Белов, Андрей Васильевич. Инструменты и методы формирования эффективной бюджетной политики

Краткое описание

Белов, Андрей Васильевич. Инструменты и методы формирования эффективной бюджетной политики : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Белов Андрей Васильевич; [Место защиты: С.-Петерб. гос. ун-т].- Санкт-Петербург, 2010.- 315 с.: ил. РГБ ОД, 71 11-8/90

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Вертикальный срез бюджетной системы Российской Федерации. 21
1.1. Некоторые аспекты теории бюджетного федерализма 21
1.2. Современные тенденции развития бюджетной системы России 41
1.3. Особенности российской модели межбюджетных взаимосвязей 62
Глава 2.Централизация и децентрализация общественных финансов в экономическом развитии регионов.103
2.1. Исследования бюджетной децентрализации 104
2.2. Динамика децентрализации в российской бюджетной системе 109
2.3. Взаимосвязь децентрализации и экономического роста регионов России 118
Глава 3.Общественные финансы и пространственное размещение факторов производства. 133
3.1. Территориальная аллокация факторов производства в научных исследованиях 134
3.2. Размещение факторов производства и роль бюджетных инвестиций 143
3.3. Моделирование пространственного распределения трудовых и капитальных ресурсов 158
Глава 4.Бюджетное выравнивание и направления его оптимизации. 176
4.1. Территориальная дифференциация бюджетной обеспеченности и политика выравнивания 177
4.2. Оценка региональной производственной функции 190
4.3. Альтернативы использования дотаций Федерального фонда финансовой поддержки регионов 208
Глава 5.Региональные аспекты повышения эффективности предоставления общественных услуг. 218
5.1. Существующие подходы к оценке бюджетной эффективности 219
5.2. Продуктивность социальных расходов в регионах Российской Федерации 223
5.3. Оценка эффекта от повышения результативности региональных расходов на социальные цели 235
Глава 6.Методологический аппарат теории общественных финансов и развитие региональных бюджетных систем и институциональной среды. 242
6.1. Сравнительный анализ субнациональных бюджетных систем и вопросы применения международного опыта 243
6.2. Общественные финансы и институциональное развитие регионов 268
Заключение 285
Список использованной литературы 290

