Журавльова Г.С. Конституційні засади становлення і розвитку парламентаризму в Україні

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ.

У вступі обґрунтовується актуальність і значущість теми дисертаційного дослідження, характеризується ступінь її розробленості, визначаються мета і завдання роботи, окреслюється методологічна і теоретична основа. Сформульовані основні положення, висновки і пропозиції, які виносяться на захист, закцентовано на науковій новизні і практичному значенні результатів дослідження.

Перший розділ "Актуальні теоретичні проблеми становлення і розвитку парламентаризму в Україні" присвячений самовизначенню стосовно теоретичних положень і найбільш загальних понять, пов'язаних із організацією і діяльністю парламентів взагалі. Верховної Ради України зокрема.

Явища парламенту і парламентаризму, які є взаємопов'язаними і значною мірою збігаються, завдячують своїй появі новим історичним часам.

Однак генеза терміну "парламент" пов'язана з феодальним періодом. На сьогодні цей термін як родова назва органів законодавчої влади є загальноприйнятим. Разом з тим, як власна назва відповідних органів він офіційно вживаний лише в деяких країнах. В ряді країн, де органи законодавчої влади мають іншу власну назву, термін парламент вживається разом з цією назвою або є складовою відповідної конституційної дефініції (один з прикладів ст. 75 Конституції України).

У вітчизняній політико-правовій думці термін "парламент" з'являється на початку XX ст. у програмних документах українських політичних партій. Але автори більшості конституційних проектів відповідних часів застерігалися вживати цей термін, що було значною мірою зумовлено наслідками багатолітнього політичного існування українського народу в умовах відсутності власної державності і поширення серед вітчизняних політиків і юристів у згадані часи різного роду "федералістських" ідей. За радянських часів термін "парламент" об'єктивно не узгоджувався з існувавшою тоді теорією і практикою державного владарювання.

Вперше термін "парламент" був вживаний на офіційному рівні у Законі України "Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України" від 7 жовтня 1993 р. У подальшому він був застосований як складова конституційної дефініції Верховної Ради України. Наявність достатньо розгорнутої конституційної дефініції парламенту, особливо в умовах так званих пострадянських країн, можна вважати позитивною рисою. Конституційна фіксація дефініції парламенту із застосуванням відповідної термінології об'єктивно сприятиме укоріненню здобутків усталеної демократії хоча б на рівні масової політичної свідомості, сформуванню у громадян своєрідних демократичних "рефлексів".

Конституційна дефініція Верховної Ради України як "єдиного органу законодавчої влади" акцентує увагу на її місці у державному механізмі. Відповідний конституційний припис можна сприймати і як застереження щодо можливостей узурпації законодавчої влади іншими органами державної влади. З іншого боку, із зазначеного не випливає, що Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно і без участі інших органів (право законодавчої ініціативи Президента України і Кабінету Міністрів України, право вето Президента України).

Дефініція Верховної  Ради України, що міститься у ст. 75 Конституції, є чи не найвдалішою порівняно з відповідною нормотворчістю на теренах колишнього СРСР.  Вона позначає головну функцію парламенту, його "закодоване" у понятті законодавчої влади призначення. Важливим є і те, що згадана дефініція є чіткою, стислою і юридичне коректною. Дискусійними є окремі конституційні дефініції, які визначають парламент як "вищий представницький орган". Тим самим ніби-то на існування субординованої системи представницьких органів, увінчаної самим парламентом. Такий підхід не відповідає усталеній теорії парламентаризму, він може розглядатися як спроба "реанімувати" організацію державної влади, побудованої на принципах системи рад. Не можна також погодитися з деякими конституційними   визначеннями парламенту як "вищого представницького і законодавчого органу". У такий спосіб може виникнути непорозуміння з приводу того, чи існують в державі інші, "нижчі" законодавчі органи. Цей підхід також може бути корельований теорії радянського державного владарювання, за якою усі ради визнавалися органами державної влади.

