БУРЛАКОВ СЕРГІЙ ВІКТОРОВИЧ Адміністративно-правове регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації

Краткое описание

Міністерство внутрішніх справ України
Національна академія внутрішніхсправ

На правах рукопису

Бурлаков Сергій Вікторович

УДК 342.953

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИСВІТЛЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ
ЗАСОБАМИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ

12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право;
інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата
юридичних наук

Науковий керівник
Кузьменко Оксана Володимирівна,
доктор юридичних наук, професор

Київ 2014
ЗМІСТ

ВСТУП.....

4

Розділ 1. Теоретико-правові засади висвітлення діяльності публічної адміністрації України.........

14

1.1. Поняття висвітлення діяльності публічної адміністрації України..

14

1.2. Мета, завдання та принципи висвітлення діяльності публічної адміністрації України......

32

1.3. Державне замовлення на висвітлення діяльності публічної адміністрації України..

53

Висновки до першого розділу......

64

Розділ 2. Правове регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації...

69

2.1. Нормативно-правове регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації..

70

2.2. Засоби масової інформації та інформаційні агентства як суб’єкти висвітлення діяльності публічної адміністрації України.

97

2.3. Публічна адміністрація України як суб’єкт висвітлення діяльності засобами масової інформації....

122

2.4. Органи внутрішніх справ України як суб’єкт висвітлення діяльності засобами масової інформації

136

Висновки до другого розділу ...

149

Розділ 3. Порядок висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації...

154

3.1. Місце процедури висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації в системі адміністративного процесу.....

1

154

3.2. Стадії процедури висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації....

169

3.3. Особливості процедури висвітлення діяльності органів внутрішніх справ України засобами масової інформації.....

184

Висновки до третього розділу .....

191

Висновки....

194

Список використаних джерел.......

199

Додатки...

