САХАНЕНКО Сергій Єгорович ЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ ПОЛІТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ В УМОВАХ САМОВРЯДУВАННЯ

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
Одеський регіональний інститут державного управління

На правах рукопису

САХАНЕНКО Сергій Єгорович

УДК 352.075:321.001.5 (477)

ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ
ПОЛІТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ В УМОВАХ САМОВРЯДУВАННЯ

25.00.04 місцеве самоврядування

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант:

Шелест Дмитро Сергійович,

доктор історичних наук, професор

Одеса 2005

ЗМІСТ

ВСТУП.....................................................................................................................

4

РОЗДІЛ 1

ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКА СУБ’ЄКТНІСТЬ СУЧАСНОГО МІСТА....................................................................

21

1.1

Модернізаційний процес та феномен політичного управління........................................................................................................

21

1.2

Проблема сутності міста у соціальному пізнанні.........................................

54

1.3

Методологічна специфіка політико-управлінського аналізу міста..................................................................................................................

67

1.4

Політико-адміністративна типологія українських міст...............................

82

Висновки до розділу................................................................................................

92

РОЗДІЛ 2

СОЦІАЛЬНІ ФУНКЦІЇ ТА ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКА РОЛЬ МІСЬКОЇ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ...................

95

2.1

Проблеми наукового визначення міської громади.......................................

95

2.2

Конституційні основи статусу міських територіальних громад.................

116

2.3

Політична участь територіальної громади в управлінні містом у період переходу до самоврядування..........................................................................

133

Висновки до розділу................................................................................................

160

РОЗДІЛ 3

ІНСТИТУЦІЙНА ОСНОВА ПОЛІТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ ТА ТЕНДЕНЦІЇ ЇЇ РОЗВИТКУ.....

163

3.1

Представницькі органи в політико-управлінській системі міста..................................................................................................................

163

3.2

Фактор лідера в управлінні містом................................................................

186

3.3

Виконавчий апарат та його інтереси у системі міського управління........................................................................................................

204

3.4

Політико-управлінський потенціал політичних партій в системі міського управління.......................................................................................

221

3.5

Вплив міських засобів масової інформації на управлінський процес в місті...................................................................................................................

241

Висновки до розділу................................................................................................

264

РОЗДІЛ 4

МІСЬКИЙ ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКИЙ ПРОЦЕС: ФОРМИ ТА МЕТОДИ .................................................................

267

4.1

Політико-стратегічний підхід у системі управління містом.......................

267

4.2

Механізм лобіювання у міському розвиткові...............................................

312

4.3

Статут міста як елемент політико-правового регулювання міського розвитку............................................................................................................

337

4.4

Створення системи паблік рілейшенз” та ефективність управління сучасним містом..............................................................................................

349

4.5

Консалтинг у міському політико-управлінському процесі.........................

365

Висновки до розділу................................................................................................

374

ВИСНОВКИ............................................................................................................

378

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ.........................

387

ДОДАТКИ................................................................................................................

