Игнатов Андрей Владимирович. Социальная политика Российской Федерации в условиях становления социального государства

Краткое описание

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»
На правах рукописи
Игнатов Андрей Владимирович
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
(на материалах областей Центрального федеральною округа )

23.00.02. - политические институты,
этноиолитическая конфликтология,
национальные и политические процессы и технологии

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук
Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор Васютин Ю.С.
Орел 2006

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение............................................................................................. 3
Глава 1. Теоретико-методологические основы социальной политики
в условиях формирования социального государства............................ 14
§1.1. Сущность, основное содержание и функции социальной политики........................................................................ 14
§1.2. Развитие моделей социальной политики в условиях
формирования социального государства .............................................. 34
Глава 2. Специфика социальной политики
в контексте развития социального государства...................................... 60
§2.1. Основные направления государственной социальной
политики в Российской Федерации...................................................... 60
§ 2.2. Модернизация социальной политики
в условиях формирования социального государства............................. 85
Глава 3. Оптимизация социальной политики в Российской
Федерации в контексте перехода
к социальному государству.............................................................. 105
§3.1. Перспективы совершенствования
государственной социальной политики................................................ 105
§ 3.2. Стратегия развития социальной политики субъектов Федерации Центрального федерального округа.................................................... 125
Заключение........................................................................................ 152
Библиография................................................................................... 161

з
Введение.
Актуальность темы исследования. Социальная политика является составной частью политики любого государства и занимает особое место в государственном управлении. На разных этапах развития государство может отдавать приоритет тому или иному ее направлению.
В современной отечественной практике государственного управления проблема выбора государственной социальной политики, адекватной потребностям общества, актуализируется в связи с тем, что в современном мире осуществляется общецивилизационный переход к модели социальною государства.
Так, Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил, что «для современной России ценности демократии не менее важны, чем стремление к экономическому успеху или социальному благополучию»1. Одной из важнейших демократических ценностей, безусловно, является концепция социального государства, продекларированная Конституцией Российской Федерации".
Эта ситуация еще более усиливает актуальность темы с исследовательской точки зрения, которая обусловлена рядом обстоятельств.
Первое. В настоящее время отсутствуют комплексные разработки теоретико-методологических основ государственной социальной политики как политической деятельности и взаимодействия в контексте реализации федеративных отношений, ориентированных на совершенствование территориального разделения труда и обеспечение достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
Второе. Процесс становления социального государства, представляющий собой наиболее целесообразный способ соединения начал свободы и власти в целях обеспечения благополучия личности и благоденствия общества, достижения социальной справедливости и солидарности в распределении продуктов труда, требует адекватных мер
1 Послание Президента РФ Федеральном) Собранию РФ'/ Российская газета - 2005 - 26 апреія
2 Конституція Российской Федерации Ст7 -М Юридическая литерат>ра -1994 С4

4
государственного регулирования с учетом специфики федеративных отношений.
Третье. Существует объективная необходимость в выработке эффективных рекомендаций по оптимизации социальной политики субъектов РФ Центрального федерального округа в соответствии в принципами социального государства.
Степень научной разработанности проблемы. В зарубежной литературе социальная политика исследована всесторонне: ее природа, структура, различные формы и механизмы взаимодействия и т.п. Много внимания уделено характеристике социальной политики в условиях политических трансформаций1, что особенно актуально для современной России. Как большое достижение и как важнейший фактор сохранения демократии представляется в публикациях концепция социального государства.
От трудов основателя данной теории У. Бевериджа и до современных публикаций на эту тему утверждается мысль о социальной политике социального государства как гаранте защиты прав граждан государства2.
Отечественная наука имеет богатые традиции в изучении проблем формирования и реализации социальной политики в СССР3.
1 Adam Jan Social costs of transformation to a market economy in post-socialist countries The cases of Poland, the Czech Rep Basingstoke (Hants), New York Palgrave Macmillan, 2002, Andersson Jenn> Mellan tillvaxt och trygghet Ideer om produktiv socialpolitik і socialdem. socialpolit ideoJogi under efterkngstiden Uppsala Uppsala umv, Cop 2003, Esping-Andersen G The Thcree Worlds Welfare Capitalism Cambridge 1990, Guivant, Julia S Social policy and development №14 Geneva UN Research inst for social development, 2003
: Bevendgc W Full Fmplo>ment in Tree Society London Allen <S.Unwm, 1944, Titmus R Lssajs on Welfare State I ondon Allen <£.Un\in, 1958, Bryson L Welfare and the State London Macmillan 1992, Brook, Penelope J Infrastructure for poor people Publ pohc> for private provision Washington World bank, 2003
3 Баева Л К Социальная политика Октябрьской революции - М , 1977, Волков 10 h Цепи и содер­жание социальной политики КПСС в социалистическом обществе // Научный коммунизм 1976 - № 5, Волков 10 Е Роговин ВЗ Вопросы социальной политики КПСС - М, 1981, Микульский К И, Роговин В 3, Шаталин С С Социальная иопитика КПСС - М , 1987, Клопов Э В Повышение благосостояния советского народа основные итоги и тенденции - В кн Рабочий класс в мировом революционном процессе - М, 1978, Попков ВД Социальная политика советского гос>дарстпа и право - М, 1979, Роговин В 3 Социальная политика в развитом социалистическом обществе - М , 1980, Социальная политика КПСС на современном этапе - М , 1988, Социальная политика КПСС - Киев, 1988, Социальная сфера политическое и духовное развитие общества - М, 1991 идр

