Чеченева Наталья Сергеввна. Административно-правовой механизм управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь

Краткое описание

Чеченева Наталья Сергеввна. Административно-правовой механизм управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.14 / Чеченева Наталья Сергеввна;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»], 2018

Введение к работе
Актуальностьтемыисследования.В процессе реализации
государственного управления важную роль играет административно-правовой механизм, который призван обеспечить выполнение функций государства с целью развития экономической сферы и защиты интересов граждан и организаций, поддержки бизнеса, обеспечения национальной безопасности. При этом базой для реализации этих функций является государственное имущество.
Актуальность исследования административно-правового механизма
управления государственным имуществом именно на примере Российской Федерации и Республики Беларусь состоит в том, что правовая регламентация, формы и методы организации управления в этих странах происходят из одного источника социалистической системы управления СССР. Однако после распада СССР у каждого государства появились свои особенности управления государственным имуществом, свои специальные административно-правовые механизмы. Как считают некоторые белорусские специалисты, исследовавшие эту тему, наука в области государственного управления и связанный с ним административно-правовой механизм, развивались в Республике Беларусь в русле российской доктрины. Поэтому для современной науки представляют интерес сравнительный анализ подходов к управлению государственным имуществом в рассматриваемых государствах, выявление особенностей системы и структуры субъектов, обладающих имущественными полномочиями, целей, содержания и форм управления.
Между тем многие вопросы управленческой практики в имущественной сфере Российской Федерации и Республики Беларусь до сих пор остаются нерешенными. В частности, имущественные полномочия различных субъектов государственного управления размыты, подходы к управлению государственным имуществом недифференцированы, отсутствует цельное понимание организации административно-правового механизма управления, что предопределяет его низкую эффективность.
Одна из причин появления этих негативных факторов заключается в отсутствии в административно-правовой науке и законодательстве определения основного понятия для сферы управления понятия «государственное имущество». Следствием этого является различное понимание объекта управления в практике государственных органов, обладающих имущественными полномочиями. Доктринальные понятия «государственное имущество» и «механизм управления», принятые в науке административного права, применяются для обозначения сложнокомпонентных и взаимосвязанных явлений.
Современное законодательство и судебная практика не в полной мере отражают развитие общественных отношений в рассматриваемой сфере. Поэтому особую актуальность представляет изучение правовой природы указанных понятий в их взаимосвязи и выработка предложений по совершенствованию механизма управления государственным имуществом. При этом разработка ясной и однозначной терминологии, полноценно отражающей сущность исследуемых правовых явлений, будет способствовать реализации государством своих задач по организации управленческого процесса, которые должны реализовываться через субъектов, обладающих имущественными полномочиями и выполняющих соответствующие управленческие функции, которые переданы им в силу их административной правосубъектности.
В настоящее время административно-правовой механизм управленияпретерпевает изменения, связанные с постановкой высшими руководителямигосударств новых целей, которые определяют новые задачи управленияконкретными видами государственного имущества. Действующее
законодательство в рассматриваемой сфере недостаточно полно регулирует особенности управления государственным имуществом в зависимости от объекта. Поэтому приобретает актуальность изменение подходов к использованию административно-правового механизма управления, что должно повысить эффективность организации управления государственным имуществом и позволит достичь целей, которые поставлены Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Беларусь.