422

Список литературы

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено розв’язання актуальної наукової проблеми науково-теоретичного обґрунтування політичного управління на міському рівні та здійснено розробку науково-прикладних моделей, підходів, технологій, що забезпечують практичне використання отриманих результатів. Проведені дослідження принципів та методів політичного управління на міському рівні у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилась. На основі здійсненого дослідження зроблено такі основні висновки та сформульовані пропозиції.
1. Політичне управління являє собою відносно нове явище на нинішньому етапі історії країни, роль і значення якого буде зростати в міру формування і розвитку громадянського суспільства і демократичного політичного режиму в Україні. Проблема укріплення демократії, процеси децентралізації і регіоналізації, неминуче вимагають зсуву акцентів від адміністративно-державного управління до політичного. Суспільство перехідного типу поєднує елементи старої і нової політичної системи, для нього характерна недосконалість, суперечливість і фрагментарність законодавства, відсутність чи тільки зародження багатьох інститутів і механізмів громадянського суспільства, часом хаотична і погано передбачувана зміна політичних еліт як на загальнодержавному, так і місцевому рівнях, поява значної кількості вільних економічних агентів, у результаті чого виникає зіткнення і конфлікт різноманітних інтересів і цінностей, що не піддається прямому адміністративному вирішенню і викликають механізм політичного управління.
2. Складовою частиною вітчизняної системи політичного управління, що формується виступає такий владній інститут громадянського суспільства як місцеве самоврядування. В системі місцевого самоврядування, особливо на рівні великих міст, політичне управління отримало більший розвиток, ніж на рівні держави в цілому. Система політичного управління виступає в якості ціннісного, функціонального й універсально-регулятивного базису по відношенню до місцевого самоврядування. Повноваження, що відносяться до предметів відання місцевого самоврядування є основопологаючими у забезпеченні життєдіяльності всієї міської громади, всіх господарських, соціальних, культурних тощо суб’єктів та установ на території міста і для їх задоволення міська влада повинна знаходити деякі серединні, задовольняючи всіх рішення, певний серединний, а тому й політичний курс, що виражається і закріпляється у різного роду політичних документах і правових актах. В цих випадках органи місцевого самоврядування діють як суб’єкти політичного управління визначають приоритетні цілі й завдання, проробляють оптимальні варіанти для їх реалізації; здійснюють прийняття політико-управлінських рішень; використовують широкий спектр технологій для їх наступної реалізації; корегують та закріплюють отримані результати; „знімають” можливі конфлікти і намагаються привести до консенсусу протиборюючи суспільно-політичні сили; ведуть діалог і ділове співробітництво як з іншими містами, так і з органами державної влади; виступають захисниками прав і свобод своїх громадян; піклуються про охорону та примноження духовних та культурних цінностей та традицій, що об’єднують місцеве співтовариство тощо, що у сукупності і представляє собою процес політичного управління. Отже міське самоврядування являє собою певний „владний універсам” первинного рівня політичного управління.
3. Політичне управління містом є об’єктивний, закономірний процес, що визначається в ході міського соціально-політичного розвитку. Його можна визначити як діяльність з впорядкування міської політико-управлінської системи, в процесі якої формується сукупна воля міського співтовариства, що реалізується за допомогою певних механізмів та технологій. Вироблюючи певні правила поведінки суб’єктів соціально-політичних та управлінських взаємодій, політичне управління передбачає постановку цілей соціально-політичного розвитку, вибір засобів та важелів їх досягнення, здійснює організацію в процесі досягнення цілей і контроль. Політичне управління полягає в створенні умов, які дають можливість забезпечувати спільні інтереси і узгоджувати не співпадаючі інтереси громадян та їх груп, публічних організацій, територіальних спільностей. Особливістю системи політичного управління є прийняття рішень в межах всієї суспільно-політичної системи на відміну неполітичного управління, в межах якого приймаються по-перевазі вузькі, локальні, суто об’єктні рішення. Політичне управління має колегіальну та індивідуальні організаційні форми.
