Наниев Александр Таймуразович. Автомобильные дороги как объект гражданских прав

Краткое описание

Наниев Александр Таймуразович. Автомобильные дороги как объект гражданских прав: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.03 / Наниев Александр Таймуразович;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»], 2018.- 210 с.

Введение к работе

Актуальность темы исследованиязаключается в нескольких аспектах:
1) Социальноэкономический. Развитие дорожной инфраструктуры является одной из приоритетных задач Российского государства. В настоящее время на условиях концессионных соглашений, государственночастного партнерства реализуется строительство крупнейших инфраструктурных проектов, возводятся платные автомобильные дороги. В числе приоритетных направлений развития транспортной инфраструктуры страны выделяются строительство и реконструкция автомобильных дорог общего пользования, в том числе скоростных магистралей.
Развитие автомобильной дорожной сети связано с осуществлением стратегических задач по строительству и модернизации общественной (публичной) инфраструктуры, назначение которой связано как с решением социальноэкономических проблем государства, так и с обеспечением интересов неопределенного числа лиц, пользователей автомобильных дорог.
Автомобильные дороги являются ключевыми элементами
производственной и социальной инфраструктуры. Требуется расширение национальных и мировых грузо и пассажиропотоков, повышение качества транспортного обслуживания, обеспечение безопасности и устойчивости транспортной системы, повышение конкурентоспособности российской транспортной системы, улучшение качества транспортных услуг для населения, снижение транспортных издержек, обеспечение национальной безопасности Российской Федерации за счет повышения мобильности уполномоченных служб.
Решение перечисленных задач осложняется недостаточными объемами реконструкции и строительства инфраструктурных объектов, плохим состоянием автомобильных дорог, недостаточным развитием региональных дорожных сетей. Указанные проблемы требуют совершенствования нормативноправового обеспечения развития автомобильной транспортной системы, эффективного регулирования вещноправового режима нахождения автомобильных дорог в публичной и частной собственности.
2) Правотворческий.Необходимо признать, что российское законодательство об автомобильных дорогах и дорожной деятельности не является совершенным. Недостаточность правового регулирования проявляется в нечеткости легального определения автомобильной дороги и, как следствие, в неоднозначности вопроса отнесения автомобильных дорог к объектам недвижимого имущества; отсутствии на законодательном уровне возможности приватизации автомобильных дорог необщего пользования, находящихся в государственной либо муниципальной собственности, в случае вхождения
1Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утв. Правительством РФ от 14.05.2015 [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: (дата обращения: 14.03.2017).
данных автомобильных дорог в состав государственных либо муниципальных предприятий; недостаточным объемом регламентации особенностей содержания права публичной и частной собственности на автомобильные дороги общего пользования; необходимости достижения единства в определении содержания понятий и правовых категорий норм публичных правовых актов, связанных с автомобильными дорогами как объектами гражданских прав и норм гражданского законодательства.
В условиях активного развития транспортной инфраструктуры, в частности с применением модели государственночастного партнерства,
совершенствование действующего законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности представляется как никогда необходимым.
3) Правоприменительный.Несовершенство и противоречивость законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности является логическим следствием увеличения нагрузки на судебные органы.
Отсутствие информации о собственнике и виде разрешенного использования автомобильной дороги порождает юридические коллизии и споры, связанные с вопросами права пользования автомобильными дорогами, а также их содержания, что препятствует упорядочиванию отношений в транспортной сфере. Суды при рассмотрении данной категории дел для получения сведений об автомобильной дороге (в частности о собственнике, виде разрешенного использования автомобильной дороги) направляют запрос в уполномоченные государственные органы о предоставлении соответствующей информации. Зачастую данные сведения отсутствуют, и судам приходится самостоятельно, основываясь на материалах дела, определять собственника и вид разрешенного использования автомобильной дороги, однако данный вопрос требует законодательного разрешения.
Необходима выработка единого подхода к решению споров по заявлениям третьих лиц к частным собственникам автомобильных дорог не чинить препятствия в пользовании автомобильной дорогой.
Отсутствие глубоко разработанной теоретической базы, связанной с правовой характеристикой автомобильных дорог как объекта недвижимого имущества, порождает различные подходы к государственной регистрации права собственности на автомобильные дороги.
