Бережная Екатерина Николаевна. Формирование эффективного государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики

Краткое описание

Бережная Екатерина Николаевна. Формирование эффективного государственного финансового контроля в условиях рыночной экономики : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2003 132 c. РГБ ОД, 61:03-8/3813-X

Содержание к диссертации

Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы формирования государственного финансового контроля 11
1.1. Экономическая сущность государственного финансового контроля 11
1.2. Государственный финансовый контроль как единая система. . 29
Глава II. Пути повышения эффективности государственного финансового контроля 54
2.1. Эффективность государственного финансового контроля 54
2. 2. "Аудит эффективности" как инструмент повышения качества и результативности государственного финансового контроля (зарубежный опыт) 69
2. 3. Практика использования "аудита эффективности" расходов федерального бюджета Российской Федерации на компьютеризацию школьных учреждений 97
Заключение 117
Список использованной литературы 123

Введение к работе

Задача создания эффективной, работоспособной и действенной системы государственного финансового контроля является одной из главных задач, стоящих перед государством.
Более чем десятилетняя практика российского реформирования показывает, что экономика несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины. В то же время опыт развитых стран свидетельствует, что эффективный действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства и важным фактором государственного строительства. Этим и определяетсяактуальность темы научного исследования.
Тот огромный человеческий и природный потенциал, которым обладает Россия, требует не только правильного использования государством национального богатства, но и хорошо организованного и налаженного контроля. Государственный финансовый контроль - это особая функция государственного управления, которая осуществляется в интересах как государства, так и всего общества.
Практика свидетельствует, что в настоящее время в Российской Федерации функционирует конгломерат разрозненных звеньев финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующих между собой. В научном смысле - это не назовешь системой. Случается, что один и тот же экономический субъект последовательно подвергается проверке со стороны нескольких контрольных органов. В результате как бы имеет место непрерывный контрольный процесс. Однако он не имеет подчас практического смысла и вызывает негативное отношение. До сих пор не разработана и не утверждена официальная концепция становления и развития государственного финансового контроля.
1См.: Всероссийское совещание руководителей налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции. «Российская газета», 13 февраля 2001г.
Создание его стройной, четко очерченной системы, отражающей многоуровневый характер бюджетных отношений и единство государственных финансов, является объективной необходимостью формирования и развития целостной бюджетной политики государства. Определение места и роли высших органов финансового контроля в единой его системе, общих принципов и механизмов их организации и функционирования должно обеспечить унификацию и согласованность контроля за перераспределяемыми бюджетными средствами, сопоставимость показателей экономической эффективности использования государственных финансовых ресурсов в целом.
Социальный климат в стране не изменится к лучшему до тех пор, пока бюджетная сфера деятельности государства не будет надежно защищена, пока не станет всеобъемлющим и действенным контроль за исполнением требований бюджетного законодательства, расходованием государственных ресурсов. Поэтому становление и развитие эффективной системы государственного финансового контроля как общественной потребности видится актуальной теоретической и практической проблемой.
О необходимости построения эффективного государственного финансового контроля речь идет давно. Однако до сих пор не выработана единая политика в области государственного финансового контроля, не отрегулирована его нормативно-правовая база, отсутствует координация деятельности в этой сфере. При этом органы исполнительной власти всех уровней, защищая свои интересы в бесконтрольном распоряжении государственными ресурсами, всячески пытаются ограничить внешний контроль за своей деятельностью со стороны контрольно - счетных органов, образованных законодательной (представительной) властью.
В связи с вышеизложенным научно и практически востребованной является разработка сущности государственного финансового контроля, исследование проблем формирования эффективного государственного
финансового контроля, системообразующей роли и места конституционного органа государственного финансового контроля - Счетной палаты РФ в организации действенного финансового контроля.
Степень разработанности проблемы. Избранная автором тема применительно к формирующимся в стране рыночным отношениям является теоретически недостаточно разработанной, хотя проблемы государственного финансового контроля находятся в фокусе внимания ряда научных исследований. Особо следует отметить работы
И.А. Белобжецкого, Н.Т. Белухи, Э.А. Вознесенского, Ю.М. Воронина, В.Г. Видяпина, Н.Г. Гаджиева, Ю.А. Данилевского, Н.П. Ефимовой, В. А. Жукова, Ю.М. Иткина, Ю.А. Крохина, А.Н. Козырина, Л.Н. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, В.М. Родионовой, Г.А. Соловьева, СВ. Степашина, М.С. Студеникиной, И.В. Фирулина, СИ. Фленова, П.В. Черноморда, А.Д. Шеремета, СО.Шохина, В.И. Шлейникова, А.А. Шпига.
Исследователи раскрывают отдельные составляющие содержания, виды финансового контроля, механизм его функционирования.
Однако имеющиеся научные наработки в данной области весьма противоречивы и не дают должной аргументации для принятия обоснованных государственных решений в форме законов, создания современных стратегий и технологий в практической деятельности. Это касается, прежде всего, основополагающих проблем сущности государственного финансового контроля, его роли и места в системе рыночных отношений, путей повышения эффективности.
Анализ научной литературы и практики позволяет сделать вывод о том, что сложились противоречия между государственной политикой в отношении финансового контроля и реальными условиями его осуществления, объективной потребностью общества в более полной
