одна з одною є рівноцінна зацікавленість у виконанні Конституції та законів. У дисертації звертається увага на необхідність наявності можливості у представницької  влади  контролювати виконавчу владу, а та, в свою чергу, повинна  мати право зволікального вето на рішення попередніх. Так і виникають узгоджувальні процедури, які ведуть до компромісу, законності та пошуків оптимальних варіантів законів і інших правових актів.

У підрозділі 1.2.  “Засоби забезпечення законності  у сфері державного управління” автор доходить висновку, що для забезпечення законності у державному управлінні необхідні певні умови економічного, соціального, морального, політичного та правового характеру. Діяльності із забезпечення законності надається державно-правовий характер, а органи, що її здійснюють, наділяються юридично-владними повноваженнями. Такого роду діяльність вважається засобами забезпечення законності. Кожний із цих засобів має притаманні тільки йому одному риси, закріплені нормативними актами. Разом із тим ці засоби тісно пов'язані між собою, оскільки служать досягненню однієї мети – забезпеченню законності у сфері державного управління. Головними юридичними засобами забезпечення законності у державному управлінні автор вважає контроль (державний та громадський), нагляд (виділено три види нагляду: судовий, прокурорський та адміністративний) та звернення громадян. Розглядаючи сутність контролю і нагляду автор звертає увагу на те, що в юридичній літературі немає єдиної думки з приводу їх співвідношення. Порівнюючи адміністративний нагляд і контроль з точки зору змісту, обсягу повноважень, суб'єктів та об'єктів перевірок, правових і організаційних форм їх здійснення, автор доходить  висновку, що адміністративний нагляд є специфічним видом державного контролю. Адміністративний нагляд – це вид державної управлінської діяльності, яка здійснюється спеціальними органами державної виконавчої влади щодо організаційно непідпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з приводу виконання ними вимог чинного законодавства з використанням заходів адміністративного примусу.

Важливу роль у забезпеченні законності у сфері державного управління відіграє переконання, яке виявляється у попередженні, роз'ясненні, вихованні, а також в утворенні певних стимулів законослухняної поведінки суб'єктів державного управління.

У підрозділі 1.3. “Державний контроль у системі забезпечення законності у сфері державного управління” зазначається, що державний контроль є різновидом соціального контролю. Державний контроль є специфічним видом державної діяльності, органічною функцією усіх гілок державної влади, одним із особливих засобів забезпечення їх взаємодії та законності у державі. Суспільне призначення контролю полягає у тому, що він є засобом отримання інформації про процеси, що відбуваються у суспільстві, дає можливість оперативно реагувати на виявлені відхилення.  Держава є одним із головних суб'єктів здійснення контрольної функції в суспільстві. Встановлюючи певні правила поведінки у суспільстві, держава має контролювати їх виконання. На думку здобувача, головна мета державного контролю – забезпечити злагодженість, ефективність, законність у діяльності органів державної влади всіх її гілок та на всіх її рівнях з метою надання, гарантування та захисту прав та свобод людини і громадянина. Крім цього, автор акцентує увагу на значній відмінності державного контролю, який здійснювався у радянські часи, від державного контролю, який здійснюється в умовах побудови демократичної правової держави Україна.

Розділ 2 дисертації  “Теоретичні засади парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади як засобу забезпечення законності у сфері державного управління” складається з п'яти підрозділів.

У підрозділі  2.1. “Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади у системі державного контролю” зазначається, що парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади можна визначити як врегульовану правовими нормами діяльність Верховної Ради України щодо виявлення відповідності змісту, форм, методів, результатів діяльності  органів виконавчої влади, їх керівників та інших посадових осіб Конституції України, вимогам законів. Головне завдання парламентського контролю полягає, однак, не в тому, щоб фіксувати недоліки та порушення, а в тому,  щоб на підставі виявлених недоліків вживати реальних та дійових заходів щодо їх усунення, з'ясовувати їх причини та вживати заходів щодо запобігання їх у майбутньому шляхом надання відповідних зауважень та, якщо це необхідно, внесення змін та доповнень до діючого законодавства, розробки заходів щодо нейтралізації виявлених порушень.

Протягом тривалого часу у вітчизняній юридичній науці найбільшої уваги приділялося законодавчій функції парламенту, мали відповідну нормативно-правову базу номінативна, представницька та установча функції, а контрольна діяльність парламенту була регламентована фрагментарно, колізійно, неповно.  Автор зазначає, що останнім часом науковий інтерес до проблеми парламентського контролю значно підвищився (В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, С. В. Ківалов, М. П. Орзіх), але комплексного наукового дослідження цього питання поки що не було.

