Бексултанов, Камиль Бексултанович. Субсидии как инструмент социально-экономического развития региона

Краткое описание

Бексултанов, Камиль Бексултанович. Субсидии как инструмент социально-экономического развития региона : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Бексултанов Камиль Бексултанович; [Место защиты: Ин-т экономики РАН].- Москва, 2011.- 213 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-8/2513

Содержание к диссертации

Введение
Глава I.Субсидии в системе финансового обеспечения социально-экономического развития регионов России13
1.1. Субсидия как финансовая категория и-ее использование в бюджетной политики 13
1.2. Система финансовой поддержки субъектов Федерации на различных этапах бюджетной реформы 36
1.3. Интеграция субсидий в. политику регионального развития
Глава II.Усиление роли субсидиарного механизма в региональной политике Российской Федерации80
2.1. Основные направления субсидиарной поддержки бюджетов субъектов Федерации 80
2.2. Субсидиарные механизмы в реализации программно-целевых методов управления и бюджетирования 96
2.3. Развитие организационно-методической базы субсидий как инструмента регионального развития 120
Глава III.Повышение эффективности субсидий как инструмента финансирования социально-экономического развития крупного региона России (на примере программы «Юг России»)133
3.1. Программа «Юг России» основные направления и проблемы реализации. Вклад программы «Юг России» в социально-экономическое развитие Республики Дагестан 133
3.2. Пути повышения эффективности использования субсидий в сфере программно-целевого управления и бюджетирования 152
Заключение 174
Приложения 186
Список использованной литературы 206