4. Виникненню політичного управління на рівні міст відповідає не лише певний рівень розвитку політичного режиму, але й певна модель публічної влади. Поліцентрична модель влади є найбільш адекватною для сучасної стадії політичного процесу, особливо для великих міст, адже створює умови для самостійного ініціативного пошуку й залучення додаткових ресурсів суб’єктами управлінської, політичної й економічної діяльності. Політичне управління при демократичному політичному режимі розвивається в напрямку панування суспільства над „проміжними”, окремими суб’єктами влади й управління. Політичне управління на рівні міст в його принциповому значенні є система взаємної, скоординованої діяльності публічних органів і різноманітних інститутів громадянського суспільства з реалізації наміченого політичного курсу, вирішення життєво важливих соціально-економічних й політичних проблем.
5. Основним критерієм ефективності політичного управління є рівень віддаленості суб’єкта політичного управління від свого об’єкту. Близька до свого об’єкту система політичного управління дозволяє виявляти різноманіття суспільних інтересів, альтернативні підходи, протиріччя у розвитку об’єкту, самоврядні тенденції тощо. Окреслене поступово звужується в міру послаблення політичних та підсилення адміністративних сторін управління. Система муніципального управління з точки зору політичного управління виявилася більш ефективною ніж система державної влади, що забезпечує посилення її позицій в системі територіальної організації влади суспільства.
6. Практично діюча система політичного управління містом це складне структурне явище. Політико-управлінські відносини на рівні міста характеризуються політичною диференціацією, що забезпечує соціальне розділення між тими, хто здійснює владу і тими, по відношенню до кого вона здійснюється, результатом чого виступає соціально інституціолізований поділ на дві підсистеми, що взаємо обумовлюють одна одну керівну та керовану. Існування на рівні міст системи політичних принципів і орієнтирів, діючої системи владних органів і політичних організацій, що взаємодіють поміж собою у вирішенні соціально-політичних проблем і завдань і торують певний політичний шлях означатиме існування певної система політичного управління містом. Влада як сукупність політичних інститутів самоврядування на рівні міста, через функціонування яких одні соціальні групи нав’язують власну волю іншим, реалізується не інакше, як через реалізацію інтересів. Метою політичного управління містом і його основним завданням є знаходження оптимальних пропорцій поміж всього спектру приватних і громадських інтересів завдяки їх врахуванню та узгодженню. Основними технологіями, що забезпечують функціонування системи політичного управління містом є колегіальність, плюралізм у підготовці рішення, неформальні форми управління, врахування громадської думки, лобіювання, стратегічний підхід, політико-управлінський консалтинг, політичний маркетинг, механізми соціального партнерства тощо. В розвиненій системі політичного управління провідну роль відіграють політичні (діалоговий, консенсусний, нормативний) методи, як результат постійної взаємодії ряду суб’єктів політичної влади у виробленні і прийнятті актуальних для міста рішень. В системі політичного управління продовжує діяти і адміністративний метод, але він включається в процес управління лише після прийняття політико-управлінських рішень, як сила, що забезпечує реалізацію політико-управлінських рішень на практиці.
7. Функція системи політичного управління містом це скоординована управлінська діяльність, що здійснюється політико-владними суб’єктами. Її цілі реалізація соціально-політичних потреб і інтересів суспільства, а її об’єкти політична сфери громадського життя, владні органи, їх апарат, громадські об’єднання, соціальні спільності, громадяни. Охоплюючи політичну й „неполітичну” сфери прямо або опосередковано, система політичного управління містом має універсальний, регулятивний характер.
8. Міська політико-управлінська система, що є сукупністю публічних, політичних і громадських утворень, виконує роль механізму здійснення влади й управління. Суб’єктами політичного управління містом виступають суб’єкти політичних відносин як носії взаємодії з приводу влади, перш за все міське співтовариство. Об’єктами в політичному управлінні містом виступають також носії політичних відносин територіальна громада в цілому, субміські соціальні верстви, формалізовані та неформалізовані публічні та громадські організації, особистості, відносини та процеси, що виникають поміж ними.