У цьому підрозділі виділяються специфічні риси парламентського контролю. По-перше, за поставленим завданням та цільовим призначенням контрольна діяльність парламенту покликана вирішувати широке коло питань:  а) встановити фактичне виконання органами виконавчої влади своїх обов'язків; б) дати правильну (об'єктивну) суспільно-політичну та спеціально-юридичну оцінку дій органів виконавчої влади;  в) прийняти ефективні рішення щодо удосконалення діяльності підконтрольного об'єкту, а у випадках виявлення неправомірних дій – привести в дію відповідні правоохоронні механізми, вжити заходів щодо попередження відхилень у майбутньому; г) добитися оперативного, найбільш повного та якісного виконання прийнятого парламентом у рамках проведення контрольних заходів рішення.

По-друге, за своїм обсягом та змістом контрольна діяльність парламенту є системою контрольних проваджень: а) блок ординарних контрольних проваджень — провадження щодо контролю  за діяльністю органів виконавчої влади; б) блок спеціальних контрольних проваджень — провадження щодо контролю за Кабінетом Міністрів України та призначенням деяких посадових осіб.

По-третє, особливість контрольної діяльності парламенту полягає також і у змісті матеріально-правових результатів, що отримуються. Об'єктивованим наслідком контролю є власні індивідуально-правові акти, що мають обов'язкове значення, у яких поряд із оцінкою діяльності підконтрольного об'єкту конкретизуються його повноваження стосовно усунення недоліків, проведення превентивних заходів.

У підрозділі 2.2. “Формування та розвиток парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади”,  проаналізувавши історичний аспект розвитку контролю, автор робить висновок, що суспільний контроль існує стільки, скільки існує саме суспільство. Як окрема незалежна установа у складі державного управління Росії державний контроль відомий з часу видання “Высочайшего Манифеста” – 28 січня 1811 р., хоча фактично органи з контрольними функціями з'явилися раніше. Спочатку державний контроль стосувався фінансової діяльності у державі. Загальновизнаною є точка зору, відповідно до якої переворот в устрої фінансового управління та контролю пов'язаний із часами Петра I. Саме у період його царювання почали закладати засади державного рахівництва і звітності, отримує розвиток фінансова система держави.

Державний контроль  в Росії не мав багатьох демократичних рис контрольних установ Заходу. На відміну від них, Державний контроль в Росії окрім спеціальних контрольних повноважень мав розглядати законодавчі пропозиції. По суті це була консультативна, експертна функція, що здійснювалася державною контрольною установою.

У цьому ж підрозділі автор робить стислий опис державного контролю у Радянському Союзі. При цьому зазначається, що контроль Рад мав загальний (тотальний) характер, охоплював територію всієї країни. Він поширювався не тільки на всі інші державні органи, а й на всі галузі державного, господарського,   соціально-культурного будівництва, на всі підприємства, установи та організації. На законодавчому рівні широких контрольних повноважень надавалося всій Верховній Раді, а також її органам – Президії Верховної Ради, постійним комітетам місцевих Рад, депутатським групам. Брати активну участь у контролі за діяльністю органів, підприємств, установ та організацій було правом та обов'язком народних депутатів. Але на практиці, на думку здобувача, парламентський контроль не реалізовувався, оскільки це є ознакою демократичної держави, в якій реалізується принцип розподілу влади. Важко очікувати у державі з тоталітарним режимом та однією правлячою  партією будь-якого парламентського контролю.

Крім того, надається стисла характеристика парламентського контролю, що здійснюється в провідних демократичних країнах світу та державах СНД.

У підрозділі 2.3. “Принципи парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади” звертається увага на  те, що принципи контрольної діяльності парламенту - це головна ідея, яка концентрує у собі інтереси суспільства, виступає як загальнообов'язкова  вимога і виконує функцію загальнонормативного орієнтиру у процесі здійснення парламентського контролю. Система принципів контрольної діяльності парламенту останнім часом зазнала значних змін. Сьогодні, виходячи із сучасної реальності та тих завдань, які стоять перед парламентським контролем, можна виділити такі основні принципи контролю: законності, відповідальності контролюючого органу перед державою та підконтрольними об'єктами за об'єктивність контролю,  професійності, неупередженості, об'єктивності, дійовості, гласності, систематичності, регулярності, принцип допомоги підконтрольному об'єкту. Всі ці принципи докладно розглядаються у роботі.