5
Смена политического режима обусловила поиск новых подходов к пониманию сущности социальной политики в условиях перехода от планового к рыночному способу хозяйствования1.
Российские ученые плодотворно разрабатывали различные аспекты данных проблем с учетом перехода к новой модели социальной политики".
В современных условиях наука все чаще обращается к проблемам социальной политики в связи с общей концепцией реформирования российского общества, с переходом к новой концепции государственного управления как в центре, так и в регионах. В публикациях имеет место и общенаучный подход к отдельным проблемам социальной политики: рассматриваются структура и функции социальной политики3, правовые и экономические основы ее реализации и перспектив в контексте государственного управления этой сферой5, а также ее отдельных наиболее
1 Ьородкин Ф М Социальная политика Впасть и перестройка //Постижение - М , 1989, Гордон Л А Социальная политика в сфере оплаты труда // Социологические исследования - 1987, - №4, Меньшова О Новые подходы к формированию социальной политики //Плановое хозяйство - 1991. - №5, Ольссвич 10 А Социальная переориентация экономики - М , 1990, Перестройка в системе распределительных отношений - М, 1992 и др
2 Григорьева И А Социальная полтика и социальное реформирование в России в 90-х годах -СПб, 1998, Денисова И П Концептуальные основы социальной политики государства Автореф дисс д-ра экон наук - М, 2005 Жуков В Модернизация социальных отношений в России замыслы, итоги, возможности // Социологические чередования - 2005 - № 6, Люблинский В В Теория и практика современной социальной политики - М , 2004, Миронов С Социальная политика уточнение задач, оттадка механизмов // Общество и экономика - 2005 - №5, Смирнов СИ Социальная политика переходного периода от ужаса к комедии - М , 2003, Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России / Под ред F Ярской-Смириовой, II Романова - М , 2002; Трансформация социально сферы и социальная потнтика / Под общ ред Т И Заставской - М , 1998, Шкаратаи О И Социальная политика и стратегия поведения средних слоев - М , 2005
3 Бабич А М , Жильцов F Н , Ьгоров Г В Социальная сфера в условиях перехода к рынку - М , 1993, Ьурджалон Ф Э Современная социальная политика между планом и рынком - М , 1996, Жуков В И Потенциал человека, индекс социального развития россиян - М, 1995, Жуков В И Россия состояние, перспективы, противоречия - М, 1995, Социальная потитика в постсоциалистическом обществе задачи, противоречия, механизмы - М , 2001
4 Иншаков ОВ, Лебедева НИ, Набиев Г Г. Социальная ответственность как императив институционального механизма адаптации предприятия к рыночным условиям хозяйствования - Волгоград, 2003, Катков Д В Приоритеты социальной политики в стратегии экономической безопасности - Спб , 2004, Корчагин 10 А Инвестиционная стратегия - Ростов н/Д 2006, Марцинкевич В И Инвестиция в человека экономическая наука и современная экономика

Список литературы

Заключение.
Исследование социальной политики в условиях становления социального государства позволяет заключить, что существует очевидная взаимосвязь между типами политического режима, экономикой и проводимой в государстве социальной политикой. Так, современные преддемократические режимы, как правило, ориентируются на сочетание в различной степени концепции государства «всеобщего благоденствия» и і осударственной политикой «ночного сторожа». Иначе говоря, пределы вмешательства государства в социальную сферу варьируют от крайнего минимума (что в связи с доминированием идеи «социального государства» встречается крайне редко) до разумной «золотой середины», когда государственная политика ориентируется на сочетание интересов социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения и устойчивого развития.
Применительно к нашему исследованию, социальная политика - это политика государства, общества, политических партий, социальных институтов сфере жизнедеятельности человека. Социальная политика зависит не только от состояния экономики и возможностей государства, но нередко и от политической конъюнктуры. Она является регулятивной сферой общественной жизни, ареной столкновения интересов, соперничества сил. Государство, общество и отдельный гражданин выступают в социальной политике не только как ее восприемники, объекты ее влияния, но и как активные субъекты деятельности.
В настоящее время, в период становления рыночной экономики, в России требуется повышенное внимание к проблемам социального характера. Однако успешное развитие экономики невозможно без всесторонней ее гуманизации. Это абсолютный императив современного социально-политического развития, не считаясь с которым не одна страна не сможет выйти на современный уровень цивилизационного развития.
Эффективная социальная политика предполагает учет интересов ее субъектов - органов государственной власти и местного самоуправления,