Введение к работе

Актуальность темы исследования.
Значимость избранной темы определяется процессами, происходящими в мировой и российской экономике, а также в экономической науке. В конце 1990-х годов начала набирать силу тенденция к расширению государственного вмешательства в экономическую деятельность, которая окончательно оформилась десятилетие спустя. Международной финансовой кризис 2008-2009 годов дал толчок к резкому ускорению данного процесса. Основным инструментом антикризисной политики стало выделение колоссальных общественных средств для замещения элементов экономической системы, основанных на принципах частного предпринимательства и свободной конкуренции. Применение подобных мер будет иметь чрезвычайно широкие последствия, научное осмысление которых пока еще только начинается. Тем не менее, уже сейчас можно заявить, что одним из результатов должно стать серьезное повышение требований к эффективности использования бюджетных ресурсов.
Глобальные перемены сопровождались поворотом мирового научного «мейнстрима» от крайнего неолиберализма к более сбалансированным принципам анализа экономики. На смену «Вашингтонскому консенсусу» окончательно пришли концепции, подчеркивающие важность не только стихийно-рыночного, но и сознательно-общественного формирования социальных, институциональных, инфраструктурных и других основ экономической деятельности. В частности, в теории общественных финансов был отмечен всплеск интереса к проблемам сокращения неравенства, обеспечения доступа населения к общественным благам, инвестирования в создание базовой инфраструктуры и т.п.
Особую актуальность указанные вопросы приобрели в современной России, где завершился трансформационный кризис, закончился период восстановительного роста и началось развитие на новой социально-экономической основе. Тем не менее, углубились проблемы зависимости России от экспорта сырья, расширения социальных и территориальных различий и многие другие. Закономерно встал вопрос о том, возможно ли одновременное стимулирование темпов и улучшение качественных характеристик роста. Экономические возможности государства на протяжении 2000-х годов серьезно расширились. Наиболее ярко это проявилось в беспрецедентным росте масштабов общественных финансовых ресурсов. Причем, впервые в современной российской истории, для решения многих проблем появились не только средства, но и возможности широкого обсуждения, поисков наилучших путей их использования. Последнее связано с вызреванием российского общественного организма, с осознанием сложности экономических, социальных и других задач, которые необходимо решить стране в условиях жестких временных и бюджетных органичений, а также с развертыванием кризисных явлений в 2009 году.
В центре внимания российских специалистов оказались проблемы сравнительной оценки, выбора вариантов и оптимизации использования государственных средств. Характерной чертой дискуссий стало выдвижение полярных концепций, формирование коалиций и трудные поиски компромиссов между ними. Достаточно указать на широко известные столкновения групп поддержки стабильности бюджетной системы и увеличения государственных расходов, эффективности инвестирования и масштабного обновления стареющей инфраструктуры, вложений в наиболее производительные регионы и выравнивания уровней территориального развития.
С учетом этого, по нашему мнению, важнейшей задачей экономической науки стало информационное обеспечение того сознательного выбора сценариев использования общественных финансов, который предстоит сделать российским общественным и политическим кругам. Среди множества аспектов выбора в такой обширной и многообразной стране как Россия особое значение имеет дилемма эффективности и равенства в пространственном распределении экономических ресурсов. Именно поэтомуданная работа посвящена разработке стратегии роста при сокращении различий. Более конкретно, речь идет об анализе инструментов и методов формирования эффективной бюджетной политики, оптимизирующей развитие региональных экономик по показателям темпов роста и пространственных разрывов и, тем самым, определяющей альтернативы региональной экономической динамики при различных вариантах расходования бюджетных средств.
Степень разработанности проблемы.
Тема исследования находится на стыке нескольких экономических дисциплин, охватывающих теоретические и практические аспекты взаимосвязей региональной экономики и общественных финансов. В российской и зарубежной научной литературе накоплен огромный массив публикаций практически по всем элементам данной проблемы. В частности, в работах зарубежных авторов большое внимание уделяется связи бюджетной децентрализации и экономического роста, производительности общественного капитала и бюджетных ассигнований, эффективности пространственного размещения факторов производства, оценке результативности бюджетов, международным сравнениям региональных экономических систем (обзоры литературы приводятся в тексте соответствующих разделов диссертации).
В России глубоко разрабатываются вопросы бюджетной и финансовой политики, бюджетного федерализма, регионального размещения производительных сил, бюджетного выравнивания, организации региональных бюджетов и многие другие.
Тем не менее, ряд аспектов взаимодействия региональной экономики и общественных финансов пока недостаточно исследован. Необходимо отметить, прежде всего, выявление сравнительных характеристик экономической и бюджетной систем России в территориальном разрезе, оценку эффективности аллокационной, выравнивающей и прочей деятельности региональных бюджетов и применение существующих эконометрических моделей к анализу российской действительности. Все это еще раз подчеркивает актуальность избранной темы и позволяет точнее определить конкретные направления исследования, предпринятого в данной работе.
Направления исследования.
Объектом исследованияявляется взаимосвязь общественных финансов и макроэкономических параметров развития региональной экономики.
Предмет исследованиявключает модификации пространственного размещения экономических ресурсов под влиянием общественных финансов в ходе выполнения ими функций аллокации, выравнивания, предоставления общественных благ и институционального развития. Важнейшими инструментами указанного влияния являются, во-первых, накопление общественного капитала (капитальные расходы), и, во-вторых, предоставление общественных услуг (текущие расходы), которые формируют социальную среду экономической деятельности и в значительной степени определяют размещение рабочей силы. Следовательно, предмет работы можно сформулировать как воздействие бюджетной политики на пространственное распределение основных факторов производства, т.е. трудовых и капитальных ресурсов.
Основная идеязаключается в том, чтобы использовать в исследовании бюджетных проблемкритерий эффективностиприменения факторов, а именно:предельную производительность труда и капитала. Теоретически, концентрация бюджетных инвестиций и социальных расходов в наиболее производительных регионах должна привести к увеличению валового выпуска, которое способно перекрыть неизбежные социальные издержки в виде расширения территориальных различий. Подтверждение (или опровержение) данной гипотезы даст возможность предложитьпринципиально новое направление анализа бюджетной политики, важной для стимулирования темпов и повышения равномерности регионального развития.
Цель исследованиязаключается в определении приоритетов экономического развития округов и субъектов Российской Федерации в соответствии с возможными сценариями использования общественных финансовых ресурсов, ориентированными на повышение темпов и улучшение параметров равномерности регионального роста, а также в разработке соответствующей теоретической и методической базы, проведении модельных расчетов и количественного анализа.