реализации государственным финансовым контролем своих сущностных функций, повышении его роли в новых экономических преобразованиях.
Разрешению указанных противоречий призвана способствовать научная разработка концепции единого государственного финансового контроля в рыночных условиях как основы для его законодательного закрепления, правового обеспечения ряда основополагающих принципов, конкретных форм и методов деятельности, механизма координации высших органов государственного финансового контроля в его целостной системе.
Цель диссертационного исследованиясостоит в исследовании теоретических вопросов и практических проблем государственного финансового контроля, разработке концептуальных подходов к формированию единой системы государственного финансового контроля, обеспечивающей его эффективностьивлияние на устойчивое функционирование экономики странывусловиях рыночных отношений.
В соответствии с поставленной целью определены основные задачи исследования:
уточнить социально-экономическое содержание государственного финансового контроля, его сущностные характеристики;
исследовать противоречия современного состояния государственного финансового контроля;
дать более глубокое теоретическое обоснование объективной необходимости формирования единой системы государственного финансового контроля в новых экономических условиях;
определить место и роль, а также пути совершенствования деятельности органов государственного финансового контроля в единой системе;
выработать предложения и рекомендации по повышению эффективности государственного финансового контроля на основе отечественного и зарубежного опыта.
Объект исследования - контрольная деятельность, осуществляемая органами государственного финансового контроля, в частности, Счетной палатой РФ, Минфином РФ, его Главным управлением федерального казначейства РФ. При этом акцент в диссертации сделан на контроль за расходами в сфере образования.
Предметом исследованиявыступают экономические отношения, возникающие в системе государственного финансового контроля в процессе проверок и ревизий, а также при реализации его результатов в социальной сфере.
Теоретическую и методологическую основудиссертационной работы составляют научные исследования, теоретические обобщения и выводы, содержащиеся в трудах известных отечественных и зарубежных автороввобласти макро- и микроэкономики. В гносеологических целях диссертант опирался на такие категории и понятия, как контроль, финансовый аудит, эффективность. В ходе исследования применялись общенаучные принципы и методы,втом числе системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнение, экстраполяция и др.
В качестве материала для исследования использованы статистические материалы, данные министерств и ведомств, материалы научных конференций, различные периодические издания, специальная научная литература по раскрываемой тематике. Определенный объем информационного материала обобщен по результатам проверок, проведенных Счетной палатой РФ, итогам стажировки автора в Канаде и Германии по изучению опыта организации государственного финансового контроля.
Научная новизна исследования. Врезультате исследования в диссертационной работе лично соискателем получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну:
на основе анализа социально-экономической сущности государственного финансового контроля как функции хозяйственного управления уточнены его содержательные характеристики, к которым относятся определение целевого назначения и эффективности расходования федеральных и иных финансовых ресурсов, установление соответствия результатов финансовой деятельности бюджетным назначениям, выявление неблагоприятных ситуаций и отклонений от утвержденных нормативов;
- раскрыты противоречия подсистем внутреннего контроля и «внешнего аудита бюджета», выявлены новые тенденции в формировании единой системы государственного финансового контроля (единой методологической и законодательной базы, технологии проведения, упорядочения информационных данных), обоснована системообразующая роль Счетной палаты РФ как в подсистеме внешнего контроля, так и в единой системе государственного финансового контроля.
- уточнено содержание эффективности финансового контроля (его двойственности, заключающейся, с одной стороны, в эффективности работы органов государственного финансового контроля, а с другой - эффективности расходов государственных финансовых ресурсов с учетом совокупности его критериев) и предложен подход (модель) к расчету эффективности расходов федерального бюджета.
- обоснована необходимость использования органами внешнего государственного контроля «аудита эффективности» (по опыту Канады, Германии и других развитых стран), раскрыты его особенности и применение при проведении проверки эффективности государственных расходов, выделенных на компьютеризацию школьных учреждений Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие научные положения:
- концептуальные подходы к формированию единой системы государственного финансового контроля (разделение контрольных
полномочий и функций внешнего и внутреннего контроля; единая законодательная и методологическая база; разграничение функций и полномочий существующих ныне органов финансового контроля при сохранении их самостоятельности);
содержательные характеристики «аудита эффективности», используемого высшими контрольными органами развитых стран (оценка использования государственных финансовых средств при реализации крупных программ и проектов в среднесрочной перспективе) наряду с традиционным финансовым аудитом (оценка соответствия полученных доходов и произведенных расходов целям и бюджетным назначениям, утвержденным парламентом в интересах налогоплательщиков);
совокупные возможности повышения действенности государственного контроля в целом на основе использования финансового аудита и «аудита эффективности», что апробировано в практике Счетной палаты РФ при проведении проверки расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по конкретной проблеме модернизации образования - компьютеризация школьных учреждений.