Перечисленные вопросы и проблемы требуют совершенствования правового регулирования автомобильных дорог как объекта гражданских прав; четкой правовой регламентации отношений собственности на автомобильные дороги; ужесточения требований к собственникам и иным лицам, ответственным за содержание автомобильных дорог; обоснования целесообразности приватизации автомобильных дорог необщего пользования, находящихся в публичной собственности.
Изложенные выше проблемы предопределили тему настоящего диссертационного исследования, а также ее актуальность.
Степень разработанности темы.Объекты общего пользования изучались дореволюционными цивилистами Н.Л. Дювернуа,
К.П. Победоносцевым, В.И. Синайским, В.М. Хвостовым, Г.Ф. Шершеневичем. В советский период развития гражданского права вопросы правового регулирования объектов общего пользования (и автомобильных дорог в частности) практически не рассматривались по причине их нахождения исключительно в государственной собственности.
Отдельные аспекты правового регулирования автомобильных дорог освещались в монографиях и публикациях следующих современных авторов: В.А. Вайпана, О.С. Карпенюка, Н.В. Ласкиной, С.Ю. Морозова,
Н.К. Науменкова, Д.Е. Потяркина.
Институт публичной собственности объектов общего пользования рассматривался в трудах Г.Н. Андреевой, Г.А. Гаджиева, А.В. Винницкого, В.Д. Мазаева, Е.В. Моисеевой, А.А. Саурина.
Деятельность Государственной компании «Российские автомобильные дороги» отражалась в работах Е.В. Грицко, С.П. Гришаева, А.Х. Нуриева, О.А. Серовой.
Представляется необходимым также отметить единственное до настоящего времени диссертационное исследование И.Ю. Карлявина, посвященное правовому режиму автомобильных дорог, «Гражданскоправовой режим автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации». Однако необходимо отметить, что указанное диссертационное исследование было написано в 2007 году до принятия Федерального закона от 08.11.2007 № 257 ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
До настоящего времени, с момента принятия законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, не проводилось самостоятельных правовых исследований, посвященных понятию автомобильных дорог как объектов гражданского оборота, содержанию правомочий их собственника.
Цель исследованиясостоит в выработке целостного научного представления об автомобильных дорогах как объекте гражданских прав, относящемуся к общественной (публичной) инфраструктуре, влиянии данной характеристики на применяемые правовые средства и правовые механизмы, регулирующие включение автомобильных дорог в гражданский оборот.
Исходя из указанной цели, автор ставит следующие задачи:
изучение правовых норм и доктринальных подходов об автомобильных дорогах как объекте гражданских прав в их исторической трансформации;
исследование признаков автомобильной дороги как объекта гражданских прав, выявление характеристик автомобильной дороги как единого недвижимого комплекса;
рассмотрение признаков оборотоспособности автомобильных дорог с последующим решением вопроса о возможности приватизации автомобильных дорог необщего пользования, находящихся в публичной собственности;
анализ правовой классификации автомобильных дорог по значению и видам разрешенного использования;
рассмотрение понятия объекта общественной (публичной) инфраструктуры применительно к автомобильным дорогам общего пользования;
изучение содержания права публичной и частной собственности на автомобильные дороги;
рассмотрение основной обязанности собственника по содержанию автомобильных дорог;
анализ способов управления автомобильными дорогами как объектами общественной (публичной) инфраструктуры;
анализ судебной практики по спорам, связанным с пользованием автомобильными дорогами, государственной регистрацией права собственности на автомобильные дороги, привлечением к гражданско правовой ответственности собственников автомобильных дорог;
формирование предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Объектомдиссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу автомобильных дорог как объекта гражданских прав.
Предметомисследования выступают закрепленные в российском законодательстве правовые нормы, направленные на правовое регулирование автомобильных дорог как объекта гражданских прав; практика арбитражных судов Российской Федерации и судов общей юрисдикции по применению вышеуказанных норм; представления отечественных цивилистов об особенностях правовой регламентации рассматриваемых отношений и предполагаемые ими подходы к решению выявленных проблем.
Методологическая база исследования.При написании диссертационного исследования применялись общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, диалектический метод) и частнонаучные методы (историко правовой, системноструктурный, формальноюридический, метод анализа документов, метод правового моделирования).