У розділі 2.4. “Види та стадії парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади” автор зосереджує свою увагу на класифікації контрольної діяльності парламенту, зазначаючи, що класифікація парламентського контролю на види має суттєве значення для його теоретичного визначення і практичного використання.  У дисертаційному дослідженні виділяється низка підстав для класифікації парламентського контролю, зокрема у залежності від наслідків - інформаційний, юридичний, політичний контроль.

До інформаційного контролю можна віднести: заслуховування доповідей і звітів Кабінету Міністрів України, Генерального прокурора України, інших вищих посадових осіб органів виконавчої влади, які обираються, або для призначення яких необхідна згода Верховної Ради України; проведення “Днів уряду”, запити, проведення парламентських дебатів щодо певних визначених питань державного життя, парламентські слухання. Головне регулююче начало цих процедур у силі громадської думки (цей аспект був висвітлений при розгляді принципу гласності парламентського контролю; дотримання принципу гласності є особливо важливим при здійсненні зазначених форм парламентського контролю).

 Юридичним контролем парламенту можна вважати депутатські запити (інтерпеляції); депутатські звернення; парламентські розслідування;  проведення без скликання у дводенний термін спеціальних (надзвичайних) засідань у разі введення військового або надзвичайного стану; дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Політичним контролем, на думку здобувача, слід вважати резолюції про недовіру Кабінету Міністрів України; усунення з посади Президента України при застосуванні процедури імпічменту; звільнення з посад інших посадових осіб органів виконавчої влади. Ці форми можна кваліфікувати як політичні, оскільки вони не можуть застосовуватися так часто і регулярно, як дві попередні. Окрім цього, у результаті їхньої реалізації настають значні зміни у політичній системі держави.

У залежності від часу проведення контрольних заходів виділяється попередній (покликаний виконувати профілактичну функцію, здійснюється до прийняття відповідного рішення чи дій підконтрольного об'єкту - прикладом попереднього парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади є затвердження Програми діяльності Уряду, щорічне прийняття Закону України “Про бюджет”), поточний (здійснюються в процесі нагляду за функціонуванням об'єкту контроля, як приклад наводиться діяльність Рахункової палати з перевірки витрачання коштів державного бюджету тим чи іншим органом виконавчої влади), та наступний контроль (перевірка фактичного виконання Конституції та законів України. Це - затвердження результатів виконання Програми Уряду або її не затвердження та прийняття Постанови про недовіру урядові).

У залежності від обсягу контролю та характеру контрольних повноважень можна виділити загальний та спеціальний контроль. Досить велике значення має класифікація парламентського контролю в залежності від суб'єктів та характеру їх повноважень.

На думку здобувача, до стадій контрольного процесу віднесені:                        1) встановлення фактичних обставин справи; 2) вибір і аналіз норми права;        3) рішення справи, яке знаходить свій прояв у акті застосування права.                           У дисертаційному дослідженні дається детальна характеристика вказаних стадій.

У підрозділі 2.5. “Суб'єкти парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади” увага автора приділена визначенню системи суб'єктів парламентського контролю, до яких відносяться Верховна Рада України, комітети Верховної Ради України, тимчасові комісії Верховної Ради України, народні депутати України. У роботі пропонується, в залежності від системи суб'єктів парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, визначити систему форм здійснення парламентського контролю. Зокрема, Верховна Рада України здійснює контроль за діяльністю органів виконавчої влади у формах проведення парламентських слухань, “Днів Уряду”, схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України та звітів про її виконання та ін. Тимчасові комісії здійснюють контроль за діяльністю органів виконавчої влади при вирішенні поставлених перед ними питань. Народні депутати контролюють органи виконавчої влади у формі направлення запитів та звернень. У роботі аналізуються й інші форми парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади в залежності від суб'єктів, що його здійснюють. При цьому зазначається, що певні форми контролю є загальними для групи суб'єктів парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади (заслуховування доповідей, направлення запитів), а деякі є притаманними лише окремим суб'єктам. Детально проаналізовані контрольні повноваження та статус спеціальних контрольних органів, що утворюються Верховною Радою України – Рахункової палати та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (останнього - в контексті забезпечення реалізації прав та свобод людини і громадянина у сфері державного управління). Автором звертається увага на те, що основними формами діяльності суб'єктів парламентського контролю щодо органів виконавчої влади є ревізії та перевірки. Поряд із тим, останнім часом все активніше застосовуються такі форми як аналіз інформаційних матеріалів, звіти, повідомлення та ін.