153
предпринимателей, общественных объединений, различных социальных групп. Однако эти интересы зачастую бывают разнонаправленными. Так, предпринимательство в самом общем виде стремиться к концентрации благ в руках наиболее успешных экономических субъектов, игнорируя издержки и потери в сферах, не вовлеченных в рыночный оборот. На современном этапе российских реформ несколько возрастает роль политических в разработке и осуществлении социальной политики, а также предлагаемых Правительством России федеральных целевых программ на среднесрочную перспективу.
Социальная политика государства самым непосредственным образом учитывает социальную активность политических и общественных институтов, находясь с ними в различных отношениях - от конфронтации до взаимообусловленности и взаимоподдержки. Поэтому конечный результат государственной социальной политики достигается деятельностью не только государства и его институтов, но и иными субъектами, осуществляющими собственную социальную политику, в той или иной мере совпадающую с государственной. В то же время, исходя из деятельностного подхода, возникает сомнение в возможности множественного субъекта единой деятельности. Будучи системным эффектом деятельности различных субъектов социальной политики, конечный социальный результат может являться итогом сложения усилий отдельных субъектов, функцией системы, заданной, общей для разных субъектов, целью деятельности иных систем, но не может быть продуктом единой социальной политики различных субъектов. Иначе исчезает теологический принцип выделения субъекта.
Функции социальной политики по своей смысловой нагрузке близки к понятиям цели, задачи и иногда отождествляются учеными с ними. Однако, применительно к данному исследованию, особый интерес представляет идея соотнесения функционального содержания социальной политике качеству самой социальной политики, ее соответствию нормам социального государства. По этому критерию функции социальной политики можно разделить на три группы - защитительные, активные и конструктивные.

154
Исследование моделей социальной политики позволило заключить, что их главным категориальным отличием является степень включенности государства и масштабы его деятельности в социальной сфере. В результате такого обобщения можно выделить две глобальные модели - активную и пассивную. В основе каждой из моделей социальной политики государства лежит свой базовый принцип, который вытекает из соотношения доли участия в реализации социальной политики ее основных субъектов -государства, корпорации и личности.
Модель социальной политики определяет господствующая система властных отношений, а также уровень и масштабы социальных гарантий, предоставляемых государством. Проанализировав различные подходы к изучению моделей социальной политики, автор выделяет два полюса моделей социальной политики: социальное государство (ориентирующиеся на развитие общества в целом) и субсидиарное государство (ориентирующееся на помощь только отдельным категориям граждан). Принципиальный подход к целям социальной политики обуславливает и механизм их достижения в рамках активной модели социальной политики, основанной на предупреждении негативных для общества явлений и пассивной, носящей компенсаторный характер.
Указанные модели сформировались в результате социально-экономического развития различных государств и учитывают экономические, политические, исторические и прочие особенности стран, в которых они функционируют. В работе доказана зависимость выбора конкретной модели осуществления социальной политики от исторических, социокультурных и экономических условий, а также определяется конкретным типом общественно-политического устройства государства, его идеологическими, духовными принципами, особенностями переживаемого исторического этапа. Например, положение о социальном государстве ввиду его общественной важности отнесено к основам конституционного строя

155
Российской Федерации и находит свое развитие в других конституционных нормах.
Главным в идеологии социального государства является социальная ответственность за благополучие граждан. В социальном государстве социальная защита и социальное обеспечение граждан практически имеет статус гражданского права.
Функция социального государства проявляется в следующем:
1. Разработка национальной концепции экономического развития общества, стратегии и тактики социальной политики.
2. Создание условий для демократического развития всех сфер общественной жизни общества, свободы частной собственности, существования многоукладной экономики, свободной деловой конкуренции.
3. Разработка приоритетов и реализация социальных программ в соответствии с финансовым и материальным обеспечением.
4. Информационное обеспечение социальной политики и социальных программ, мобилизация на их реализацию всех структур общества и граждан.