225

ВСТУП

Актуальність теми. Здійснення державної інформаційної політики України у напрямі забезпечення доступу громадян до інформації, відкритості владних структур вимагає вдосконалення співпраці публічної адміністрації України і засобів масової інформації.
«Четверта влада», як називають засоби масової інформації, виконує особливу роль у розбудові громадянського суспільства в демократичній державі. До законодавчої, виконавчої та судової влади додається контроль громадськості за діяльністю посадових і службових осіб. Журналісти виступають посередниками між владою та населенням, а ЗМІ стають одним із необхідних елементів громадянського суспільства. Соціальна роль засобів масової інформації постійно зростає, і вплив мас-медіа на українське суспільство важко переоцінити. Результати соціологічних досліджень свідчать про те, що за рівнем довіри ЗМІ знаходяться на другому місці після церкви, та їм повністю і скоріше довіряє 62 % громадян[1]. Інформуючи населення, засоби масової інформації формують у людей навики аналізу діяльності влади, здатність захищати власні погляди та інтереси, підвищують відповідальність влади за її дії. Так, у системі Державного комітету телебачення та радіомовлення України функціонують 24 обласні державні телерадіокомпанії, а також регіональна телерадіокомпанія в місті Києві. До сфери державного управління також належать Українська студія телевізійних фільмів «Укртелефільм», Державна телерадіокомпанія «Культура», Державна телерадіокомпанія «Всесвітня служба «Українське телебачення і радіомовлення», Державна міська ТРК «Сіверська» та Криворізьке міське державне об’єднання телебачення і радіомовлення. При цьому частка недержавного сектора телебачення і радіомовлення в телерадіоінформаційному просторі України перевищує 96%, і лише 4% належать державним мовникам[2].
Саме тому регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації потребує від законодавця особливої уваги та детальної регламентації.
Варто відзначити, що законодавчий орган держави, спираючись на Конституцію України, Кримінальний та Цивільний кодекси, починаючи з 1992 р., ввів багато спеціальних законів стосовно різних галузей діяльності засобів масової інформації. Серед них: закони України «Про інформацію», «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні», «Про телебачення і радіомовлення», «Про авторське право і суміжні права», «Про інформаційні агентства», «Про рекламу», «Про державну таємницю», «Про внесення змін і доповнень до положення законодавчих актів України, що стосуються захисту честі, гідності та ділової репутації громадян і організацій», «Про зв'язок», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про науково-технічну інформацію», «Про захист інформації в автоматизованих системах» тощо. Разом з тим зазначена нормативно-правова база містить норми, зміст яких дублюється і має суперечності, а в окремих випадках узагалі не врегульовує певні напрямки роботи, що зумовлює нестабільність національного законодавства і не йде на користь розвитку зазначеного виду діяльності.
Водночас засоби масової інформації як суб’єкти, на яких покладена державою зазначена діяльність, не мають чіткого механізму взаємодії з публічною адміністрацією. Все це зумовлює необхідність перегляду засад адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації та істотно актуалізує необхідність наукового дослідження вказаної проблематики.
При підготовці дисертаційного дослідження використано праці таких дослідників адміністративного права і процесу: Ю.П.Битяка, В.М.Бевзенка, С.М. Гусарова, І.П.Голосніченка, С.Т.Гончарука, Є.В.Додіна, Ю.М.Дьоміна, А.І.Елістратова, І.Г.Калетніка, І.О.Картузова, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, О.Т.Корнійчука, О.В.Кузьменко, Д.В.Приймаченка, А.Ю.Осадчого, В.І.Шишкіна та ін.
Вагомий внесок у розвиток питань, пов’язаних із визначенням поняття, сутності та видів інформаційної діяльності, зробили, зокрема, І.В.Арістова, О.А.Баранов, І.Р.Березовська, К.І.Бєляков, О.В.Бойченко, В.М.Брижко, В.Д.Гавловський, В.І.Гурковський, М.В.Гуцалюк, Є.О.Користін, Б.А.Кормич, В.А.Ліпкан, О.В.Логінов, Ю.Є.Максименко, А.І.Марущак, О.В. Олійник, В.Г.Хахановський та інші. Проте низка актуальних і практично значущих питань у цій сфері потребує подальшого розроблення, що й зумовлює наукову новизну цього дослідження.
Викладене вище свідчить про актуальність і необхідність узагальнення теоретичного та емпіричного матеріалу, оцінки сучасних тенденцій розвитку адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації, і, відповідно, обґрунтування на цій підставі способів вирішення поставлених задач, а також розроблення пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення національної нормативно-правової бази, яка окреслює питання адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до вимог Закону України «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 20072015 роки» від 9 січня 2007 р. №537-V, Указу Президента України «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації» від 24 березня 2012 р. №212/2012, наказу Міністерства внутрішніх справ України «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 20102014 років» від 29 липня 2010 р. №347, плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 20132014 роки. Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні вченої ради Національної академії внутрішніх справ 20 травня 2014 р. (протокол№11).
Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі досягнень науки адміністративного права та норм чинного законодавства України, вітчизняного й зарубіжного досвіду, а також узагальнень практики його застосування здійснити аналіз адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації, сформулювати відповідні пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства та практики його застосування в зазначеній сфері.
Для досягнення поставленої мети необхідно було вирішити такі задачі:
з’ясувати сутність поняття «висвітлення діяльності публічної адміністрації України»;
визначити мету, завдання та принципи висвітлення діяльності публічної адміністрації України;
розкрити зміст державного замовлення на висвітлення діяльності публічної адміністрації України;
дослідити особливості нормативно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації;
проаналізувати роль і завдання засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб’єктів висвітлення діяльності публічної адміністрації України;
охарактеризувати публічну адміністрацію України як суб’єкт висвітлення діяльності засобами масової інформації;
окреслити особливості органів внутрішніх справ України як суб’єкта висвітлення діяльності засобами масової інформації;
з’ясувати місце процедури висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації в системі адміністративного процесу;
виокремити стадії процедури висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації;
розкрити зміст стадії процедури висвітлення діяльності органів внутрішніх справ України засобами масової інформації;
розробити конкретні пропозиції до національного законодавства та практичні рекомендації щодо адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації.
Об’єкт дослідження суспільні відносини, що виникають з приводу висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації.
Предмет дослідження адміністративно-правове регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є різні наукові методи, що використовувалися одночасно з метою забезпечення достовірності знань, вирішення поставлених цілей та задач й обґрунтованості зроблених висновків і рекомендацій, зокрема: діалектичний для дослідження теоретичних і нормативних положень щодо адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації (в усіх розділах); класифікації та групування для виокремлення способів висвітлення інформації про діяльність публічної адміністрації, класифікації засобів масової інформації та інформаційних агентств, а також принципів висвітлення діяльності публічної адміністрації України (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2; 3.2, 3.3); структурно-функціональний для дослідження особливостей роботи засобів масової інформації щодо висвітлення діяльності публічної адміністрації України та органів внутрішніх справ України як суб’єкту висвітлення діяльності засобами масової інформації (підрозділи 2.2, 2.4; 3.1); порівняльно-правовий для виявлення прогалин і колізій нормативно-правового регулювання висвітлення діяльності засобами масової інформації (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1); статистичний та документального аналізу для аналізу та виявлення недоліків порядку висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації (підрозділ 1.1, розділ 2); соціологічний при здійсненні анкетування громадян стосовно повноти, достовірності та відкритості висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації (підрозділи 2.2, 3.2); компаративний та моделювання для вироблення пропозицій стосовно удосконалення законодавства щодо адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.3, 2.4; 3.2).
Емпіричну базу дослідження становлять: а) статистичні дані Міністерства внутрішніх справ за 20122013 рр.; б) анкетування громадян стосовно повноти, достовірності та відкритості висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації (200 осіб); в) правова публіцистика, довідкові видання.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що за своїм характером і змістом дисертація є однією з перших в Україні праць, яка присвячена комплексному та системному дослідженню питань адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації. У дисертації сформульовано низку концептуально нових положень і висновків, зокрема:
вперше:
наведено дефініції наступних понять: «висвітлення діяльності публічної адміністрації», «угода про висвітлення діяльності публічної адміністрації», «діяльність органів внутрішніх справ із висвітлення діяльності засобами масової інформації», «мета висвітлення діяльності публічної адміністрації», «пасивне висвітлення діяльності органу публічної адміністрації», «активне висвітлення діяльності органу публічної адміністрації», «принципи висвітлення діяльності публічної адміністрації», «державне замовлення на висвітлення діяльності публічної адміністрації», «провадження з висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації», «мета провадження з висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації», «завдання провадження з висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації»;
акцентовано увагу, що висвітлення діяльності суб’єктів публічної адміністрації може бути двох видів: активне та пасивне;
аргументовано необхідність систематизувати та привести у відповідність структури центральних органів виконавчої влади до інформаційних потреб громадян шляхом створення в структурі органів єдиного підрозділу, який буде відповідальний за порядок висвітлення діяльності відповідного органу публічної адміністрації;
виокремлено юридич

