Агарков Виктор Васильевич. Совершенствование российской модели налогового федерализма в условиях децентрализации бюджетных отношений

Краткое описание

Агарков Виктор Васильевич. Совершенствование российской модели налогового федерализма в условиях децентрализации бюджетных отношений : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Ростов н/Д, 2004 174 c. РГБ ОД, 61:05-8/1042

Содержание к диссертации

Введение
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАТИВНОГО ТИПА 13
1.1. Налоги как институт реализации финансово-экономических интересов общества 13
1.2. Принципы федерализма в формировании многоуровневой системы налогов 26
ГЛАВА 2. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 47
2.1. Налоговые полномочия как объект налоговых правоотношений федеративного государства 47
2.2. Современные тенденции распределения налоговых доходов
по вертикали бюджетной системы страны 67
ГЛАВА 3. ТРАНСФОРМАЦИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ МОДЕЛИ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ 97
3.1. Методологические особенности формирования механизма федеративных отношений в налоговой сфере в зарубежных странах 97
3.2. Концептуальные основы развития налогового федерализма в России 121
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 147
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 156
ПРИЛОЖЕНИЕ 172

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Принципиально важным направлением современного развития Российской Федерации как государства федеративного типа, предполагающего децентрализацию финансово-экономических отношений и высокую самостоятельность территориальных образований, является формирование адекватной модели налогового федерализма, отвечающей общегосударственным, региональным и местным интересам. К сожалению, процесс реформирования межбюджетных отношений в РФ в последние годы был ориентирован в основном на совершенствование фондовых методов регулирования бюджетов территорий. Неслучайно в федеральном бюджете за последнее время количество фондов финансовой поддержки регионов выросло до пяти.
Одной из причин такой ситуации является экономически необоснованная, нерациональная концентрация налоговых платежей в федеральном бюджете. Так, за последние годы почти 60 % всех налоговых поступлений зачисляются в федеральный бюджет. Более 80 % налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. , Зависимость этих бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налоговые
полномочия органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов соответствующих бюджетов, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены.
Проблема совершенствования механизма налогового федерализма в РФ сопряжена, с одной стороны, с неполнотой и несовершенством теоретической концепции федерализма, с другой — наличием практических проблем организационного построения федеративных отношений. Современная теория развития федерализма пока не представляет собой комплексной системы знаний, поскольку не установлено достаточного единства подходов разных авторов к пониманию экономико-правового содержания, структуры, моделей, принципов и механизма функционирования федерализма. Исследования разных аспектов федеративных отношений дают существенно различающиеся выводы и результаты. Нередко эти исследования не учитывают их глубинной связи с сущностью и особенностями федерализма. В силу этих обстоятельств необходимы комплексные исследования федеративных отношений в сфере налогов, направленные на выработку единых подходов в трактовке сущности, экономического содержания и механизма налогового федерализма. При этом необходимо провести комплексное реформирование налоговой системы, основанной на принципах федерализма, с учетом исторического и международного опыта, широкого спектра территориальных особенностей субъектов Федерации и перспектив социально-экономического развития государства. Научно-прикладная значимость данного направления исследования представляется достаточно обоснованной.
Среди наиболее известных зарубежных авторов, внесших значительный вклад в изучение вопросов налогообложения и построения налоговых систем, правомерно выделить А. Вагнера, К. Викселя, С. Вобана, Д. Кейнса, А. Лаффера, Д. Локка, А. Маршалла, Р. Масгрейва, Л. Миллера, Ш. Монтескье, Ф. Нитти, В. Петти, А. Пигу, К. Pay, Д. Рикардо, П. Самуэльсона, Ж. Сей, А. Смита, Дж. Стиглица, А. Тюрго, М. Фридмана, Д. Хикса, Л. Штейна и др.