В Конституції Верховна Рада України не визначена як представницький орган державної влади, хоча її представницький характер прямо випливає з представницьких мандатів народних депутатів України. При цьому спірним є доктринальне визначення Верховної Ради України як "єдиного представницького органу народу". У першу чергу, виникають сумніви щодо коректності словосполучення "орган народу", адже протягом багатьох років в юридичній літературі широковживаним був лише термін "орган держави". Останній можна сприймати як синонім термінів "орган державної влади" і "державний орган". Спірним є також твердження про унікальність Верховної Ради України як політичного представника українського народу: за змістом положення частини четвертої ст. 103 Конституції ("Президент України не може мати іншого представницького мандата") припускається висновок, що відповідне політичне представництво здійснюється і Президентом України. Більш коректним вважається визначення Верховної Ради України як загальнонаціонального і такого, що діє постійно, представницького колегіального органу державної влади, який водночас є єдиним органом законодавчої влади.

Поняття ж парламентаризму позначає політико-правовий режим
організації і діяльності державного механізму, за умов якого наявна
особлива і реальна роль у здійсненні владарювання самого парламенту. З
іншого боку, парламентаризм можна розглядати як сукупність структурно-
організаційних і функціональних характеристик, що супроводжують
формування парламенту і здійснення ним державного владарювання.

Для з'ясування функціональних характеристик парламенту першорядне значення має зміст принципів, за якими побудований державний механізм. До таких принципів віднесений поділ влади, або за усталеною традицією - поділ влад.   Поділ влади - це конституційний принцип (принцип Конституції), який, зокрема, фіксує на найбільш загальному рівні статус парламенту як єдиного органу законодавчої влади.

Для усіх варіантів трактування принципу поділу влади є наявним
визнання системи стримувань і противаг між відповідними органами. За
умов будь-якої конкретної моделі стримувань і противаг відбувається
часткове компетенційне "проникнення" виконавчої влади відносно
законодавчої влади. Прикладом такого "проникнення" є право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, здійснюване Кабінетом Міністрів України. Разом з тим не можна вважати таким, що має відповідний характер право вето Президента України. Вето є його правом як глави держави, а не як суб'єкта державного владарювання, функціонально поєднаного з виконавчою владою.

Сам же сенс поділу влади полягає в тому, що усі три гілки влади,
зокрема законодавча і виконавча, є юридичне однопорядковими,
рівнозначущими і рівноцінними. З цього не випливає, що вони є рівними,
або порівнюваними за змістом. Фактична нерівність "поділених влад"
зумовлена особливостями конкретних форм державного правління, іншими об'єктивними і суб'єктивними чинниками. Важливе значення має і те, що відповідні органи покликані реалізовувати різні функції, їх діяльності притаманні різні методи і засоби.

Аналізуючи проблему поділу влади в контексті встановлення статусу
парламенту, необхідно також визначитись щодо співвіднесеності понять
законодавчої влади і самого парламенту. Ці поняття є синонімічними, вони
значною мірою взаємопроникають. На думку автора дисертації, законодавча влада - це поняття, яке, по-перше, позначає зміст і наслідки волевиявлення народу (виборчого корпусу) на відповідних, законодавчих референдумах; по-друге, відображає сукупність повноважень різних елементів державного механізму   (насамперед   парламенту),   прямо   співвіднесених із законотворчістю; по-третє, фіксує одну з головних, "титульну" функцію парламенту; по-четверте, називає сам парламент і позначає його призначення.

За змістом Конституції, можна виділити кілька функцій Верховної Ради України. Частина з них об'єктивно є головними, інші - супутніми. Серед головних у першу чергу слід назвати саме функцію законотворчості. Це власне парламентська функція, яку не реалізує жоден інший орган. Можна говорити про участь Президента України у законодавчому процесі або про наявність у глави держави законодавчих повноважень, але неправильним буде стверджувати, що він наділений законотворчою функцією. Наведена констатація відбита в конституційному визначенні Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади. З іншого боку, неточністю є використання терміну "законодавчий орган" як синоніма терміну "орган законодавчої влади". Адже законодавчий процес відбувається не тільки у парламенті.