Кроме того, в связи с проведением комплексного исследования правоприменительной практики использовался сравнительноправовой метод, что позволило установить общие подходы, а также коллизионные вопросы и противоречия, сложившиеся в правоприменительной практике.
Теоретической основойдиссертационного исследования послужили работы М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, В.К. Андреева, А.П. Анисимова, В.М. Архипова М.А. Астаховой, З.А. Ахметьяновой, В.А. Белова, Е.С. Болтановой, Н.С. Бондаря, М.В. Бородача, М.И. Брагинского, В.А. Вайпана, М.М. Валеева, Е.В. Васьковского, В.В. Витрянского,
А.В. Винницкого, Ю.В. Виниченко, В.Г. Голубцова, С.П. Гришаева, М.А. Димитриева, Ю.Ф. Дружининой, А.С. Еременко, Т.В. Закупень,
О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, О.С. Карпенюка, П.В. Крашенинникова,
В.А. Лапача, А.М. Лаптевой, Н.В. Ласкиной, Н.В. Лукьянцевой,
К.М. Маштакова, Д.И. Мейера, Л.Ю. Михеевой, В.П. Мозолина,
С.Ю. Морозова, Н.К. Науменкова, А.А. Незнамовой, И.Б. Новицкого, М.А. Рожковой, В.А. Рыбакова, В.И. Сенчищева, К.И. Скловского,
В.Н. Соловьева, В.Н. Сусликова, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Л.И. Шевченко, Д.В. Шорникова, Е.Е. Ягуновой, В.Ф. Яковлева.
Нормативная основа исследования.При написании диссертации автором проанализировано дореволюционное российское законодательство, законодательство советского периода, действующие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов местного самоуправления.
Проведен анализ нормативно установленных требований, предъявляемых к проектированию и строительству автомобильных дорог: ГОСТы, СНиПы, технические регламенты Таможенного союза.
Эмпирическую основудиссертационного исследования составили акты высших судебных инстанций: постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, а также судебная практика: постановления и определения федеральных арбитражных судов округов и арбитражных апелляционных судов, решения арбитражных судов субъектов, решения районных судов общей юрисдикции.
В качестве эмпирического материала диссертационного исследования использовались договоры, инвестиционные соглашения, локальные акты хозяйствующих субъектов, связанных со строительством и эксплуатацией автомобильных дорог. Использован опыт ФРГ, Республики Польша, Республики Беларусь по эксплуатации автомобильных дорог и объектов дорожного сервиса, входящих в состав общественной (публичной) инфраструктуры.
Научная новизнадиссертационного исследования связана с комплексной характеристикой автомобильной дороги как объекта гражданских прав, отнесением ее к объектам общественной (публичной) инфраструктуры.
Исследован вопрос о возможности приватизации автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального, межмуниципального и местного значения в случае вхождения данных автомобильных дорог в состав государственных либо муниципальных предприятий.
Определена специфика права публичной и частной собственности на автомобильные дороги, в том числе рассмотрены вопросы объектов и субъектов права публичной и частной собственности; проведен анализ прав и обязанностей публичного и частного собственника автомобильных дорог; проанализированы способы управления автомобильными дорогами, находящимися в публичной собственности.
Автором выдвигается предложение по разграничению объектов транспортной инфраструктуры на автомобильные дороги и дороги, обосновано
предложение о закреплении на федеральном уровне единых критериев автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения.
Представлены предложения по совершенствованию действующего законодательства, в частности сформулировано определение автомобильной дороги в целях отражения в действующем законодательстве характеристики автомобильной дороги как единого недвижимого комплекса.
Новизна диссертации определяется результатами исследования, полученными выводами и положениями, выносимыми на защиту.
Научная новизна диссертационного исследования отражается в следующих
основных положениях, выносимых на защиту:
1. В диссертации определено понятие автомобильной дороги как единого недвижимого комплекса, состоящего из совокупности взаимосвязанных объектов, связанных технологической связью, в состав которого помимо непосредственно самой автомобильной дороги («ядра» автомобильной дороги), могут входить иные сооружения транспортной инфраструктуры: мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев автотранспортных средств, светофорные объекты, пункты учета интенсивности движения, информационные щиты, объекты дорожного сервиса, а также иные объекты транспортной инфраструктуры.