Теоретические и практические аспекты функционирования налогов и налоговых систем, их роли в социально-экономическом развитии общества исследовались широким кругом российских авторов дореволюционной, советской, современной эпохи: А.М.Александровым, В.Г.Болдыревым,
А.М.Бирманом, Н.Х.Бунге, Э.А.Вознесенским, П.П.Гензелем, И.Я.Горловым, В.П. Дьяченко, И.М.Кулишерем, И.Х.Озеровым, Л.П.Павловой,
К.Н.Плотниковым, Г.Б.Поляком, М.И.Рабиновичем, В.М.Родионовой, М.В.Романовским, Б.М.Сабанти, Э.А.Селигманом, А. А. Соколовым, В.Н.Твердохлебовым, А. А. Тривусом, Н.И.Тургеневым, М.И.Фридманом, И.И.Янжулем и др. Значительный вклад в решении теоретических и практических проблем формирования эффективной налоговой системы России также внесли ученые-экономисты О.Б.Богачева, О.В.Врублевская,
А.З.Дадашев, Н.Е.Заяц, И.В. Караваева, А.М.Лавров, В.Н.Лексин, Ю.И.Любимов, В.Г.Пансков, В.А.Петров, И.В.Подпорина, В.М.Пушкарева, Д.Г.Черник, А.В.Улюкаев, В.Б. Христенко, Т.Ф. Юткина, Л.И.Якобсон и др.
Вместе с тем происходящие в России коренные социально-экономические преобразования требуют всестороннего исследования проблем построения налоговой системы с учетом особенностей федеративного типа государственного устройства РФ и выработки приоритетных направлений повышения налоговой самообеспеченности регионов. Актуальность и высокая значимость указанных проблем развития налогового федерализма для современного этапа развития Российской Федерации предопределили выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.
Цель диссертационной работызаключается в развитии теоретико-методологических основ функционирования российской модели налогового федерализма, предполагающей формирование эффективно действующей в условиях укрепления федеративных отношений трехуровневой системы налогов, направленной на повышение налогового потенциала территорий.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанныхзадач:
теоретического переосмысления социально-экономического содержания налогов и налоговой системы;
исследования принципов федерализма и их значения в формировании многоуровневой системы налогов;
изучения налоговых полномочий органов власти разных уровней как объекта налоговых правоотношений федеративного государства;
анализа современных тенденций распределения налоговых доходов по вертикали бюджетной системы страны;
обобщения зарубежного опыта функционирования налоговых систем государств федеративного типа;
разработки концептуальных основ развития региональной налоговой политики;
определения комплекса мер по трансформации отечественной модели налогового федерализма в условиях рыночной экономики.
Объектом исследованияявляются налоговая система РФ, основы разграничения налоговых полномочий по вертикали власти и механизм распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней.
Предметом исследованиявыступают экономические отношения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу формирования эффективной модели налогового федерализма, направленной на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Методологическую и теоретическую основуисследования составили фундаментальные разработки в области теории и практики финансов, бюджета, налогов, федерализма и региональной политике, представленные в трудах отечественных и зарубежных авторов; концепции и программы развития межбюджетных отношений и бюджетного федерализма в России; законодательные и нормативные акты органов власти разных уровней по рассматриваемой проблеме.
Инструментарно-ме^ ^ический аппаратисследования включает в себя положения историко-диалектического, экономико-математического,
статистического, сравнительного, формально-логического и системного анализа, приемы индуктивного и дедуктивного изучения.
Информационно-эмпирической базойисследования послужили данные Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы РФ (МНС РФ), Министерства экономического развития и торговли РФ, Государственного комитета статистики РФ и их территориальных подразделений в Ростовской области, Ставропольском крае и в ряде других регионов России; материалы периодических изданий и экспертно-аналитических центров и институтов, комитетов и комиссий по бюджетным и налоговым вопросам при законодательных и исполнительных органах власти разных уровней. Обобщена и проанализирована нормативно-законодательная база по финансам, бюджету и налогам, а также по региональной политике и местному самоуправлению.