Із законотворчою функцією Верховної Ради України тісно пов'язана її установча функція. Приймаючи закони про внесення змін до Конституції
України, Верховна Рада України відповідно здійснює установчу владу або
приймає участь в її здійсненні. Ще однією головною функцією Верховної
Ради України, сполученою із законотворчою функцією, є затвердження
Державного бюджету України, або бюджетна функція. До головних функцій також віднесена функція контролю (контрольна функція), здійснювана Верховною Радою України безпосередньо, а також через (від її імені) спеціальні органи і посадові особи. Відповідний контроль має як
внутріпарламентський, так і зовнішній характер. Зовнішній контроль має за предмет у першу чергу діяльність Кабінету Міністрів України.

До головних функцій Верховної Ради України слід віднести і ту, яку
правильно було б визначити як номінаційну. Сенс цієї функції полягає у
призначенні чи обранні на певні посади, звільненні з посад, наданні згоди на призначення і звільнення з посад. Визначення згаданої функції як
номінаційної більше відповідає сутності відповідної парламентської
діяльності, котра рядом авторів асоціюється із здійсненням установчої
функції. Проте йдеться не про запровадження, "установлення" певних
посад, які установлені самою Конституцією, а лише про кадрово-
номінаційну діяльність Верховної Ради України щодо заміщення цих посад.Необхідно також враховувати зміст поняття установчої влади як такого, що кореспондоване процесу прийняття конституцій і внесення до них змін.

Супутні функції парламенту, через їх вузький зміст, можна визначати як функції-повноваження. За приклад слугує функція-повноваження щодо усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, її можна визнати   супутньою   квазісудовою   функцією.   Здійснення усіх парламентських функцій потребує додаткового до конституційного, законодавчого регулювання відповідної діяльності Верховної Ради України.

У   другому   розділі   "Історико-правові   аспекти   становлення
парламентаризму в Україні" досліджується генеза, передісторія та історія
(головні віхи) парламентаризму в Україні, аналізується проблема
співвіднесеності  теорії  парламентаризму  з  практикою  організації
представницьких органів державної влади радянської доби.

Важливим чинником зародження парламентаризму були зрушення у
сфері суспільного життя. Через об'єктивні причини відповідні зрушення
спочатку характеризували суспільно-політичний і державний стан частини
країн Західної Європи, і тільки з часом процес становлення і розвитку
парламентаризму набув значення загальноєвропейської і світової тенденції.

Нерідко парламент як державний інститут по суті штучно вживлювався у механізм владарювання. Звідси виникали проблеми щодо реальності парламентаризму на конкретному національному грунті. В інших випадках модель парламенту запозичувалась в умовах утворення нових держав, що також спричиняло виникнення складних ситуацій. Тим самим про світовий парламентаризм кінця XVIII - початку XX ст. можна говорити або як про такий, що виник на власному суспільно-політичному грунті, або як про запозичений.

Саме кінець XVIII - початок XX ст. був періодом широкого становлення парламентаризму, поступового набуття ним рис, які повною мірою притаманні його сучасному станові. Проте слід говорити і про передісторію парламентаризму, смисл якої вже давно є предметом дискусії. Ця дискусія пов'язана з різним трактуванням поняття представницької демократії. Через плутанину, що виникла у зв'язку із зазначеним трактуванням, іноді вживаються поняття "античний парламентаризм" або "середньовічні парламенти". Ці і подібні поняття можуть бути сприйняті умовно і лише як такі, що позначають наявність за відповідних часів елементів виборного представницького начала у державному управлінні.

