Баранова, Инна Владимировна. Методологические основы оценки эффективности общественных финансов

Краткое описание

Баранова, Инна Владимировна. Методологические основы оценки эффективности общественных финансов : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Баранова Инна Владимировна; [Место защиты: Том. гос. ун-т].- Томск, 2009.- 447 с.: ил. РГБ ОД, 71 10-8/276

Содержание к диссертации

Введение
1 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ В КОНТЕКСТЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ 19
1.1 Генезис общественных финансов, основные принципы их организации 19
1.2 Институциональное развитие общественных финансов: зарубежный и отечественный опыт 43
1.3 Предпосылки, целевые установки и содержание реформирования общественных финансов 59
1.4 Оценка эффективности общественных финансов - необходимый элемент их организации (на примере расходования бюджетных средств) 82
2 ПОСТРОЕНИЕ СИСТЕМЫ ИНФОРМАЦИОННО- АНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
И РАЗВИТИЕ ЕЕ ИНСТРУМЕНТАРИЯ 103
2.1 Независимая экспертиза как инструмент информационного обеспечения оценки эффективности общественных финансов 103
2.2 Система мониторинга эффективности общественных финансов 110
3 МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ (НА ПРИМЕРЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ) 140
3.1 Научно-практический инструментарий оценки эффективности общественных финансов 140
3.2 Индикативный подход к оценке эффективности общественных финансов 170
3.3 Методические основы оценки качества управления общественными финансами и качества финансового менеджмента 188
3.4 Методика оценки эффективности деятельности субъектов государственного сектора экономики 211
4 МЕТОДИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ 242
4.1 Методы и модели оценки эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти в сфере общественных финансов 242
4.2 Системный анализ эффективности деятельности органов власти в области общественных финансов с использованием ретроспективы 259
4.3 Использование энтропии в оценке эффективности
деятельности органов власти в области общественных финансов 272
5 ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
г. НОВОСИБИРСКА) 278
5.1 Реализация концепции целевых программ как инструментария реализации бюджетирования, ориентированного на результат 278
5.2 Методические подходы к оценке эффективности и результативности муниципальных целевых программ 288
5.3 Независимая экспертиза муниципальных целевых программ 297
5.4 Оценка муниципальных целевых программ поддержки малого бизнеса 312
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 330
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 337
ПРИЛОЖЕНИЕ А. Логика диссертационного исследования 377
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. Содержание принципов эффективной организации и управления общественными финансами 378
ПРИЛОЖЕНИЕ В. Основные англоязычные термины для описания бюджетирования, ориентированного на результат 379
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. Периодизация развития БОР в РФ 380
ПРИЛОЖЕНИЕ Д. Методика проведения независимой экспертизы 382
ПРИЛОЖЕНИЕ Е. Результаты мониторинга по соблюдению требований Бюджетного кодекса РФ и условий качества управления бюджетами в субъектах Федерации Сибирского федерального округа 383
ПРИЛОЖЕНИЕ Ж. Результаты мониторинга местных бюджетов РФ за 2006-2008 гг 387
ПРИЛОЖЕНИЕ И. Результаты применения сравнительной комплексной оценки эффективности управления общественными
финансами в субъектах Федерации Сибирского федерального округа 394
ПРИЛОЖЕНИЕ К. Интегральные индикаторы управления государственными финансами 401
ПРИЛОЖЕНИЕ Л. Классификация критериев оценки качества управления общественными финансами 402
ПРИЛОЖЕНИЕ М. Основные элементы современной системы финансового менеджмента: лучшая международная практика
и текущая ситуация в России 403
ПРИЛОЖЕНИЕ Н. Институциональные единицы государственного сектора экономики 406
ПРИЛОЖЕНИЕ П. Анализ состояния государственного сектора экономики 408
ПРИЛОЖЕНИЕ Р. Показатели эффективности деятельности коммерческих субъектов государственного сектора экономики 413
ПРИЛОЖЕНИЕ С. Методика оценки эффективности реализации
муниципальных целевых программ 418
ПРИЛОЖЕНИЕ Т. Интегральная оценка эффективности деятельности администрации Новосибирской области 425
ПРИЛОЖЕНИЕ У. Расчет энтропии расходов бюджета Новосибирской области 438
ПРИЛОЖЕНИЕ Ф. Муниципальные целевые программы: показатели оценки результативности, эффективности, объем бюджетного финансирования в г. Новосибирске