9. Організованість, узгодженість та керованість поряд з політичними відносинами, політичними інститутами, поглядами, ідеями, теоріями, політичною культурою породжують особливу реальність політичний порядок. Відповідаючи принципам, які влада покладає в основу управління, порядок виявляє свою динамічність та гнучкість, завдяки рухомому сполученню впорядкованості та безладдя; статичність завдяки організаційній структурі як засобів та принципів взаємозв’язку елементів та відносин. Упорядковуючи весь спектр соціально-політичної діяльності через визначення видів діяльності, статусу влади, управління, суб’єктів та об’єктів, правил політичної діяльності і, таким чином, структуруючи функціонування самого суспільства, політичний порядок теоретично не тотожній політичному режиму, що представляє сукупність засобів та методів реалізації влади.
10. Конструюючи відносини поміж людьми, влада забезпечує порядок на підставі соціально-політичних норм, що відповідають об’єктивним закономірностям розвитку міста. Викликані необхідністю мати певні стандарти та правила, норми, реалізуючи вибіркове відношення до різних варіантів поведінки в сфері владно-управлінських відносин, орієнтують суб’єктів політико-управлінського процесу в їх діяльності, виступають технологічною умовою раціоналізації влади й управління. Вольовий аспект, виступаючі атрибутивною характеристикою політичної влади, політичного управління і інтересів, знаходить себе в процесі місцевого нормотворення, зокрема статутного процесу.
11. Система політичного управління на рівні міста, об’єктивуючи владу, спрямовує рух інтересів територіальної громади в певні рамки, встановлює пропорції, пріоритети, обмеження, що найбільш оптимально відповідають природі самоврядування і тим політичним цілям та завданням, про які дбає більшість міського співтовариства. Динаміка владно-управлінських відносин в місті, виявляючи в якості детермінанти тенденцію до розширення рівноваги, між носіями соціально-політичних відносин, сполучаючи методи управління, що забезпечують ефективність влади, обумовлює характер політичної стабільності. Ступень впорядкованості соціально-політичних процесів в місті визначається індикатором реалізації політичних інтересів, в якості якого виступає показник активності суб’єктів рівень участі у політичному житті.
12. Державне управління і самоврядування, що мають як спільні риси, так й відмінності, виступають двома самостійними формами політичного управління. Їх взаємодія, сприяючі підвищенню рівня якості управління, дозволяє говорити про такий стан суспільства, де управління та самоврядування інтегрується в єдиний інституціонально-нормативний каркас публічної влади.
13. Телеологічний характер політичного управління містом, детермінуючи визначення шляхів, засобів та інструментів досягнення цілей, забезпечує вибір оптимальної стратегії управління, критерієм якої є кінцевий результат управління. Оптимальне політичне управління полягає у розвитку різного роду міських управлінських систем, пов’язано з обмеженням їх багатоманітності та можливостей, зведенням їх до єдиного, найбільш бажаного, кращого, доцільного при даній сукупності причин й умов задоволення громадських потреб.
14. Факторами оптимізації політичного управління на рівні міст є науково-обґрунтовані політико-управлінські рішення, ефективність політичного управління, рівновага між інтересами міського співтовариства в цілому та інтересами окремих утворень, прошарків, жителів всередині міської територіальної громади, сполучення централізації і децентралізації, інтеграція державного управління й самоврядування в єдину систему співуправління, відсутність дисбалансу між конституційним варіантом здійснення політичного управління й реально існуючим. Основопологаючим принципом оптимізації політичного управління в містах виступає принцип відкритого управління, що дозволяє підвищити ступінь якості процесу прийняття політичних рішень, в той самий час, як націленість на локалізацію й закритість системи політичного управління містами неминуче призводить до розриву керуючої та керованої системи, не сприяє подоланню відчуження міської громади від влади і викликає протидію з боку тих чи інших груп, верств, громадян, що не причетні до вирішення власних проблем.
15. Принцип відповідального управління, заснований на реальній відповідальності влади перед суспільством і реальній відповідальності народу перед владою, через зміну відношення до статусу влади і її повноважень, дозволить перевести управління соціально-політичними процесами в місті на більш якісний рівень, забезпечуючи останній нові параметри існування. Відповідальність уявляється соціальним інститутом, загальною категорією організації суспільства і важливішим інститутом організації управління суспільними процесами, що викликана виконувати роль механізму оцінки і реакції на стан всієї міської соціально-політичної системи.
Для забезпечення ефективності публічного управління на рівні міст, дослідження виявило наступні завдання, вирішення яких вимагає застосування механізмів політичного управління.