Несмотря на то что административно-правовой механизм управлениягосударственным имуществом в той или иной мере освещается в научнойлитературе, представляется, что понимание его организации является неполным.Это обусловлено различием видов государственного имущества и
множественностью субъектов управления, сложностью и вариативностью их взаимодействия, особенностями различных форм организации государственной управленческой деятельности и их реализации в соответствии с международными обязательствами в рамках Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, а также Евразийского экономического союза. Данные международные объединения являются наиболее интересными для изучения, поскольку определяют взаимные государственные имущественные обязательства Российской Федерации и Республики Беларусь, принятые ими в соответствии с международными договоренностями. Порядок и методы реализации таких обязательств имеют свои особенности в каждом из государств. Их сравнительно-правовой анализ, несомненно, актуализирует выявление национальных различий в структуре административно-правового механизма управления государственным имуществом.
Актуальность настоящего исследования также состоит в том, что изучение основ управленческой деятельности в административно-правовом аспекте позволит выработать и реализовать на практике дифференцированные подходы к организации воздействия субъектов на конкретные объекты управления. Современные тенденции в сфере управления государственным имуществом требуют совершенствования имеющихся подходов, закрепленных в актах управления. Становится очевидной необходимость разработки новых способов государственного управления и принятия организационно-правовых мер, направленных на достижение поставленных управленческих целей.
Таким образом, в настоящей диссертации проводится исследованиенаиболее актуальных на сегодняшний день проблем в сфере реализацииадминистративно-правового механизма управления государственным
имуществом: разработка понятийного аппарата, определение правового статуса
субъектов управления, выявление особенностей применения механизма государственного управления в зависимости от целей, задач и правовых форм управления различными объектами государственного имущества.
Для науки административного права тема настоящего диссертационного исследования особенно актуальна, поскольку научные дискуссии о глубине и способах административно-правового воздействия на имущественные отношения до сих пор не привели к синхронному решению указанных выше проблем в Российской Федерации и Республике Беларусь, а предлагаемые доктринальные подходы не соответствуют современным целям государственного управления, поставленным в период экономического кризиса и международных санкций.
Степень разработанности темы.Наибольший вклад в изучение понятия«государственное имущество» с позиции управления внесли А.В. Венедиктов,О.С. Иоффе, В.К. Андреев, И.В. Ершова, В.И. Кошкин, А.П. Сергеев, Е.А.Суханов, в трудах которых получила научное обоснование категория имущества вцелом и государственного имущества в частности. Сущности административно-правового механизма управления государственным имуществом и структуресубъектов управления посвящены исследования Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило,А.В. Венедиктова, А.В. Винницкого, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Э.В. Талапиной,Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого и других авторов. Вопросы дифференциацииадминистративно-правового механизма управления государственным
имуществом исследовались в трудах А.В. Винницкого, М.А. Дрыги, Т.В. Кашаниной, Ю.М. Козлова и других ученых. В Республике Беларусь разработкой данной темы занимались А.Л. Гапоненко, А.И. Ильин, А.Н. Крамник.
Цель диссертационного исследованиязаключается в разработкетеоретических основ и обосновании необходимости дифференциации
административно-правового механизма управления государственным
имуществом в зависимости от объекта управления - вида государственного имущества, а также в совершенствовании законодательства в данной сфере общественных отношений.
В соответствии с целью диссертационного исследования поставлены следующиезадачи:
1) изучить теоретические подходы к понятию «государственноеимущество», выявить значение и элементы данной категории, сформулировать ееопределение;