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Основной целью бюджетной реформы, проводимой в РФ, является улучшение качества услуг, оказываемых населению путем повышения эффективности бюджетных расходов. Цель определила приоритетную задачу бюджетной реформы создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления общественными финансами. Успешность проводимой реформы во многом зависит и от эффективности организации общественных финансов.
В основе организационных преобразований, поддерживающих бюджетную реформу, лежит переход к более децентрализованному управлению государственным сектором, т.е. стимулированию внутренней заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления, участвующих в управлении общественными финансами, в повышении эффективности и результативности использования бюджетных средств.
В последние годы многими странами, в том числе и РФ, приложены значительные усилия по модернизации методов управления общественными финансами, которые направлены на обеспечение прозрачности (транспарентности), устойчивости сектора государственного управления (бюджетной сферы) и эффективности бюджетной политики. Указанные характеристики определяют суть бюджетных реформ, происходящих, как в высокоразвитых, так и в развивающихся странах с переходной экономикой, и ориентируют на внедрение ставших общепризнанными принципов, стандартов и критериев ответственного и эффективного управления общественными финансами.
В современных условиях расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. Приоритет отдается внутреннему финансовому аудиту (контролю), ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни управления, проводится мониторинг и оценка результатов деятельности администраторов бюджетных средств с условием, что оценка эффективности должна опираться на единые научно-обоснованные методологические подходы и принципы.
В реализуемой в настоящее время в России модели бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), проблемным вопросом остается разработка индикаторов и контрольных показателей, по которым должна оцениваться эффективность организации общественных финансов и использования бюджетных средств.
Эффективность и результативность бюджетной политики оценивается на практике с позиции эффективного распределения ресурсов с учетом собственно экономической эффективности; политических приоритетов правительства; эффективной деятельности органов государственной власти по достижению намеченных результатов и по использованию механизмов, обеспечивающих ответственность за результаты деятельности.
Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления утвержден указами Президента РФ № 825 и № 607. С одной стороны, система показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти определена, но, с другой стороны, недостаточно проработаны аналитический инструментарий оценки эффективности использования бюджетных средств, что затрудняет ранжирование субъектов РФ в пространственно-временном разрезе, и организационно-методический инструментарий формирования системы информационного обеспечения оценки эффективности общественных финансов. Это в определенной мере привело к применению формального подхода к оценке (в ряде регионов, несмотря на указы Президента РФ, процедуры оценки вообще не проводятся) и вызвало необходимость разработки нового, более эффективного научно-практического инструментария оценки и мониторинга эффективности и результативности использования бюджетных средств.
Адекватная оценка эффективности использования бюджетных средств требует проведения системного мониторинга результативности программ и политик, качества финансового менеджмента в общественном секторе экономики, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию организации общественных финансов, направленных на повышение качества услуг, предоставляемых населению органами государственной власти и местного самоуправления.
Исходя из вышеизложенного, можно заключить, что особую актуальность в современных условиях функционирования и развития финансовой системы страны приобретают вопросы разработки методологических подходов к оценке эффективности общественных финансов ориентированной на результативность использования бюджетных средств и качество менеджмента в области государственных и муниципальных финансов.
Степень научной разработанности проблемы.Различные аспекты региональных и муниципальных финансов достаточно полно исследованы в трудах отечественных и зарубежных ученых.
Теоретико-методологические основы в области финансов и общественного выбора нашли отражение в трудах А.М. Бабич, О.В. Врублевской, А.М. Лаврова, Л.Н. Павловой, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева, Э. Аткинсона, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица и др.
Вопросы бюджетного регулирования и эффективного функционирования систем государственных и муниципальных финансов исследовались в трудах Д. Кейнса, А. Лаффера, Дж. Стрика, Х. Циммермана, а также в трудах современных отечественных ученых-экономистов А.М. Бабич, Т.В. Брайчевой, Л.С. Гринкевич, Е.В. Бушмина, А.Л. Гапоненко, Л.Г. Грязновой, А.И. Деевой, А.М. Емельянова, А.Г. Игудина, В.В. Казакова, В.И. Кушлина, С.И. Лушина, И.Д. Мацкуляка, И.Н. Мысляевой, Л.Н. Павловой, В.Г. Панскова, Е.П. Пешковой, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, В.М. Родиновой, В.А. Слепова, М.В. Романовского, Н.В. Фадейкиной, В.А. Христенко и др.