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Усиление вклада всех инструментов бюджетной политики в обеспечение устойчивости социально-экономического развития регионов России, в сокращение имеющейся здесь огромной дифференциации относится к числу ключевых слагаемых курса на модернизацию российской экономики, ее перехода на инновационный путь развития. Наличие значительного числа регионов, существенно отстающих в своем хозяйственном и социальном развитии, а также по показателям инвестиционной и инновационной активности выступает препятствием к системной модернизации российской экономики в целом. Решение этой" задачи возможно только за счет согласованных действий Федерации и ее субъектов, в том числе, и в сфере бюджетной политики.
В современных условиях ни одно государство не может обойтись без предоставления финансовой помощи субнациональному уровню бюджетной системы, без использования различных бюджетных инструментов политики регионального развития. В российских условиях выбор форм и инструментов такого регулирования является одной из наиболее значимых проблем повышения эффективности функционирования бюджетной системы. Это связано с тем, что наиболее важные цели экономического выравнивания российских регионов пока не достигнуты. В Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года1указывается такая важная задача совершенствования бюджетного процесса, как создание механизмов стимулирования российских регионов как участников бюджетного процесса к1Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р ... .:..- ". 4. ;';. . ';" повышенйю'эффективности бюджетных расходов и, проведениюіструктур- Г ных реформ в:экономике:и. социальной*сфере* . ';';',
Таким: образом;, дожастоящего^времени-. инструменты-, бюджетной* по литики^ в>недостаточной!мере;реализуют себя* как:; инструмент: целенаправ ленной экономической: шсоциальнойшолитики^п^ вшаправлё- нии решения? задач,, определяющих- региональный? срез; долговременной? экономической: стратегии^ государства; Віэтой: связи; обоснование- даль нейших, путей реформирования бюджетных' инструментов политики; ре гионального развития* по-прежнему остается в числе актуальных направле- , ний- экономических исследований; затрагивающих:не:только «чисто»*фиг нансовую проблематику, но w методологические основы, государственной? политики:; регионального- развития; совершенствование: экономико- правовых основі федеративных отношений и общей: стратегии федератив ной; реформы в. стране и пр; В* работе делается: попытка решеншг данного круга: проблем на основе возрастающей роли: субсидий в. системе межбюд жетных отношений: Субсидия - широко используемый инструмент бюд жетного процесса; она'используется для взаимодействия, между бюджета ми разного уровня, между бюджетом и,внебюджетными фондами, а также между бюджетами и юридическимии физическими лицами. В диссертации рассматриваются межбюджетные субсидии,с акцентом на их роль в фи нансовом обеспечении федеральных программ развития регионов России.
Степень научной разработанности данного^ круга проблем; характеризуется в целом наличием значительного числа научных и научно-практических работ по тематике совершенствования межбюджетных отношений,^ том числе, с анализом как: отечественного, так и зарубежного-опыта реформирования бюджетного процесса, использования принципов «управления по результатам» («БОР») и пр: В этом направлении: следует указать на работы таких авторов, как М.П. Афанасьев^ 0:F. Бежаев; В.П. Горегляд; Д.Ю;Завьялов; А.Г. Игудин; В.В. Ильин; ВВІ Климанов; ' A.M. Лавров; И.В. Подпорина; М.Г.Полозков; Л.И.Иронина; С.П.Сазонов;. В.К. Сенчагов; А.Г. Силуанов; В.А. Слепов; Г.Б.Поляк; В.Н. Федоткин'И
Значительный блок научных исследований посвящен рассмотрению проблем и путей реформирования межбюджетных отношений^ в контексте развития экономико-правовых основ федеративных отношений, а также постановки и реализации целей федеральной политики регионального развития. Здесь следует указать на исследования таких авторов, как-Е.М.Бухвальд; С.Д. Валентей; А.Г. Гранберг; В.Н Лексин; П.А. Минакир; А.И. Татаркин; В.А. Тупчиенко; А.Н. Швецов; Р.И. Шнипер и др.
Вместе с тем, приходится констатировать сохранение по данному направлению исследований определенного круга нерешенных проблем как теоретико-методологического, так и научно-практического плана. Так, до последнего времени исследования, посвященные использованию бюджетных инструментов в политике развития регионов, в преимущественной мере концентрировались на дотационном механизме этой политики, на поиске «справедливой» формулы распределения дотаций, на попытках встроить в этот механизм некие стимулирующие начала и пр. В меньшей степени исследованы возможности и преимущества субсидии как инструмента бюджетной политики, а также те условия, при которых субсидии в максимальной мере выполняют функцию активизации экономического и социального развития регионов. Не в полной мере раскрыто главное из этих условий — преимущественное использование субсидий в рамках программно-целевого метода управления и бюджетирования. Но именно этот аспект проблемы особо важен в связи с тем, что в настоящее время целевые программы становятся не только инструментом социально-экономического развития территорий, но и главным структурообразующим фактором самого бюджета. .-.'' -.' ':'' '7.-:'.' '. '-. .'".-.:' преобладающего: ныне финансового выравнивания* к экономическому вы равниванию; регионовРоссии. . _.; ^оответсгв&яяо^задачишсследован1ш?