Виборне представництво "народу" через державні органи було вперше більш-менш масштабно здійснене за часів станово-представницької
феодальної монархії. Саме ці часи треба вважати реальною передісторією
світового парламентаризму. Однак історія української державності з
об'єктивних причин не знала періоду станово-представницької монархії.
Водночас історичні джерела містять багато свідчень про те, що виборний, і
тому представницький характер мали деякі з козацьких рад часів існування
Запорізької Січі і державного утворення, відомого як Гетьманщина (XVII-
XVIII ст.). Відповідний період треба вважати періодом передісторії
парламентаризму в Україні.

Початки історії парламентаризму в Україні можна певною мірою
пов'язувати з другою половиною XIX ст. Саме тоді розпочався процес
(формування ідеології парламентаризму на українських теренах. Тоді ж були утворені чи не перші офіційні представницькі інституції   крайові сейми Галичини і Буковини. Однак необхідно враховувати, що ці сейми були інституціями не України, а іноземної держави. Про безпосередній початок історії парламентаризму в Україні слід говорити у зв'язку з власне українським державотворенням. Започаткування практики парламентаризму відобразило утворення і діяльність установ представницького характеру, котрі у період визвольних змагань 1917-1920 р. здійснювали певні державно-владні функції. Чи не найвідомішою з таких установ була Українська Центральна Рада.

Проте  ні  Українська  Центральна  Рада,  ні  інші  установи представницького характеру періоду визвольних змагань не були "класичними" парламентами, адже відповідне політичне представництво не мало традиційного для парламентів засобу вираження через прямі вибори. Звичайно відповідні вибори мали непрямий і так званий корпоративний (куріальний) характер. Тому згадані установи можна вважати установами територіально-корпоративного політичного представництва.

До практичного втілення ідеології парламентаризму на українських теренах можна віднести "конструювання" так званих передпарламентів і парламентів на рівні конституційних проектів і конституційних за призначенням актів, оприлюднених чи введених в дію у період визвольних змагань. Зміст цих проектів і актів засвідчував намір побудувати організацію і діяльність відповідних представницьких установ і органів на засадах, притаманних тогочасному парламентаризму. Водночас він підтверджував той факт, що державно-правовий розвиток України відбувався у річищі прогресивної теорії і практики парламентаризму.

Однак з відомих причин цей розвиток не набув свого завершення, хоча сформував певні тенденції, котрі врешті-решт знайшли вияв у змісті сучасного конституційного процесу. Саме такий висновок можна зробити, порівнявши конституційні проекти періоду визвольних змагань з конституційною нормотворчістю 90-х років. Відповідна порівненість підтверджує наступність в оцінці явища парламентаризму в Україні, зв'язок між його історією і сьогоденням.

Такий зв'язок з припущенням можна простежувати і на прикладі
організації представницьких органів державної влади, що існували в Україні за радянських часів. Відомо, що В.Ленін не сприймав ідею поділу влади, що   також   означало   його   неприйняття   концептуальних   засад парламентаризму. З іншого боку, він визнавав соціальну цінність політичного представництва через обрані народом органи влади. В цьому аспекті можна говорити про певну порівненість представницьких органів державної влади за радянських часів з парламентами, про їх зв'язок у контексті історії парламентаризму в Україні.

Подібний зв'язок по суті визнавався і В.Леніним. Протиставляючи ради "буржуазним парламентам", він порівнював їх і знаходив певні взаємосполучення. Більше того, іноді прямо говорив про можливості сполучення "вигод парламентаризму" з очевидними для нього перевагами радянської влади. Характерно, що у "Короткому курсі історії ВКП (б)" у непрямій формі визнавалася "соціалістична перспектива" парламентаризму. Його автори вважали, що до відомих "Квітневих тез" марксистські теоретики сприймали парламентарну (парламентську) республіку як найкращу політичну форму переходу до соціалізму.

Практика представницьких органів державної влади радянської доби, насамперед найвищої ланки системи цих органів, об'єктивно була продовженням світової історії політичного представництва народу через обрані органи влади. Згадувана практика еволюціонувала від несприйняття, відторгнення парламентаризму як політико-правової ідеології і юридичної теорії, до фактичного запозичення певних його засад на рівні організації вищого представницького органу державної влади.