определить систему и структуру субъектов управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республики Беларусь, выявить их основные задачи и функции;

исследовать сущность и элементы механизма управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь, сформулировать определение, отражающее особенности данной категории, выявить ее признаки, в том числе с использованием национальных управленческих практик Российской Федерации и Республики Беларусь и международной судебной деятельности;

провести сравнительный анализ административно-правового механизма управления в Российской Федерации и Республике Беларусь в зависимости от функциональных форм его реализации, раскрыть соотношение и взаимосвязь объекта управления и административно-правового механизма управления;

5) определить особенности административно-правового механизмауправления федеральным государственным унитарным предприятием какимущественным комплексом;
6) выявить отличительные признаки управления акционерным обществомкак разновидности государственной имущественной управленческойдеятельности;
7) раскрыть административно-правовой механизм управленияприватизационными процессами как формы управления государственнымимуществом.
Объектом диссертационного исследованияявляются общественные отношения, складывающиеся в имущественной сфере при реализации административно-правового механизма управления.
Предметомдиссертационного исследования выступают национальныенормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Беларусь,международно-правовые нормы, акты ненормативного характера и
административные правоотношения, возникающие на их основе в процессе государственного управления, а также элементы административно-правового механизма управления государственным имуществом, основные теоретические подходы в исследуемой области, административная и судебная практика и различные аспекты реализации порядка публичного управления государственным имуществом.
Методологическую основудиссертационного исследования составили такие общенаучные методы, как диалектический метод, системный анализ, синтез, обобщение, аналогия, индукция и дедукция, а также частнонаучные методы познания (метод сравнительного правоведения, формально-логический, конкретно-социологический, правовое моделирование).
Диалектический метод позволил всесторонне рассмотреть элементыадминистративно-правового механизма управления государственным
имуществом, осуществить их оценку и выявить зависимость форм управления от особенностей управляемого объекта. Системный анализ способствовал определению системы и структуры субъектов управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь, а также представлению ее в целостном виде. Метод правового моделирования позволил изучить возможные перспективы развития управления государственным имуществом. Конкретно-социологический метод использован для определения состояния и эффективности законодательных и правоприменительных актов, административных процедур, а также действий субъектов управления государственным имуществом, для выявления потребности в дополнительных юридических нормах и изменении имеющихся.
Основным частнонаучным методом использован метод сравнительногоправоведения, который позволил осуществить сравнительный анализ
законодательной базы, применения нормативных актов, и основанной на них
организации государственной имущественной управленческой деятельности вРоссийской Федерации и Республике Беларусь, что способствовало
формулированию наиболее эффективных решений при управлении
государственным имуществом.
Теоретическую основудиссертационного исследования составляют фундаментальные положения науки административного права и процесса, общей теории права, гражданского права. В работе использованы труды С.С. Алексеева, В.К. Андреева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, А.В. Венедиктова, А.В. Винницкого, А.Л. Гапоненко, Е.К. Дзыбик, И.В. Ершовой, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, С.М. Корнеева, В.И. Кошкина, Б.М. Лазарева, Ю.И. Мигачева, Л.А. Мицкевич, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, С.В. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.С. Четверикова, Г.Ф. Шершеневича и других ученых.
Правовую основу исследованиясоставили Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Беларусь, акты Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, международно-правовые акты, значительное число правовых актов различного уровня и юридической силы федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные акты Республики Беларусь, подзаконные нормативные акты, в сравнительно-правовом аспекте использовались акты управления различного уровня Российской Федерации и Республики Беларусь.
Эмпирическую базуисследования составили результаты изучениястатистических данных Российской Федерации и Республики Беларусь,материалов проверок Счетной палаты Российской Федерации, ежегодных отчетово деятельности Росимущества, акты Конституционного Суда РоссийскойФедерации, Конституционного Суда Республики Беларусь, высших судебныхорганов указанных стран, актов международно-правового характера,
заключенных в рамках Евразийского экономического союза, материалов судебной практики Европейского Суда по правам человека.
Научная новизна исследованиясостоит в том, что оно представляет собойсамостоятельное комплексное научное исследование содержания и элементовадминистративно-правового механизма управления государственным
имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь. В работе наосновании исследования основополагающих научных подходов ведущихспециалистов в области административного права и процесса РоссийскойФедерации и Республики Беларусь определен ряд научных понятий, являющихсятеоретической основой для правовой регламентации организационной
деятельности в сфере государственных имущественных отношений. В частности, впервые вводится категория государственной имущественной группы как объекта административно-правового управления и предложены особенности его классификации. Кроме того, на основе научного анализа теоретических, законодательных и правоприменительных проблем, связанных с пониманием сущности государственного имущества, делением его на виды, с распределением функций управления между соответствующими субъектами, выявлены недостатки и пробелы при организации управления государственным имуществом и сформулированы предложения, направленные на разработку способов его совершенствования.
Проведенное исследование позволило диссертанту сформулировать и обосновать обладающие элементами новизны основныеположения, выносимые на защиту.
1. Под административно-правовым механизмом управления
государственным имуществом предлагается понимать совокупность
взаимосвязанных элементов: целей, задач, функций, форм и методов, прав иобязанностей органов управления, направленных на обеспечение социально-экономического развития государства посредством эффективногостратегического управления государственным имуществом, реализуемого путемупорядочивающего воздействия субъектов управления на объектыгосударственного имущества, которое получает административно-правовоезакрепление.

Обосновано понятие «государственная имущественная группа», под которой следует понимать совокупность государственных имущественных и неимущественных объектов, поддающихся денежной оценке и обладающих имущественными характеристиками (независимо от их материальности), позволяющими их индивидуализировать и осуществлять в отношении них государственные управленческие функции.