состоялтвтом; чтобы::*?;более полно раскрыть сущность; субсидит кагс: категории* бюджетно го процесса,. атакже:ее< особенности^ й; преимугцества?как инструмента це-: ленаправленного' регулирования? ш 'стимулирования? социально- экономического^развития российских регионов; выявить.основныетенденции:развития межбюджетньїХїОтношенишв; Российской' Федерации с позиции- соотношения: субсидий: ш иных видов трансфертов; предоставляемыхсубъектамРоссийскойчФедерации; . обобщить. практику использования механизма; субсидий в бюджетном процессе, прежде всего,- в связи с усилением? роли программно-целевых метод ов? управления и бюджетирования; атакже более: эффективным: использованием; субсидии как инструмента бюджетной; политики .В:. реализации методов стратегического планирования, а также:в инновационт ной модернизации, экономики и- ее региональногозвена; на примере федеральной- целевой программы «Юг России» выявить, основные проблемы практики предоставления: субсидий* из федерального бюджета с целью обоснования возможностей усиления позитивного? их воздействия на социально-экономическое развитие регионов; обосновать преимущества субсидий; при использовании в бюджетном процессе практики «управления? по результатам»; сформировать систему показателей эффективности субсидий как инструмента софинансиро-вания федеральных программ регионального развития.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической; основой диссертации явились представленные в исследованиях российских и зарубежных ученых концептуальные положения по теории и практике регионального развития и практике его государственного регулирования; по теории и методологии применения программно-целевых мето-
8 дов'управления, а также бюджетирования и «управления бюджетом по «результатам».
В диссертационномтсследовании были использованы «методы анализа, синтеза; обработки статистической данных, экспертное оценки количественных и качественных показателей исследуемых процессов*и пр. Работа базируется на таких посылках, как оответствие бюджетных инструментов модернизации экономики страны и ее регионов, баланс централизации и децентрализации бюджетной политики, особая роль использования программно-целевых методов управления и бюджетирования в достижении высокой результативности политики регионального развития и ее бюджетных инструментов, в т.ч. и субсидий.
Информационная база*диссертационного исследования. В ходе исследования использовались нормативно-правовые и программные документы Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти (прежде всего, Министерства финансов Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации). Использовались также нормативно-правовые и информационно-аналитические материалы ряда субъектов Российской Федерации, в первую очередь, Республики Дагестан и ряда других регионов Северо-Кавказского федерального округа. Базой исследования послужили также материалы Росстата и его территориальных подразделений.
Научная новизна диссертационного исследования и личный вклад соискателя заключаются в том, что в работе обоснована система научно-методических и практических подходов, обеспечивающих повышение результативности федеральной финансовой поддержки регионов за счет активного использования субсидий, которые (по сравнению с другими инструментами межбюджетных отношений) обладают более высокой степенью управляемости и контролируемости бюджетных средств, а также стимулирующим воздействием на мобилизацию и более эффективное использова- ниє ресурсов регионов - реципиентов финансовой помощи со стороны федерального центра.
Автором выдвинуты и обоснованы следующие положения, отражающие его вклад в разработку темы диссертационного исследования: дана авторская, трактовка субсидий как финансовой категорий, характеризуемой: во-первых, особым видом изменения отношений собственности, когда финансовые ресурсы передаются безвозмездно из федеральной собственности на уровень субъектов Российской Федерации; во-вторых, наличием у субсидий (в отличие от дотаций) функции стимулирования* субъектов Российской Федерации к активному участию (через софи-нансирование) в процессах модернизации экономики и социальной сферы регионов; развито представление о межбюджетной субсидии как о< финансовом инструменте, интегрирующем три основных направления бюджет-нойфеформы, а именно переход к среднесрочному бюджетному планированию, управление бюджетными расходами по результатам, программно-целевая структуризация бюджетных расходов; определены основные тенденции и этапы эволюции межбюджетных отношений в экономике Российской Федерации, прежде всего, в контексте изменения роли субсидий и их воздействия на социально-экономическое развитие регионов, на достижение целей их экономического выравнивания и решение иных задач в рамках федеральной политики регионального развития. Показано, что доля субсидий в межбюджетных трансфертах достигла максимума в 2008 г. (39%), когда она превысила долю дотаций (35%). В условиях кризиса доля дотаций вновь возросла, а субсидий - сократилась. В этой связи обоснована проблематичность намерения Минфина России далее сокращать долю субсидий в объеме межбюджетных трансфертов; сформулированы основные преимущества субсидий как инструмента бюджетной политики регионального развития. В числе этих преимуществ - высокая мера управляемости и контролируемости; нацеленность на .. ':,; ' . .. Г0Г, . ' конкретный: результат;:: интегрируемость в< программно-целевые методы. управления; активная стимулирующая функция. Традиционное-представ ление о; функциях субсидий* в;бюджетном? процессе (выравнивающей^ и.. ';'" стимулирующей)І- дополнено',- функцией: контрольно-регулирующей;:, кото рую выполняет механизм: субсидированиящелевыхп^ ' важным условием, эффективногоуправления-публичными.