Становлення сучасної Верховної Ради України як парламенту відбулось значною мірою шляхом еволюції її попередниці, що існувала за радянських часів. Знаменно, що Україна є єдиною так званою пострадянською країною, де за парламентом збереглася назва, яку мав за минулих часів "найвищий орган державної влади". Зазначена еволюція спричинила як позитивні, так і негативні наслідки у розвитку сучасного парламентаризму в Україні. Особливості цього розвитку були зумовлені не тільки наступництвом відносно парламентаризму часів визвольних змагань 1917-1920 р.р., а й змістовими зв'язками з відповідною практикою радянської доби. Тому цю практику  треба  досліджувати  в  контексті  історії  вітчизняного парламентаризму, пам'ятаючи про концептуальні відмінності між радянською   моделлю   державного   владарювання   і   реальним парламентаризмом.

Третій розділ  "Сучасний  конституційний процес і розвиток парламентаризму в Україні" присвячений аналізу сучасних проблем конституційного регулювання організації і діяльності парламенту України, самовизначенню стосовно теоретичних засад такого регулювання.

Засоби відповідного конституційного регулювання утворюють єдність. Формами такої єдності в межах галузі конституційного права може бути її підгалузь або інститут. Однією з підгалузей конституційного права можна вважати парламентське право. Парламентське право - це підгалузь конституційного права України, сукупність конституційно-правових норм, які регулюють організацію і діяльність Верховної Ради України, а також регламентують питання взаємовідносин парламенту з іншими органами державної влади у зв'язку з реалізацією його функцій і повноважень. Тим самим до змісту парламентського права мають бути віднесені засоби регламентації права законодавчої ініціативи, права вето тощо. Такий підхід забезпечує цілісне сприйняття компетенції парламенту, особливо її реалізації.

Парламентське право є системним за природою нормативним феноменом. Системність парламентського права забезпечується рядом чинників, чи не найважливішим з яких є наявність в Конституції окремого розділу, присвяченого організації і діяльності Верховної Ради України. Системність парламентського права підтверджується і наявністю певного кола законів, які регулюють організацію і діяльність парламенту, його органів та посадових осіб. Змістове поєднання цих законів забезпечується Конституцією шляхом посилань або відсилок до них у тексті. До того ж усі відповідні закони пов'язані з Конституцією за предметом галузевого регулювання.

Важливою теоретичною проблемою є проблема рівня "доконституційного" регулювання організації і діяльності Верховної Ради України. Конституція передбачає прийняття спеціального закону про Регламент Верховної Ради України, тобто передбачено ніби-то підвищити рівень правового регулювання у згаданій сфері. Але не можна зробити однозначний висновок, що таке підвищення сприятиме поліпшенню якості правового регулювання і не створить додаткових складностей у відносинах між парламентом і главою держави. До сказаного треба додати, що парламентські регламенти є особливими нормативно-правовими актами, відмінними від законів як за формою, так і за юридичною природою. На відміну від законів, які регулюють відносини "після" конституцій (хоча і на їх основі), регламенти здійснюють регулювання "разом" з конституціями. Зокрема, чинний Регламент Верховної Ради України містить норми, які разом з однозмістовими нормами Конституції регулюють безпосередньо одні й ті самі відносини.

Наявність в Конституції окремого розділу, присвяченого організації і діяльності Верховної Ради України, засвідчує існування відповідного за змістом  конституційного  інституту.  Проте  норми,  віднесені  до конституційного інституту засад організації і діяльності Верховної Ради України, містяться і в інших розділах Основного Закону. Прикладом може слугувати ст. 110 і III Конституції України. Сказане відбиває теоретичне положення про те, що зміст конституційних інститутів не можна пов'язувати тільки з певними структурними частинами основних законів, хоч саме ці частини утворюють їх ядро.