Перше завдання насичення конкретним смислом конституційної норми про питання місцевого значення. Саме це дозволить мінімізувати конфліктне поле перетинання повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування. В противному випадку подібна ситуація буде породжувати нові суперечки, буде використовуватися противниками становлення місцевого самоврядування, не буде сприяти розвитку системи політичного управління, зокрема на міському рівні.
По-друге, відтворення суб’єкта політичного управління, що відбувається через виборчий процес. Необхідно на базі програмно-цільового підходу визначити основні напрямки, форми та етапи організації роботи з розвитку виборчих процесів на міському рівні, приданні їм сучасних технологічних форм на основі сполученого розвитку правової бази, формування незалежної системи виборчих комісій з колегіальною формою організації роботи, комп’ютеризованої обробки інформації, навчання виборців і організаторів виборів основам виборчих технологій, проведення об’єктивного громадського контролю за ходом виборів тощо. Виборче право повинне розглядатися як необхідний інструмент формування і підвищення дієвості місцевого самоврядування в містах, а виборча система мати підвищений статус та рівень правової захищеності. В кінцевому випадку, це повинно сприяти укріпленню демократичних засад виборчого процесу і приданню йому стабільного характеру. При цьому форма виборчої системи в містах (пропорційна, мажоритарна, змішаних засадах) є другорядним питанням.
Третє завдання забезпечення деполітизації служби в органах місцевого самоврядування, з одного боку, та підсилення політичної відповідальності органів місцевого самоврядування з іншого. На цьому шляху необхідно розділити політичні та адміністративні посади в системі служби в органах місцевого самоврядування, чітко закріпити коло підстав для звільнення за політичними причинами. До політичних посад необхідно віднести ті, призначення на які здійснюється за політичними критеріями та поза конкурсом. Звільнення з цих посад також має відбуватися за спрощеною процедурою і в основному за виключно політичними, а не кваліфікаційними або іншими діловими ознаками.
Четверте завдання вирішення проблеми політичного лідерства й управлінського професіоналізму на рівні міського самоврядування. Розв’язання цього питання можливе лише через взаємозалежний процес політичної підготовки професійних службовців органів самоврядування й управлінської підготовки обраних посадових осіб територіальної громади, представників політичних партій та різноманітних груп інтересів. Ведення до освітніх програм підготовки окреслених осіб дисциплін з політичного аналізу, прийняття політичного рішення, політичних технологій, з одного боку, конституційного та адміністративного права, менеджменту, з іншого, й дозволить професіоналізувати систему політичного управління в містах.
П’яте завдання оптимізація системи та структури територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади на рівні міст. На теперішній час їх повноваження є дуже широкими, вони, як правило, дублюють діяльність органів місцевого самоврядування у містах. Вирішенням цієї проблеми буде передача їх повноважень до складу делегованої компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, що дасть можливість мати у місті єдиного господаря.
Шосте завдання подальше вдосконалення міжбюджетних відносин. Чіткий розподіл і закріплення ресурсів та податкових джерел це питання також й політичної відповідальності та ефективного виконання власних зобов’язань з боку різних рівнів публічної влади.
Сьоме завдання активізація діяльності різного роду погоджувальних і координаційних структур та заходів рад, комісій, нарад як в системі функціонування місцевого самоврядування, так і в системі взаємовідносин між органами державної влади та місцевого самоврядування. Реанімації підлягає робота Національної ради з узгодження діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що діє при Президентові України.
Восьме отримання самостійного юридичного статусу територіальної громади міста, як фактор її правової та політичної інституціалізації. Без правового оформлення першесуб’єкту про місцеве самоврядування як публічний інститут можна говорити лише умовно. В цьому напрямку слід активізувати роботу з прийняття Закону України „Про територіальну громаду”.
Дев’яте врахування у територіальній конструкції держави специфіки деяких міст, зокрема міст регіональних центрів. Цьому може сприяти норма про надання їм спеціального статусу та віднесення їх до верхньої ланки територіального поділу. Така можливість повинна бути передбачена у Законі України „Про адміністративно-територіальний устрій”.