Розділ 3 “Діяльність органів виконавчої влади як об'єкт парламентського контролю” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Діяльність Кабінету Міністрів України як об'єкт парламентського контролю” автор відзначає, що парламентський контроль щодо Кабінету Міністрів України є одним із найсуттєвіших елементів механізму взаємодії між урядом і парламентом, та одним із найсуттєвіших засобів забезпечення законності у діяльності Кабінету Міністрів України. Розкриття змісту, форм і напрямків здійснення такого контролю є важливою науково-практичною потребою.

Верховна Рада України здійснює парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України у наступних напрямках: при розгляді та прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; при затвердженні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (ці форми контролю використовуються Верховною Радою України як безпосередньо, так і через комітети та Рахункову палату відповідно до їх компетенції), при наданні згоди Президенту на призначення Прем'єр-міністра України; під час щорічних та позачергових обговорень звіту Кабінету Міністрів України; при звітах членів Кабінету Міністрів України; при розгляді питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийнятті резолюції довіри (недовіри) Кабінету Міністрів України; під час обговорення проекту закону про Державний бюджет України і доповідей про хід виконання Державного бюджету України; при затвердженні загальної структури, численності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших військових формувань.

Однією з форм парламентського контролю за діяльністю уряду можна вважати діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.         У дисертації зазначається, що на практиці ця форма контролю поки ще не реалізується у повному обсязі, у зв'язку з чим автором надаються пропозиції щодо шляхів її удосконалення.

Одним із засобів підвищення ефективності контролю за діяльністю уряду, на думку автора, може стати періодична публікація в центральних засобах масової інформації докладних статистичних відомостей щодо відповідей Премўєр-міністра та окремих міністрів на поставлені перед ними запитання, що дозволить посилити персональну відповідальність членів уряду за свою діяльність.

У підрозділі 3.2. “Діяльність центральних органів виконавчої влади як об'єкт парламентського контролю” автор дає характеристику системи центральних органів виконавчої влади в контексті їх реформування щодо вимог адміністративної реформи в Україні, визначає сферу діяльності центральних органів виконавчої влади як об'єкту парламентського контролю, дає визначення та характеристику форм парламентського контролю за діяльністю центральних органів виконавчої влади. При цьому автор зазначає, що парламентський контроль за діяльністю центральних органів виконавчої влади здійснюється як за допомогою форм парламентського контролю, що застосовуються при здійсненні контролю за Кабінетом Міністрів України, так і реалізуючи інші форми контролю. Найбільш поширеними формами парламентського контролю за діяльністю центральних органів виконавчої влади, на думку автора, є парламентські слухання, за наслідками яких Верховна Рада України приймає відповідну постанову. У дисертації акцентується увага на тому, що зазначені постанови Верховної Ради України сьогодні мають рекомендаційний характер, але автор пропонує надати їм статус обов'язкових для виконання органами виконавчої влади. У дисертації обґрунтовується пропозиція автора про необхідність встановлення адміністративної відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади за невиконання контрольних приписів Верховної Ради України. Одночасно звертається увага на необхідність деполітизації цих постанов, оскільки вони часто висловлюють політичну позицію Верховної Ради України з приводу питань, що розглядаються, та носять суто декларативний характер.

Особливої уваги у роботі приділено аналізові та рекомендаціям із удосконалення контрольних повноважень щодо центральних органів виконавчої влади з боку народних депутатів, Рахункової палати  та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

У підрозділі 3.3. “Діяльність місцевих органів виконавчої влади як об'єкт парламентського контролю” автором визначається сфера діяльності державних адміністрацій як об'єктів парламентського контролю, особлива увага приділяється питанням делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, необхідності чіткого визначення кола делегованих повноважень, обгрунтовується необхідність поширення парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади на діяльність органів місцевого самоврядування в межах виконання ними делегованих повноважень.

Аналізуються форми парламентського контролю за діяльністю місцевих органів виконавчої влади, робляться пропозиції щодо їхнього вдосконалення.

Автор пропонує проект статті до Кодексу про адміністративні правопорушення, про встановлення адміністративної відповідальності за невиконання посадовими особами органів виконавчої влади законних вимог, не вживання або несвоєчасне вживання заходів реагування на постанови та інші рішення суб'єктів парламентського контролю щодо усунення порушень діючого законодавства України.