Конституційний інститут засад організації і діяльності Верховної Ради України є складним за змістом і комплексним за характером нормативно-правовим утворенням. Водночас він є інститутом найвищого рівня системності: його можна характеризувати як загальний. Досить чітко окреслені в межах цього загального конституційного інституту й інститути нижчого рівня системності - головні конституційні інститути. Це інститути статусу народного депутата України, інститут засад організації Верховної Ради України та інститут повноважень і засад діяльності Верховної Ради України. Названі головні інститути органічно взаємопов'язані, що зумовлює їх єдність в рамках відповідного загального інституту. Разом з тим, кожний з головних інститутів складається з кількох початкових. Наприклад, до складу головного інституту статусу народного депутата України входять такі початкові конституційні інститути, як інститути представницького мандата депутата, депутатської недоторканості (імунітету) та деякі інші. Конституційні інститути знаходяться у динамічному взаємозв'язку з галузевими конституційно-правовими інститутами.

Дослідження  теоретичних  засад   конституційного  регулювання організації і діяльності Верховної Ради України дозволяє обгрунтовано вирішувати відповідні проблеми практичного плану. Однією з проблем організації Верховної Ради України є проблема її внутрішньої побудови монокамеральної чи бікамеральної. На сьогодні немає ґрунтовних юридичних аргументів, які б засвідчували прийнятність для парламенту України тієї чи іншої моделі побудови. Однак треба враховувати, що, як засвідчує досвід частини так званих пострадянських країн, сприйняття бікамералізму спричинило зменшення ролі парламентів у державному владарюванні.

Важливим питанням щодо організації Верховної Ради України є питання ролі її комітетів. На сьогодні конституційне і законодавче визначення статусу комітетів не можна вважати задовільним. Насамперед сказане стосується участі комітетів у здійсненні парламентського контролю за органами виконавчої влади. Комітети не слід уповноважувати здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України в цілому, що має бути сферою дій самої Верховної Ради України. З іншого боку, комітети повинні здійснювати певні контрольні функції щодо діяльності окремих, "профільних" міністерств і відомств. Для поліпшення парламентського контролю за Кабінетом Міністрів України треба на конституційному рівні запровадити інститут, який за усталеною конституційною теорією визначається як інтерпеляція. За будь-яких умов, необхідно уточнити поняття парламентського контролю. Відповідний контроль є таким, що може здійснюватися як Верховною Радою України безпосередньо, так і через її органи та посадові особи. Наукове трактування поняття парламентського  контролю тягне необхідність уточнення статусу Рахункової Палати і Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Як зазначалось, "титульною" функцією парламенту є законотворчість. Реалізація цієї функції відбувається в межах законодавчого процесу, однією з стадій якого є реалізація права законодавчої ініціативи у парламенті. Коло суб'єктів цього права потребує уточнень. Зокрема, важко обгрунтувати наділення відповідним правом Національного банку України. Спірним є пропозиції фактичної  політизації" судової влади шляхом надання права законодавчої ініціативи  Верховному Суду України тощо. З іншого боку, доцільним здається  запровадження інституту народної законодавчої ініціативи, передбаченої  проектом Конституції України,   схваленим Конституційною комісією у листопаді 1995 р.

Законодавчий процес у Верховній Раді України не вичерпується стадіями, які відбуваються безпосередньо у парламенті: існують і післяпарламентські стадії. Однією з таких стадій є підписання і офіційне оприлюднення прийнятого Верховною Радою України закону Президентом України. Цю стадію слід визначити як промульгування (промульгація) закону.   Своєрідною  альтернативою  промульгації  є  застосування Президентом України вето. Якщо подолання вето є суто парламентською стадією законодавчого процесу, то його застосування    це не тільки післяпарламентська, а й позапарламентська стадія. З позицій коригування прийнятої в Україні форми державного правління було б доцільним внести зміни до Конституції і передбачити повторне прийняття закону на основі не кваліфікованої, а абсолютної більшості від складу Верховної Ради України. З урахуванням змісту відповідних положень Основного Закону, є неприпустимим застосування вето до законів про внесення змін до Конституції України.