2. В диссертационном исследовании разграничены понятие «автомобильная дорога» как объекта транспортной инфраструктуры, предназначенного для движения транспортных средств, соответствующего нормативным требованиям, предъявляемым к проектированию и строительству автомобильных дорог, и понятие «дорога». Дорогой является обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Данным термином охватываются не только специально обустроенные, но также и пригодные или используемые для дорожного движения полосы земли, например, дороги промышленных, строительных, лесных и иных производственных предприятий, проселочные дороги, переправы в зимний период года, горные дороги и т.д.
3. В диссертации сформулировано доктринальное определение объекта общественной (публичной) инфраструктуры, под которым понимается недвижимое имущество, используемое для обеспечения социальнозначимых потребностей неопределенного круга субъектов. К основным признакам объектов общественной (публичной) инфраструктуры относятся: целевой характер принятия решения о необходимости создания таких объектов; недопустимость изменения назначения владения и пользования объектами, входящим в состав общественной (публичной) инфраструктуры; требование о распространении права пользования данным объектом на широкий круг лиц, не связанных с собственником объекта договорными или иными связями; инвестиционный потенциал объекта для решения задач социально экономического развития страны и отдельных регионов.
4. В исследовании обоснован дифференцированный подход к определению оборотоспособности автомобильной дороги как объекта гражданских правоотношений. Автомобильные дороги общего и необщего пользования федерального, регионального (межмуниципального) и местного значения относятся к объектам, ограниченным в гражданском обороте в силу возможности данной категории объектов принадлежать только публично правовым образованиям как участникам гражданского обор

Список литературы

Заключение
По результатам проведенного исследования были сделаны следующие выводы:
1. Автомобильная дорога является объектом гражданского права, поскольку соответствует критериям дискретности, юридической привязки и системности. Автомобильные дороги представляют собой материальные объекты транспортной инфраструктуры, строительство и реконструкция которых представляет собой гражданско-правые отношения. Частные автомобильные дороги общего и необщего пользования входят в состав имущества физических и юридических лиц, попадая под гражданско-правовое регулирование.
Автомобильные дороги общего пользования относятся к объектам общественной (публичной) инфраструктуры как капитальные объекты, предназначенные для использования широким кругом лиц и являющиеся базовым элементом развития иных видов экономической деятельности.
2. Отнесение подъездных дорог из гравийного покрытия и железобетонных плит, бетонированных площадок, лесных дорог к автомобильным дорогам является некорректным. Несмотря на то, что данные сооружения предназначены для движения транспортных средств, их нельзя отнести к автомобильным дорогам в силу того, что они не отвечают требованиям, предъявляемым к проектированию и строительству автомобильных дорог, регламентированных нормативно¬правовыми актами Российской Федерации. Вышеуказанные объекты следует относить к понятию «дорога»: обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Данным термином охватываются не только специально обустроенные, но также и пригодные или используемые для дорожного движения полосы земли, например, дороги промышленных, строительных, лесных и иных производственных предприятий, проселочные дороги, переправы в зимний период года, горные дороги и т.д.
Таким образом, необходимо разграничивать объекты, представляющие собой автомобильные дороги и объекты, предназначенные для движения транспортных средств, не относящиеся к автомобильным дорогам.
3. Автомобильная дорога как объект гражданского права представляют собой единый недвижимый комплекс, обладающий следующими характеристиками: неделимая, недвижимая, непотребляемая, индивидуально¬определенная вещь.
В работе обоснована необходимость закрепления в гражданском праве понятия общественной (публичной) инфраструктуры. Данное понятие употребляется в двух значениях, в узком, через использование объектного подхода, как капитальное оборудование, сооружения, используемые для обеспечения населения общественно значимыми услугами (возможностями эксплуатации объектов) и являющихся основой для иных экономических видов деятельности. В широком смысле (макроэкономический подход) под объектами общественной (публичной) инфраструктуры понимаются отрасли экономики, обеспечивающих необходимый социально-экономический уровень жизни населения и ведения бизнеса.
Следует исключить выделение признака «привязанности» объекта общественной (публичной) инфраструктуры к режиму права государственной (муниципальной) собственности.