5. Формирование системы управления реализацией социальной политики на федеральном и региональном уровнях, сотрудничество государства с общественными объединениями, социальными институтами общества, политическими партиями, религиозными организациями в решении социальных программ.
6. Правовое обеспечение социальной политики, взаимодействие исполнительных и законодательных органов государственной власти.
Социальное государство в современных условиях предполагает наличие, с одной стороны, сильного государства, способного нести ответственность за развитие человеческих ресурсов, а, с другой - наличие развитых институтов гражданского общества, способных контролировать государство.
Социальная политика является результатом выбора между различными общественными интересами, приоритетами и предполагает

156
перераспределение национального дохода. Этот выбор вытекает из самой сущности политических и экономических систем преддемократических республик. Важнейшей задачей социальной политики является обеспечение определенного уровня жизни населения, позволяющее избежать дестабилизирующих общество конфликтов и реализовать принцип социальной справедливости в зависимости от возможностей государства и общества. В диссертации большое внимание уделяется способам і осударственного регулирования социальной сферы, осуществляемого в формах:
- предоставления государственных гарантий определенного уровня жизни (обычно закрепленных в конституции) населению, в том числе социально слабым;
- перераспределения материальных средств и организационных усилий с целью достижения или сохранения определенного качества жизни для различных социальных слоев и снижения социальной напряженности в обществе;
- реализации экономических и других программ ликвидации социальных, природных и техногенных катастроф и т.д.
Ключевой проблемой формирования новой модели социальной политики государства является поиск оптимального соотношения между «распределением» ответственности за судьбу каждого индивидуума между государством и им самим. В трансформационных обществах обычно при­нимается модель, которая предусматривает постепенное снижение патерналистской позиции государства и повышение ответственности населения и хозяйствующих субъектов за принимаемые решения. В России же возобладала совершенно необоснованная идея о том, что рынок станет идеальным регулирующим механизмом не только для экономики государства, но и, в известной степени для социальной сферы.
Исходя из этого в диссертации предложены три обязательных составляющих социальной политики государства в транзитивный период:

157
- сохранение и расширение роли институтов социальной защиты населения, при этом имеется в виду не ставшее традиционным за 1990-е гг. понимание социальной защиты как инструмента раздачи всевозможных пособий и компенсаций, а более глубокое осознание ее задач и, соответственно повышение роли этого социального института;
- целенаправленные усилия по совершенствованию трудовых отноше­ний и регулированию рынка труда;
- формирование общественных институтов, которые будут участвовать в формировании социальной политики, реализации ее положений, контроль за ее проведением.
В федеративном государстве государственная социальная политика имеет свои особенности в силу того, что само государство является многосубъектным. Функции и конституционные обязанности государства в социальной сфере распределяются между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. Способами распределения являются:
- конституционное распределение пределов (предметов) ведения Федерации, субъектов Федерации и их совместного ведения;
- договорное распределение функций и фактически сложившееся, но до времени не урегулированное нормативными актами и законами выполнение функций и взаимодействие при их выполнении.
Исследование процесса модернизации социальной политики в Российской Федерации позволяет утверждать о формировании новой системы социального обеспечения в Российской Федерации, обусловленной принятием новых нормативно-правовых актов. Особую роль в этой связи сыграл Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторыми законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов: «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти

158
субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в августе 2004 года.
Вновь принятые социальные нормы позволяют говорить о расширении приоритетов социальной политики государства в среднесрочной перспективе. Так, если раньше гарантии государства ограничивались лишь рамками системы социальной защиты (реализация защитительного направления), то теперь у государства существует реальная возможность реализовывать и конструктивное направление социальной политики.
Однако в настоящее время законотворческий процесс в социальной сфере не может быть признан завершенным. Для наиболее полной реализации намеченных преобразований представляется необходимым принятие ряда федеральных законов: Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании»; Федеральный закон «О государственных гарантиях медицинской помощи»; Федеральный закон «Об автономном учреждении», «Об автономной государственной (некоммерческой) организации» и соответствующие изменения в Бюджетный и гражданской кодекс Российской Федерации и другие; Федеральный закон о страховании профессиональной ответственности медицинских работников; Федеральный закон о частной медицинской деятельности.
В качестве стратегических задач в социальной сфере предложено:
- дальнейшее развитие программно-целевого метода государственного управления социальной сферой;
- регулирование посредством налогов, направленное на ограничение чрезмерной имущественной дифференциации по доходам;
- индивидуализация социальной политики государства, придание ей той степени эффективности, когда она становится реальной для каждого человека;
-укрепление социальной базы реформ в лице «среднего класса», созданного в дореформенный период, перенос социального центра тяжести

159
реформ, прежде всего, на высококвалифицированную часть рабочих промышленности, аграрного сектора экономики, интеллигенцию и работников управления;
- создание системы высокой социальной мотивации труда и образования для молодежи, которая в настоящее время все больше втягивается в «дикий» рынок и сбрасывается на нижние уровни социальной структуры;
- принятие государственной программы охраны материнства и детства по образцу развитых стран, позволяющей остановить депопуляцию общества;
- принятие государственной программы социальных гарантов и области здравоохранения, образования и фундаментальной науки по образцу лидирующих в этой области стран.
В условиях становления социального государства первостепенное значение приобретают принципы программно-целевого планирования отрасли:
- соответствие выполняемых полномочий (функций) их финансовому