финансами;: * сформулирован вывод о том, что * усиление роли- субсидий: в сфере: межбюджетных отношенййгбудет определяться тремя:факторами: - оптимизацией их доли Bi общем объеме межбюджетных трансфертов с учетом того; что дотации и субсидии.выполняют качественно различные («не пересекающиеся») функции в бюджетном процессе; -.- балансированием стимулирующей: и выравнивающей функции? суб сидий;: ..-.'.'. '"'''*. .' - эффективностью:использования субсидийїза счет;создания для этого необходимых экономических, правовых, институциональных, и иных уело- вий; * аргументирована позиция о том, что преимущества субсидий' в бюджетном процессе не реализуются «автоматически», а требуют соответ- . ствующих условий: и регулирования. Показано, что действующий! меха низм субсидирования (в том числе, и в? рамках целевых программ); имеет недостатки и нуждается в совершенствовании. Определены основные: на правления совершенствования методики выделения субсидий, в рамках программ регионального развития (преодоление «распыления» субсидий и усиление их целевого характера; переход к гибким механизмам распреде ления субсидий среди субъектов Российской Федерации с целью недопу щения «антивыравнивающего» действия субсидий; преодоление недоста точной управляемости и контролируемости результатов субсидий); Пока зано, что приоритеты субсидирования* должны стать долгосрочными, а са ма система субсидий в, полной мере интегрирована в процесс среднесроч- ного бюджетного планирования и стратегического планирования в регионах. Обосновано положение о том, что. цели субсидируемьж федеральных программ экономического развития регионов должны быть согласованы с программами (стратегиями).развития субъектов;Федерации - получателей субсидий, а параметры субсидиарной поддержки регионов необходимо четко.связывать с показателями*эффективности использования, передаваемых средств; * обоснованы-преимущества субсидий при реализации в бюджетном процессе практики «управления по результатам», поскольку выделение средств на реализацию целевых программ через механизм субсидий значи тельно облегчает оценку и контроль эффективности бюджетных затрат. Предложены показатели эффективности субсидий. Это, прежде- всего, так называемый «мультиплицирующий» механизм (эффект) федеральных суб сидий (привлечение на 1 руб. федеральных субсидий средств региональ ных и местных бюджетов, а также средств из внебюджетных источников). Выявлен также и так называемый конечный эффект субсидий - прирост ВРП региона, налоговых доходов и интегральных социальных индикато ров на объем федеральных субсидий.
Практическая значимость исследования определяется следующим: обоснованы предложения по усилению роли субсидий, в частности, в рамках программно-целевого управления и бюджетирования, за счет повышения их прозрачности и контролируемости, а также совершенствования соглашений о предоставлении федеральных субсидий субъектам Российской Федерации; представлены рекомендации относительно совершенствования методической базы распределения субсидий среди регионов России при реализации целевых программ их социально-экономического развития, в том числе, путем учета при определении параметров субсидирования уровня бюджетной обеспеченности того или иного субъекта Федерации;
12' ;:." '*' внесены, рекомендации; по процедурам-: согласования программ федерального, межрегионального'и, регионального-уровняі а: также по^ консолидации; субсидий^ бюджетам субъектов; Федерации!.с установлением четких условий предоставления этих субсидий и критериев, эффективности; их использования: Обосновано^ предложение: предоставить, субъектам Феде— рации право гибко; определять направления; использования субсидий;: * разработаны; рекомендации поиспользованию субсидиарного механизмам финансирования? разрабатываемой в настоящее: время* федеральной; целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2012-2017 годы» (концентрация!субсидий на.экономическишаи-;более эффективных объектах, имеющих общефедеральное и межрегиональное значение, и; обеспечивающих максимальный;, рост инвестиций, производствами занятости в регионе; дифференциация- степени субсидирования отдельных объектов, а также общий тренд, снижения*доли субсидий по мере реализации программы с увеличением доли средств самого региона и внебюджетных источников финансирования).
Апробация исследования. Результаты исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором диссертации на совещаниях и конференциях, посвященных проблемам становления и повышения эффективности; функционирования бюджетной системы; Российской Федерации, регионального планирования и управления; Материалы-; диссертации были использованы при подготовке нормативных и методических материалов Министерства регионального развития Российской Федерации, в частности, для методического обеспечения ряда программ, осуществляемых при субсидиарной поддержке федерального бюджета. Результаты проведенной работы могут быть использованы в процессе обучения в ВУЗгах ив системе подготовки экономических кадров в рамках спецкурсов «Бюджетный процесс»!, «Региональная экономика и политика регионального развития», «Государственное и муниципальное управление».