4. Анализ норм действующего законодательства позволяет говорить об отнесении автомобильных дорог федерального, регионального, межмуниципального и местного общего пользования значения к объектам, ограниченным в гражданском обороте, в силу возможности данной категории объектов принадлежать лишь определенным участникам гражданского оборота (п. 2 ст. 129 ГК РФ). К автомобильным дорогам, не ограниченным в обороте, относятся частные автомобильные дороги общего и необщего пользования.
5. В целях получения полных и достоверных сведений о видах разрешенного использования автомобильных дорог в РФ следует:
- закрепить на законодательном уровне обязанность уполномоченных органов
утверждать перечни автомобильных дорог как общего, так и необщего пользования: федерального, регионального, межмуниципального и
муниципального значений, а также частных автомобильных дорог;
- разработать эффективный механизм по возложению обязанности на владельцев (собственников) автомобильных дорог, в особенности собственников частных автомобильных дорог предоставлять сведения о принадлежащей автомобильной дороге в Росавтодор для внесения сведений в ЕГРАД. Данный механизм должен включать в себя надзор уполномоченных органов, в частности и прокурорский надзор, а также меры административного воздействия, включающие привлечение к административной ответственности;
6. Применительно к автомобильным дорогам общего пользования необходимо обратить внимание, что независимо от принадлежности автомобильной дороги частному лицу или публично-правовому образованию, пользование автомобильной дорогой в большинстве случаев будет означать реализацию общественного интереса, выходящего за рамки субъектного подхода. Пользование автомобильными дорогами связано с удовлетворением прав и законных интересов широкого круга лиц, точно также, как и строительство платной дороги за счет средств частного инвестора одновременно направлено на удовлетворение интересов государства по созданию разветвленной дорожной сети, уменьшению объема нагрузки на автомобильные дороги, находящиеся в публичной собственности, развитию инновационных подходов в автодорожной строительной деятельности.
7. Положения ч. 1 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах позволяют говорить о том, что законодатель исходит из потребностей в установлении нормативной гарантированности назначения автомобильной дороги общего пользования и целевом использовании в публичных целях. Эти задачи превалируют над формальной принадлежностью автомобильной дороги общего пользования определенному лицу (закрепленным правом собственности на автомобильные дороги). Необходимость их эксплуатации строго по целевому назначению связана с характеристикой данного объекта, вне зависимости от формы собственности.
8. Положения о разделении муниципальной собственности на автомобильные дороги, содержащиеся в Законе об автомобильных дорогах, носят общий характер и регламентируют лишь наиболее важные вопросы разграничения данных объектов. Приоритет в разрешении указанного вопроса принадлежит органам исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого производится разграничение объектов муниципальной собственности, то есть сами муниципальные образования лишены возможности определять объекты своего права собственности. Примером реализации нормотворческой инициативы субъектов РФ является Постановление Правительства Амурской области от 13.04.2009 № 154 «О безвозмездной передаче автомобильных дорог общего пользования в собственность муниципальных образований». В соответствии с данным постановлением, Правительство Амурской области приняло решение передать в собственность муниципального образования г. Благовещенск ряд автомобильных дорог, которые, по всей видимости, были исключены из перечня автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Амурской области. Таким образом, субъекты РФ, уполномочены передавать в собственность муниципальных образований автомобильные дороги, тем самым распределяя на них бремя содержания автомобильных дорог, которые представляют собой значительные финансовые затраты.
В этой связи достаточно актуальным представляется вопрос о злоупотреблении данным правом со стороны субъектов РФ, в целях перенесения бремени содержания участка автомобильной дороги на баланс муниципальных образований. Для предотвращения подобных случаев представляется
необходимым разработать процедуру согласования передачи автомобильных дорог с самими муниципальными образованиями.
9. Деятельность, связанная с обеспечением надлежащего состояния (управлением) автомобильными дорогами как объектами гражданских прав
может быть определена на основе концепции выделения организационных отношений. Наиболее перспективным способом управления автомобильными дорогами в условиях Российской Федерации является создание государственной корпорации. Цель государственной компании связана с реализацией государственной функции по управлению отраслью хозяйства (экономики). При этом использован механизм юридического лица, который предоставляет большие организационно-экономические возможности, чем конструкция уполномоченного государственного органа и подотчетных ему государственных учреждений.