Список литературы

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання щодо комплексного правового аналізу адміністративно-правового регулювання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації та формулювання на цій основі відповідних теоретичних новел і практичних рекомендацій щодо вдосконалення низки положень нормативно-правових актів. Найбільш важливими є такі.
1.Зазначено, що висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації ‑ це розповсюдження або будь-який інший спосіб поширення інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюється засобами масової інформації з метою задоволення інформаційних потреб фізичних та юридичних осіб про роботу цих органів.
2. Встановлено, що державне замовлення на висвітлення діяльності публічної адміністрації це засіб державного регулювання всебічного та об’єктивного висвітлення інформації щодо діяльності публічної адміністрації шляхом укладення адміністративних договорів. На підставі запропонованої автором дефініції виокремлено ознаки державного замовлення на висвітлення діяльності публічної адміністрації.
3.З’ясовано, що до основних завдань висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування можна віднести: забезпечення здійснення єдиної державної політики у сфері доступу громадян до інформації про діяльність суб’єктів владних повноважень і рішень, що ними приймаються стосовно прав, свобод та законних інтересів громадян; створення правових умов для інформування громадськості про діяльність органів публічної адміністрації; безпосереднє інформування про діяльність органів виконавчої влади різного рівня, органів місцевого самоврядування, їхніх виконавчих органів, посадових осіб і депутатів, а також судових органів; організація процесу висвітлення діяльності суб’єктів публічної адміністрації через засоби масової інформації; забезпечення подання інформації на засадах своєчасності, систематичності, повноти, всебічності та об’єктивності; забезпечення прозорості діяльності органів публічної адміністрації для громадян; підвищення рівня правової культури громадян при здійсненні ними своїх прав та обов’язків; забезпечення реалізації конституційного права громадян на вільний доступ до інформації; впровадження нових ефективних форм, створення механізму інформаційної взаємодії громадськості з органами публічної адміністрації; забезпечення інформаційно-роз’яснювальної роботи про права та обов’язки громадян щодо участі в управлінні державними справами; створення правових умов для розвитку інформатизації в рамках комплексної реалізації законів України від 4 лютого 1998 року «Про Національну програму інформатизації» та від 9січня 2007 року «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 20072015 роки».
4.Доведено, що під пасивним висвітленням діяльності органу публічної адміністрації слід розуміти одержання інформації громадянином про діяльність органу державної влади чи місцевого самоврядування шляхом його безпосереднього звернення до відповідного суб’єкта та отримання необхідної відповіді, можливої участі у колегіальних засіданнях відповідного суб’єкта, а також можливості ознайомлення з інформацією в приміщенні органу публічної адміністрації. В свою чергу, активне висвітлення діяльності це оприлюднення інформації органом публічної адміністрації про свою діяльність, ухвалені рішення чи їх проекти в засобах масової інформації.
5.Аргументовано, що під принципами висвітлення діяльності публічної адміністрації слід розуміти закріплені в діючому законодавстві України основні ідеї, що характеризують сутність, правову природу, зміст і юридичне призначення оприлюднення відомостей про діяльність публічної адміністрації та визначають подальший законодавчий розвиток і порядок одержання, збирання, створення, поширення, використання та зберігання інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, задоволення інформаційних потреб громадян, юридичних осіб про роботу цих органів.
6.З’ясовано, що інформаційне агентство ‑ це спеціальний суб’єкт інформаційної діяльності, який має статус юридичної особи, діяльність якого спрямована на збирання, обробку, творення, зберігання, підготовку інформації до поширення, випуск і розповсюдження інформаційної продукції з метою задоволення інформаційних потреб суспільства та надання інформаційних послуг.
7.Запропоновано класифікувати інформаційні агентства в залежності від: 1)форми власності: а)державні; б)приватні; 2)масштабу діяльності: а)міжнародні; б)всеукраїнські; в)регіональні; г)місцеві; 3)напрямку діяльності:а)універсальні; б)спеціалізовані; 4)умов доступу до інформації та контенту: а)з доступом за підпискою; б)з безкоштовним доступом; в)зі змішаним доступом; 5)категорії споживачів: а)для засобів масової інформації; б)для фізичних осіб; в)для підприємств та організацій; г)універсальні; 6)періодичності поновлення інформації: а)періодичні; б)миттєві.
8.Наголошено, що засоби масової інформації можна класифікувати в залежності від: 1)способу поширення інформації: а)друковані; б)аудіовізуальні; в)мережеві; 2)території дії засобу масової інформації: а)всеукраїнські; б)регіональні; в)місцеві; 3)предметно-тематичного напрямку: a)ділові; б)розважальні; в)бульварні; г)суспільно-політичні; д)масові; 4)аудиторії: а)вікові (діти, підлітки, дорослі); б)жіночі та чоловічі; в)професійні (нішеві); 5)періодичності поширення інформації: а)циклічні (радіо та телебачення); б)щоденні; в)щотижневі; г)зі змінною періодичністю.
9.Констатовано, що діяльність органів внутрішніх справ із висвітлення діяльності засобами масової інформації ‑ це безперервна професійна діяльність уповноважених суб’єктів, що здійснюється під час одержання, збирання, створення, поширення, використання і зберігання інформації в сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, власності, інтересів суспільства і держави від злочинних посягань, боротьби зі злочинністю, розкриття та розслідування злочинів, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, а також питань міграції на засадах гласності з метою задоволення інформаційних потреб громадян щодо їхньої професійної діяльності.
10.Обґрунтовано, що процедура висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації відноситься до адміністративно-процедурних проваджень управлінського типу. Відповідно, провадження з висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації це видова частина адміністративно-процедурного провадження, що має управлінську сутність і може бути визнана як правовий підінститут, у рамках якого регулюються процедурні відносини щодо висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації та забезпечується послідовний, законодавчо визнаний порядок вирішення адміністративної справи з одержання, збору, створення, поширення, використання і зберігання інформації про діяльність суб’єктів публічної адміністрації засобами масової інформації.
11.Встановлено, що провадження з висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації забезпечується шляхом реалізації певних стадій: стадії збору, оброблення, створення та підготовки до поширення офіційної інформації про діяльність публічної адміністрації України; стадії випуску і розповсюдження (висвітлення) інформації (інформаційної продукції) про діяльність публічної адміністрації України; стадії споживання інформації (інформаційної продукції) про діяльність публічної адміністрації України.
12.Сучасна правова база, якою врегульовано питання висвітлення діяльності публічної адміністрації України засобами масової інформації, потребує реформування та вдосконалення. З цього приводу пропонується внести зміни до: ст. 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», а саме: внести зміни до ч. 1 ст. 1; доповнити ст. 12-1 «Порядок висвітлення діяльності судів загальної юрисдикції України та Конституційного Суду України»; ст. *** «Акредитація журналістів, інших творчих та технічних працівників засобів масової інформації, а також незалежних журналістів і технічних працівників при органі державної влади або органі місцевого самоврядування»; ст.*** «Мета висвітлення діяльності публічної адміністрації»; ст. *** «Інформація, що підлягає обов’язковому оприлюдненню в засобах масової інформації»; ст. *** «Основні принципи висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування».
Доведено необхідність і запропоновано затвердити наказом МВС України «Порядок висвітлення діяльності органів внутрішніх справ засобами масової інформації».