Практическая значимость исследованиясостоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы при разработке Концепции единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации как базы для ее законодательного оформления. Ряд предложений автора о необходимости разработки и принятии законов "О государственном финансовом контроле", "Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ", а также конкретные поправки в Бюджетный Кодекс РФ, в Закон "О Счетной палате РФ" были направлены в Федеральное собрание Российской Федерации.
Автором сделана попытка на основе опыта Канады, Германии и других развитых стран, широко использующих методологию и методику «аудита
эффективности», применить его при проверке эффективности расходов федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, выделенных на компьютеризацию школьных учреждений.
Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение; они могут быть использованы в работе государственных контрольных органов, учебном процессе в высших учебных заведениях по курсу "Государственный финансовый контроль".
Апробация работы.Основные положения исследования докладывались на научно-практических конференциях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему "Единая концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации", в г. Суздале - на тему «Финансовый контроль и новые информационные технологии», на Научно-методическом совете при Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации,атакже при обсуждении соответствующих проблем на страницах ежемесячного финансово-экономического журнала "Финансовый контроль", на кафедре конкретной экономики и финансов РАГС, на коллегии Счетной палаты РФ. По проблемам, рассматриваемым в диссертации, опубликовано шесть статей.
Структура работыопределена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав и пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Г л а в a 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1.1. Экономическая сущность государственного финансового
контроля
Происходящие в Российской Федерации процессы укрепления государственности объективно связаны с необходимостью повышения роли в этом процессе государственного финансового контроля. Эффективный и действенный контроль является важнейшим условием существования сильного государства и важным фактором государственного строительства.
Российская экономика несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины. Реальной угрозой ее экономической безопасности стало масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, махинации по их изъятию и зачастую прямое хищение, коррупция, вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем.2
Анализ показывает, что проблемы в сфере государственного финансового контроля обусловлены следующими факторами:
отсутствием единой политики государства в области финансового контроля;
наличием в сфере финансов множества контрольных органов с параллельными функциями, дублированием их полномочий;
слабым межведомственным взаимодействием всех контрольных органов, отсутствием должной их связи с правоохранительными органами;
замедленным процессом совершенствования форм и методов контроля, направленного на своевременное пресечение возможных нарушений;
2См.: Протокол заседания Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в сфере экономики (№5 от 24 декабря 2002г.) М., 2003.
- недостаточным научно-теоретическим обеспечением контрольной деятельности, учитывающим либерализацию экономики и необходимости государственного воздействия на эти процессы.
Исследование теории государственного финансового контроля целесообразно начать с анализа его основных понятий и установления различия и взаимосвязи между этими понятиями внутри исследуемой структуры.
По мнению автора, главной причиной сегодняшнего неупорядоченного состояния в сфере государственного финансового контроля является отсутствие научного обоснования роли государства в рыночной либеральной экономике и финансовом контроле в частности, отсутствие системы общепринятых взглядов на сущность, цели, виды, формы и задачи государственного финансового контроля.
За последние 10 лет в стране произошли существенные изменения в экономических отношениях. Единую общегосударственную собственность сменила многоукладная экономика, базирующаяся на государственной, муниципальной, коллективной и частной собственности, образовались фондовый рынок и рынок капиталов, что, естественно, сказалось на полноте охвата контрольными мероприятиями финансовых потоков и материальных ценностей.
В экономической науке и практике получила распространение точка зрения о том, что рыночные отношения способны к самоорганизации, не нуждаются в централизованных механизмах и могут самопроизвольно обеспечить необходимый контроль и эффективное функционирование экономики. Своими корнями эта точка зрения уходит в западную экономическую теорию сторонников либеральной модели экономического развития.3
3См., например: Hardin G. Nature and Mans Fate. - N.Y.: Rinehan, 1959. - P. 52.
"Детская болезнь левизны , суть которой наиболее отчетливо выразил Е.Гайдар, - рынок автоматически отрегулирует экономические отношения, все расставит на свои места и никакого контроля, а уж тем более -государственного нам не надо, привела к тому, что система контроля, существовавшая в СССР (как общая категория), финансового контроля (как частное) и государственного финансового контроля (как особенное), была ликвидирована.
Однако опыт зарубежных стран, а также десятилетнее «реформирование» экономики страны свидетельствуют, что подобная точка зрения не только не бесспорна, но и ошибочна.
Практика зарубежных стран свидетельствует, что рынок, особенно в период своего развития, эффективен при условии действия "сознательно функционирующих" контрольных механизмов, "учреждения
централизованного контроля" (по терминологии Дж.М.Кейнса - Е.Б.).4Поскольку рынок не может служить во всех случаях регулятором экономики, то государство, сознательная деятельность людей играют активную роль в регулировании этого процесса.
Именно в этом заключается одна из главных заслуг Дж.М.Кейнса, который в условиях экономической депрессии конца 20-х, начале 30-х годов предложил новую экономическую стратегию, направленную на сочетание частного интереса с интересами общества. Суть «кейнсианской» экономической теории исходит из того, что «капитализм не является саморегулирующей системой, способной к бесконечному процветанию;
нельзя полагаться на то, что капитализм развивается сам по себе