Предложена классификация субъектов управления государственным имуществом, под которыми выступают субъекты делегированного управления, а именно: отраслевые управленческие органы, имущественные полномочия которых являются их основной функцией - Росимущество и Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь; исполнительные органы и организации, формирующие организационный механизм и реализующие свои имущественные полномочия посредством производных функций (функциональных имущественных полномочий), к которым относятся Министерство обороны Российской Федерации, Федеральное агентство научных организаций, государственные корпорации, в Республике Беларусь Национальная академия наук, Белорусский государственный концерн по нефтехимии и иные.

Обоснован особый имущественный административно-правовой статус государственного унитарного предприятия, представляющий собой подсистему управления, включающую в себя объект и субъект управления, наделенные государственными имущественными полномочиями в пределах, определенных органом исполнительной власти.

Предложено наделить Росимущество функцией мониторинга управления государственным имуществом, включая мониторинг участия представителей органов исполнительной власти в органах управления организациями с государственным участием.

Выводы о необходимости:

-учреждения в Российской Федерации государственной корпорации по управлению государственным имуществом, к компетенции которой следует
отнести межотраслевую имущественную управленческую деятельность,
содействующую повышению эффективности управления, прежде всего в сфере инвестирования;
-введения «постприватизационного контроля», используемого дляреализации функции имущественного контроля применительно к
государственному имуществу, полномочия по управлению которым переданы физическим лицам и организациям.
7. Обоснованы предложения по внесению дополнений в нормативно-правовые акты в целях совершенствования административно-правового механизма управления государственным имуществом, в том числе:
- о внесении корректив в статутный акт, регулирующий административныепроцедуры учета государственного имущества, посредством дополнения пункта 2Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлениемПравительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 «Осовершенствовании учета федерального имущества», понятием «государственнаяимущественная группа»;
- о внесении изменений в Положение о Федеральном агентстве поуправлению государственным имуществом, утвержденное постановлениемПравительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 432 «ОФедеральном агентстве по управлению государственным имуществом», всоответствии с которыми Росимущество наделяется наряду с полномочиями всфере имущественного контроля полномочиями мониторинга по управлениюгосударственным имуществом (см. подпункты 5.8, 5.34).
Теоретическая значимость диссертационного исследованиязаключается в разработке теоретических и правовых проблем, возникающих в процессе правоприменения при управлении государственным имуществом, а именно: 1) вводится понятие «государственная имущественная группа»; 2) определена структура административно-правового механизма управления государственным имуществом; 3) раскрыто соотношение и взаимосвязь объекта управления и административно-правового механизма управления, а также другие новации.
Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, позволяют сформировать единый подход к определению понятия административно-правового механизма управления государственным имуществом в Российской Федерации и Республике Беларусь.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования
определяется возможностью их использования: 1) для дальнейших научныхисследований в данной отрасли; 2) в целях совершенствования правовогорегулирования статуса объектов и субъектов управления и особенностейадминистративно-правового механизма управления государственным
имуществом; 3) в правоприменительной деятельности при разработке ненормативных актов в виде рекомендаций и методик, направленных на повышение эффективности управления государственным имуществом.
Апробациядиссертационногоисследования.Основные выводы
диссертационной работы нашли отражение в публикациях автора. Содержащиесяв работе положения были апробированы на научно-практических конференциях:Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемыразвития гражданского общества в Российской Федерации» (Москва, МГИМО, 28сентября 2012 года), Международной научно-практической конференциимолодых ученых «Традиции и новации в системе современного российскогоправа» (Москва, Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 6-7 апреля 2012года), Международной научно-практической конференции, посвященной 90-летию профессора В.Ф. Чигира (Минск, БГУ, 4-5 ноября 2014 года), совместнойXVI Международно-практической конференции и IX Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» «Стратегия национальногоразвития и задачи российской юридической науки» (Москва, МГУ, 24 ноября 3декабря 2015 года), Международной научно-практической конференции«Актуальные проблемы реформирования современного законодательства» (Уфа,МЦИИ «Омега Сайнс», 8 декабря 2017 года). Кроме того, выводы исследованияапробировались в рамках образовательного семинара Белорусского
государственного университета по вопросу Европейской интеграции (29 июня 1 июля 2015 года, Минск и 7-9 декабря 2015 года, Минск).
Структура диссертационного исследования.Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников, иллюстративного материала и приложений.