Проблематика реформирования общественного сектора финансовой системы (органов государственной власти и местного самоуправления) и совершенствования управления общественными финансами рассматриваются в работах Е.М. Бухвальда, В.Л. Глазычева, Л.С. Гринкевич, Л.В. Давыдовой, Д.Ю. Завьялова, А.А. Земцова, О.Б. Ивановой, Л.В. Ивановского, О.С. Кириллова, А.М. Лаврова, И.В. Назаровой, Л.И. Прониной, В.Г. Садкова, С.П. Сазанова, В.С. Селина, А.Г. Силуанова, Л.Е. Тишкина, А.В. Улюкаева, Л.И. Ушвицкого, С.Д. Шаталова и др.
Проблемы оценки эффективности государственных расходов изложены в работах западных исследователей А. Афонсо, М. Абьян, Б. Клементс, М. Фаррел, Е. Ханушек, Г. Хатри и др. Весомый вклад в исследование проблем оценки эффективности бюджетных расходов внесли отечественные исследователи: Н.В. Бакша, Е.В. Бушмин, А.С. Бараховский, Д.В. Визгалова, М.Ю. Гараджа, М.Д. Дуганова, А.Г. Игудин, Т.Л. Клячко, А.М. Лавров, М.В. Мельник, А.Г. Силуанов, И.П. Скобелева, Н.Г. Типенко, А.В. Улюкаев, Н.В. Фадейкина, Д.В. Фомина, Ю.Г. Швецов, Н.И. Яшина и др.
Вместе с тем, в отечественной и зарубежной литературе не получили развития и требуют дополнительного исследования проблемы оценки эффективности организации общественных финансов, использования бюджетных средств, функционирования государственного сектора экономики (его коммерческого и некоммерческого, в том числе бюджетного секторов), оценки результативности целевых программ и государственных политик.
Необходимость решения данных проблем обусловила выбор темы, цель и задачи данной работы.
Цель диссертационного исследованиясостоит в разработке и реализации методологии и методики оценки эффективности общественных финансов в условиях институциональных преобразований в финансовой системе страны.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующиезадачи:
1. Исследование сущности категории «государственные и муниципальные финансы» и обоснование необходимости использования категории «общественные финансы»; выявление и систематизация принципов организации общественных финансов.
2. Анализ институционального развития общественных финансов и современных подходов к формированию институциональной структуры государственного сектора экономики.
3. Оценка концепций финансового менеджмента в коммерческом и бюджетном сегментах финансовой системы и обоснование конвергенции ряда концепций в финансовом менеджменте, осуществляемом главными распорядителями бюджетных средств.
4. Исследование сущности и содержания понятий «эффект», «эффективность», «результативность» в системе общественных финансов и разработка методологических основ оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств; описание и разработка основных направлений развития аналитического инструментария оценки эффективности организации общественных финансов.
5. Формирование индикативного подхода и разработка системы индикаторов оценки эффективности использования бюджетных средств.
6. Исследование эволюции нормативно-правового закрепления мониторинга эффективности и качества управления общественными финансами и определение его функций.
7. Разработка и реализация методики комплексной сравнительной оценки эффективности деятельности органов государственной власти субфедерального уровня.
8. Обоснование возможности и необходимости применения методики системного анализа для оценки эффективности деятельности органов государственной власти в области общественных финансов с использованием ретроспективы.
9. Разработка и реализация в рамках синергетического подхода применения энтропии для оценки эффективности деятельности органов государственной власти.
10. Разработка и реализация методики оценки эффективности и результативности муниципальных целевых программ.
11. Обоснование возможности и необходимости проведения независимой экспертизы государственных (муниципальных) программ и политик при оценке эффективности организации общественных финансов.
12. Разработка системы информационно-аналитического обеспечения управленческих решений органов государственной и муниципальной власти по повышению качества жизни населения в рамках формирования программ и политик в сфере общественных финансов.
13. Разработка методических рекомендаций по формированию и использованию системы показателей эффективности и оценке эффективности деятельности субъектов государственного сектора экономики.
14. Исследование зависимости между государственной поддержкой малого предпринимательства в регионе и эффективностью деятельности региональных органов государственной власти в рамках обеспечения высокого качества управления общественными финансами.
Область исследования.Содержание диссертации соответствует п. 1.2. «Теоретико-методологические основы функционирования финансовых концепций регулирования воспроизводственных процессов», п. 1.7 «Теоретические основы исследования влияния финансовой политики на результаты социально-экономического развития», п. 2.1 «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны», п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике», п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК РФ.
Объектомдиссертационного исследования является деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере общественных финансов.
Предмет исследованияметодология оценки эффективности общественных финансов, выступающая основой для формирования системы информационно-аналитического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов власти и реализации бюджетирования, ориентированного на результат.
Теоретическая и методологическая основа исследования.