Рабочая гипотезасостоит в том, что в условиях децентрализации бюджетных отношений комплексные исследования теоретико-методологических основ функционирования российской модели налогового федерализма позволяют разработать ряд направлений совершенствования действующей трехуровневой системы налогов, учитывающей не только фискальные потребности всех уровней власти и управления, но и необходимость устойчивого роста экономики и налогового потенциала территорий.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Налоговый федерализм характеризует многоуровневость налоговой системы любого государства. Каждый уровень власти имеет свою налоговую систему и действует в рамках своих налоговых полномочий. В настоящее время в России сложилась неэффективная, с точки зрения основ федеративного государства и необходимости развития экономики территорий, структура межбюджетного распределения налогов и налоговых полномочий, которой присущи черты централизованной модели налогового федерализма. Основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и средств финансовой помощи из федерального бюджета. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо
недостаточны для финансирования расходов субъектов Федерации и муниципальных образований, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровнях весьма ограничены. И задача оптимальной (децентрализованной) модели налогового федерализма заключается в снижении межбюджетных потоков денежных средств за счет гармонизации налоговых отношений, разграничения налогов между бюджетом так, чтобы они покрывали максимум расходов этих бюджетов, вызванных предоставленными полномочиями разным уровням власти.
2. Механизм налогового федерализма отражает всю гамму экономических, социальных и политических интересов различных уровней власти, их взаимосвязи и противоречия, обусловленные формированием денежных фондов. Поэтому для его характеристики и оценки эффективности функционирования нужен комплексный подход, который, в частности, предусматривает использование системы показателей (доля федеральных, региональных и местных налогов в структуре баланса финансовых ресурсов страны и соответствующей территории; доля налогов и сборов, введенных региональными и местными органами власти, в доходной части их бюджетов; доля покрытия расходов соответствующих бюджетов за счет закрепленных налоговых доходов; отношение налоговых поступлений (федеральных, региональных и местных, регулирующих и закрепленных) к валовому региональному продукту; объем собираемых на территории налогов и пропорции их распределения между бюджетами разных уровней и др.). Данная система служит важным элементом в построении эффективной модели налогового федерализма в России.
3. Построение федеративного государства с предоставлением самостоятельности региональным органам власти и органам местного самоуправления в решении социально - экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватной многоуровневой системы налогов, отвечающей и общегосударственным интересам, и интересам территорий. Система распределения налогов между
бюджетами разных уровней РФ по принципу "один налог — один бюджет" без установления общих регулирующих налогов не может в полной мере решить проблему горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания, поскольку субъекты Федерации значительно отличаются друг от друга по уровню социально-экономического развития, размеру налогового потенциала и т.д. Именно общие налоги, перераспределяемые между бюджетами разных уровней по дифференцированным нормативам, в перспективе должны выполнять регулирующую функцию по нисходящей вертикали и способствовать сбалансированности бюджетов всех уровней.
4. Составной частью налогового федерализма служит региональная налоговая политика, под которой понимается совокупность мероприятий в сфере налогов и налогообложения, проводимых федеральными и субфедеральными органами власти, органами местного самоуправления в сфере регулирования территориального воспроизводственного процесса и формирования устойчивого налогового потенциала региона. Цели, задачи и принципы региональной налоговой политики формируются под воздействием целого ряда субъективных и объективных факторов, важнейшими из которых являются экономическая и социальная ситуация в регионах, расстановка социально-политических сил в обществе. В условиях бюджетной недостаточности на региональном и местном уровнях, обусловленной, в первую очередь, спадом производства и сокращением налоговой базы, основным принципом построения налоговых отношений в регионе должна стать их органическая связь с развитием производства товаров (работ и услуг) и предпринимательской деятельности как основным источником воспроизводства налогового потенциала территории.
5. При формировании налоговой системы федеративного типа важное значение имеет разработка принципов налогообложения, налогового федерализма и построения налоговой системы, основанных на
дифференциации социально-экономического содержания данных понятий. К принципам налогообложения следует отнести те основополагающие начала,
которые методологически и юридически регламентируют процесс исчисления и взимания налогов. Под принципами налогового федерализма понимаются основы разграничения и распределения налоговых доходов и налоговых полномочий между уровнями власти с учетом федеративного начала государственного устройства. Совокупность же налогов и сборов, закрепленных за Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления образуют соответственно федеральную, региональную или местную налоговую систему.