Исходя из поставленной цели сформулированы следующиезадачи исследования:
- установить характер связи темпов экономического развития субъектов Российской Федерации и децентрализации бюджетных расходов;
- определить количественные параметры взаимодействия показателей эффективности и равенства в развитии федеральных округов и субъектов Федерации при различных сценариях пространственной аллокации бюджетных ресурсов путем примененения аппарата производственных функций и моделей территориального перераспределения ресурсов по критериям предельной производительности;
- подсчитать потенциальный экономический эффект от доведения эффективности региональных бюджетных расходов на образование, здравоохранение и социальную защиту до теоретически возможного уровня и предложить пути оптимального использования полученной экономии;
- оценить вклад бюджетных расходов и инвестиций в прирост валового регионального продукта, выдвинуть и обосновать альтернативные и наиболее эффективные варианты использования фондов выравнивания бюджетной обеспеченности и финансовой поддержки регионального развития;
- провести международные сопоставления экономики и бюджетной системы, экономической и бюджетной политики Санкт-Петербурга на основе концепции метро-регионов ОЭСР;
- применить методологический аппарат теории общественных финансов и государственного сектора к анализу институциональной среды и ее роли в развитии региональной экономики.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
В данной работе применяются положения макроэкономической теории, региональной экономики и теории общественных финансов, устанавливающие связь валового выпуска и пространственного размещения факторов производства с изменениями бюджетных ресурсов, расходуемых на территории региона.
Методологическую основу работы составляет системный анализ, аппарат производственных функций, непараметрический анализ эффективности бюджетных расходов, а также комплекс эконометрических методов изучения взаимосвязей, вариации и временных рядов.
Информационной базой диссертации служат официальные данные международных организаций и государственных органов Российской Федерации и зарубежных стран, научные публикации, а также материалы полевых исследований, проведенных автором в ряде регионов России и стран Северо-Восточной Азии.
Научная новизна и основные результаты исследования.
Научная новизна заключается в выдвижении и разработкеконцепции формирования эффективной бюджетной политики в зависимости от предельной производительности факторов производствав территориальном разрезе. Доказана принципиальная возможностьодновременного повышения темпов экономического роста и улучшения параметров равномерности регионального развитияпри оптимизации бюджетной политики по критериям эффективности и равенства. В работе полученыконкретные прогнозыразвития региональной экономики на основе сценариев пространственного размещения бюджетных ресурсов и многомерных расчетов с применением оригинального комплекса эконометрических моделей.
Наиболее существенныенаучные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту (смотри также Схему 1):
1. Бюджетная политика серьезно влияет на пространственное размещение факторов производства (основных фондов и рабочей силы). Следовательно,предельная факторная производительностьможет выступать критерием эффективности территориального распределения бюджетных средств. Анализ производительности требует применения аппарата производственных функций, исследование которых позволяет сделать ряд важных эконометрических выводов. В частности, способы оценки региональных производственных функций в Российской Федерации должны различаться в зависимости от периода исследования. Объединение этапов трансформационного спада и начала восстановительного роста позволяет применить неэконометрические методы. Анализ растущей экономики дает возможность получить статистически значимые оценки с применением техники регрессионного анализа.
2. С точки зрения выполнения общественными финансамиаллокационной функциинаибольшее значение имеют серьезные различия в размещении отдельных факторов производства между территориями России. Пространственное распределение рабочей силы слабо зависит от предельной производительности труда, а значит не является эффективным по данному критерию. Основные фонды распределены более рационально. Перераспределение федеральных и региональных бюджетных инвестиций между регионами в соответствии с предельной производительностью позволяет ускорить экономический рост, но увеличивает территориальные различия. Иные варианты аллокации инвестиций замедляют темпы, но обеспечивают более равномерное распределение валовых доходов. Однако,при сочетании эффективного инвестирования с достаточно высокой подвижностью рабочей силы возможно одновременное ускорение развития и сокращение территориального неравенства. Этот вывод является принципиально важным для формирования региональной политики в нынешней России. Проведенные расчеты позволяют не только выделить конкретные территории, наиболее перспективные для бюджетных вложений, но и подчеркивает значимость стимулирования трудовой миграции, что зачастую не включается в состав государственных приоритетов.
3. В областипредоставления общественных услугважное значение имеет и повышение результативности соответствующих бюджетных расходов, и наиболее продуктивное использование возможной экономии. Применение быстро развивающихся непараметрических методов оценки эффективности региональных бюджетных затрат на здравоохранение, образование и социальное обеспечение позволяет подсчитать объемы потенциальных сбережений при доведении результативности расходов до теоретически возможного уровня.Использование высвобождающихся средствдля увеличения бюджетных расходов или бюджетного инвестирования в тех самых регионах, где получена экономия, имеет нивелирующий эффект, т.е. дает прирост валового выпуска с одновременным уменьшением территориальных различий.
4. Оптимизацияперераспределительной деятельностиобщественных финансов предполагает анализ эластичности валового выпуска по различным составляющим бюджетных расходов, прежде всего по безвозмездным перечислениям (трансфертам). Эта задача решается при помощи оценки региональной производственной функции с выделением «запаса» и «потока» трудовых и капитальных ресурсов. Результаты показывают, что расходы субнациональных бюджетов, рассматриваемые в качестве затрат на предоставление общественных услуг и накопление основных фондов, вносят существенный положительный вклад в формирование валового регионального продукта.Применение соответствующих распределительных процедур позволяет сформулировать такие варианты инвестиционной, трансфертной и миграционной политики, которые дают возможность варьировать соотношение показателей эффективности и равенствав территориальном разрезе. Это составляет информационную основу для осуществления сознательного общественного выбора между социально-оправданным перераспределением средств в пользу отстающих и экономически-эффективным инвестированием в наиболее перспективных регионах.
5. Эконометрические оценки свидетельствуют, что в период экономического ростацентрализация расходовоказывает положительноевлияниена темпы развития большинства российских регионов. Это серьезно противоречит сложившимся в начальный период рыночных реформ представлениям о безусловной позитивной роли децентрализации. Одновременно с этим появляется возможность экономически обосновать важность централистских тенденций, получивших распространение на протяжении 2000-х годов. Тем не менее, несмотря на очевидную корреляцию централизации и валового выпуска, не всякое увеличение фе