Система финансовой поддержки субъектов Федерации на различных этапах бюджетной реформы

Изменение места и роли субсидий в системе межбюджетных отношений предопределено, прежде всего, общими закономерностями развития этих» отношений, их местом в системе общественных (публичных) финансов, а также теми задачами, которые в данной момент ставятся перед общественными финансами с точки зрения их воздействия на экономические и социальные процессы в стране. Не случайно, теоретические основы межбюджетных отношений, определяющих основы финансовой поддержки субнациональных бюджетов, во многом близко тяготеют к современной теории общественных финансов. Помимо теории налогообложения, она традиционно включает в себя также и теорию общественных (бюджетных) расходов, проблемы оценки и управления эффективностью бюджетных затрат и пр. Теоретические основы межбюджетных отношений во многом восходят также к современной теории государственного и муниципального управления, стратегического планирования экономического развития, прежде всего, через логическую связь межбюджетных отношений, их долговременного социально-экономического эффекта с использованием программно-целевых методов управления и бюджетирования.
Вместе с тем, следует признать, что в отечественных научных публикациях не сформировано единой точки зрения относительно понятия межбюджетных отношений. Некоторые авторы не видят различий между бюджетным федерализмом, межбюджетными,отношениями и межбюджетным регулированием . Другие авторьъ сводят содержание межбюджетных отношений только к системе оказания централизованной финансовой помо-щи регионам и муниципальным образованиям, . Так, по мнению А.Н. Козырина, межбюджетные отношения — это отношения» между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, складывающиеся при разграничении и закреплении доходов и расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы страны32. По мнению В.Б. Шуба, суть межбюджетных отношений заключается в финансовых взаимоотношениях в бюджетной сфере между различными уровнями власти33. Наше представление о структуре межбюджетных отношений представлено в Приложении, на Рисунке П-1.
Л.Л. Игонина рассматривает межбюджетные отношения как совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, обязанностей и ответственности органов1 власти всех уровней в области составления, утверждения и исполнения бюджета34. Заслуживает также внимания и точка зрения О.Ю. Скворцова, полагающего, что межбюджетные отношения — это складывающиеся в процессе реализации всей совокупности бюджетных полномочий отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями;в.лице их уполномоченных органов по поводу формирова- . ниялдоходов; иосуществления, расходов соответствующих; бюджетов!..
Єуть межбюджетных, отношений; выражается таким образом;, вфинанг . сово-бюджетных; взаимодействиях; между различными уровнями власти:, Этишзаимосвязипризванььобеспечивать,,прежде;всего .распределение доходных и расходных полномочиЩмежду-уровнямиївласти и,.соответственно ,; уровнями- бюджетною системы, а. также выравнивание; бюджетной. обеспеченности по территорию страны .; Нрю этом одни; авторы .полагают, что межбюджетные отношения? охватывают всех участников бюджетного процесса;,, формирования ; доходов и; расходов бюджетов, а также государственного и муниципального финансовогоконтроля (широкаятрактовка)?7. Другие авторы (их большинство)ірассматривают в: качестве субъектовзтих . отношениитолько органы публичнои власти,иуправлениятсехуровней? .
Болееправильную позицию; по; данному.вопросу,; нанашвзгляд . занимают MLBI Карасева, Ю.А; Крохина, Н;И1Хішичева, А.ЙІ Землин.Так по мнению М:В. Карасевой; уже из,самого понятия «межбюджетные;-отношения» вытекает, что данные отношениям должны, возникать между бюджета-" ми, а; значит, между субъектами, являющимися собственниками бюджет-; ных средств. Это.обусловлено тем, что многие права;(полномочия); реализуемые в сфере; бюджета,,являются суверенными правами, которые могут принадлежать только государству, иным; публичным институтам, ноне каким-либо иным субъектам финансовой деятельности . В соответствии с определениями, которых придерживается большинство отечественных экономистов, субъектами межбюджетных отношений являются» органы государственной власти и местного самоуправления40.
Практика межбюджетных отношений, включая, их конкретные финансовые инструменты, в различных странах весьма разнообразна, и сложно выделить какие-либо общие тенденции их современного развития: Тем не менее, на основе ранее проведенных исследований41, можно обобщить основные закономерности взаимодействия центра и регионов в части межбюджетных отношений. В частности, одной из таких закономерностей традиционно считалась и считается децентрализация публичных финансов {«бюджетная децентрализация»), т.е. сбалансированное распределение централизованных финансовых ресурсов между всеми уровнями бюджетной системы страны. При этом в условиях высокой бюджетной централизации доходы консолидированного бюджета на начальном этапе концентрируются в преимущественной мере на верхнем уровне бюджетной системы, что делает необходимым использование мощных систем «финансового выравнивания». Однако уровень бюджетной централизации и масштабность функций финансового выравнивания регулируются не только формальными признаками федеративной или и унитарной государственности, но и многими экономическими факторами, в частности, пространственного характера.

Субсидиарные механизмы в реализации программно-целевых методов управления и бюджетирования

Одним из основных направлений реформирования бюджетного процесса в 2004-2010 годах являлся переход на среднесрочное бюджетное планирование и бюджетирование, ориентированное на результаты, важным элементом и практическим инструментом/ которых является программно-целевой метод бюджетного планирования и финансирования. О значимости и перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием, особенно при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач свидетельствует опыт экономически развитых стран, в которых основные социальные и экономические проблемы традиционно решаются именно посредством бюджетных целевых программ как основного инструмента реализации стратегий социально-экономического развития регионов 1.
В ближайшей перспективе Россия переходит на программно-целевую структуризацию расходной части бюджетов. По предварительным расчетам Минфина России, это будет около 40 программ, которые будут исчерпывать все направления социальной и экономической политики государства. В том числе по направлениям: новое качество жизни (12 программ); инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ); обеспечение национальной безопасности и обороноспособности (2 программы); сбалансированное региональное развитие (4 программы) и эффективное государс