Научная новизна диссертационной работысостоит в разработке концептуальных положений теории и практики становления российской модели налогового федерализма, включающих структуру распределения налогов и налоговых полномочий между уровнями власти, систему показателей для оценки сложившегося механизма разграничения налоговых доходов между бюджетами разных уровней, основы региональной налоговой политики, позволяющих повысить налоговый потенциал территорий и сформировать децентрализованную налоговую систему страны.
Основные элементы диссертационного исследования, составляющие научную новизну, сводятся к следующему:
выделены модели налогового федерализма (централизованная, децентрализованная и комбинированная), основанные на реализации принципов федеративных отношений в налоговой сфере, позволяющие характеризовать сложившуюся налоговую систему страны и определить направления её развития;
определена система показателей для оценки эффективности функционирования сложившейся в России модели налогового федерализма (доля покрытия расходов соответствующих бюджетов за счет закрепленных налоговых доходов; удельный вес безвозмездных перечислений в доходной части бюджетов разных уровней; соотношение федеральных, региональных и местных налогов в структуре баланса финансовых ресурсов страны и соответствующей территории и др.), отличающаяся комплексным подходом
и позволяющая получить объективную картину о налоговой децентрализации, обеспеченности звеньев бюджетной системы страны собственными налоговыми источниками доходов и на этой основе выработать долгосрочный курс правительства по развитию федеративных отношений в сфере налогов;
предложена структура разграничения налоговых источников доходов между бюджетами разных уровней Российской Федерации, отличающаяся от существующей разделением налогов на четыре группы (общие регулирующие и закрепленные федеральные, региональные и местные), учитывающая современные требования к построению налоговой и бюджетной систем федеративных государств, особенности социально-экономического развития регионов страны и направленная на формирование децентрализованной модели налогового федерализма;
сформулированы концептуальные положения региональной налоговой политики как составной части налогового федерализма, включающие комплекс основных принципов, целей и задач, направленные на развитие налоготворческой деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления, укрепление налогового потенциала территорий;
проведено разграничение принципов налогообложения, налогового федерализма и построения налоговой системы с учетом дифференциации социально-экономического содержания данных понятий, позволяющее четко ориентироваться при разработке и проведении налоговой политики, направленной на формирование эффективной системы налогов, отвечающей федеративному типу государственного устройства, и минимизировать межбюджетные потоки денежных средств.
Теоретическая значимостьисследования определяется тем, что диссертация вносит существенный вклад в развитие теоретико-методологических положений функционирования российской модели налогового федерализма. В ней предложен ряд мер для формирования адекватной требованиям федеративного государства налоговой системы, к
которым относятся: разграничение принципов налогообложения, построения налоговой системы и налогового федерализма; приращение экономического содержания налогового федерализма и выделение его моделей; система критериев оценки функционирования сложившейся модели налогового федерализма; модель разграничения налоговых источников доходов между бюджетами разных уровней Российской Федерации; концептуальные положения региональной налоговой политики.
Практическая значимостьвыполненного исследования заключается в разработке конкретных предложений и рекомендаций по реформированию налоговой системы и существующей модели налогового федерализма РФ. Их реализация позволит комплексно подойти к формированию и осуществлению современной концепции налоговой политики, а также программ социально-экономического развития РФ и отдельных регионов.
Рекомендации соискателя по решению исследуемых в диссертации проблем могут быть использованы при разработке документов нормативного и программного характера, определяющих направления реформирования * налоговой системы РФ, а также при подготовке учебных пособий, текстов лекций по финансовым дисциплинам.
Апробация работы.Основные положения диссертационной работы докладывались и получили апробацию на ряде региональных и межвузовских научно-практических конференций и семинаров в г.г. Ставрополе и Ростове-на-Дону в 2001-2004 гг.
Материалы диссертации используются в учебном процессе ряда вузов Ставропольского края и Ростовской области, в практической работе финансовых органов Ставропольского края.
Публикации.По теме диссертации соискателем опубликованы 6 работ общим объёмом 2,1 п.л.
Структура работыобусловлена целью и задачами, поставленными в данном исследовании. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.