Даниленко Николай Иванович. Организация эффективного контроля в системе казначейского исполнения федерального бюджета

Краткое описание

Даниленко Николай Иванович. Организация эффективного контроля в системе казначейского исполнения федерального бюджета : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.12, 08.00.10 Екатеринбург, 2005 216 с. РГБ ОД, 61:06-8/471

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 11
1.1. Теоретические основы государственного финансового контроля 11
1.2. Ключевые этапы совершенствования казначейской службы в России 28
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 43
2.1. Сущность, цель, задачи и место казначейского контроля в системе финансового контроля 43
2.2. Назначение, функции и виды казначейского контроля 53
2.3. Критерии и оценка эффективности казначейского контроля на примере
органов Федерального казначейства Челябинской области 67
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНТРОЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ 91
3.1. Модель Кодекса профессиональной этики государственного контролера 91
3.2. Методический базис государственного контроля бюджетных организаций 96
3.3. Методологические и концептуальные подходы к созданию единой системы государственного финансового контроля 165
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 175
ЛИТЕРАТУРА 180
ПРИЛОЖЕНИЯ 195

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В ходе реформирования экономических отношений, децентрализации управления государственную бюджетную систему сменил недостаточно контролируемый и эффективный механизм преодоления кризисных явлений в экономике.
Негативные последствия потери оперативного управления финансовыми ресурсами со стороны государства потребовали проведения широкомасштабных реформ всего бюджетного процесса и, в частности, централизации государственных финансовых средств в едином управленческом органе, наделенном достаточными полномочиями.
Переход на современную казначейскую систему был связан с необходимостью восстановить в значительной мере способность государства управлять исполнением бюджета, упростить механизм его обслуживания, усилить контроль за наполнением и целевым использованием бюджетных средств. Органы казначейства в настоящее время представляют собой важнейший инструмент реализации государственной бюджетной политики и ключевой составляющей единой системы государственного финансового контроля.
Интеграция России в мировое экономическое сообщество предполагает унификацию национальных стандартов финансовой отчетности, государственного финансового контроля, их максимальное приближение к международным требованиям. Определенные шаги в этом направлении ведутся. Однако вопрос системной стандартизации государственного финансового контроля и методики проверочных процедур по-прежнему остается открытым. Особенно это касается стандартов внутреннего государственного финансового контроля.
Назрела настоятельная необходимость в системе мер, направленных на оптимизацию и стандартизацию государственных контрольных функций,
сочетающихся с рыночными способами регулирования экономических процессов.
В этой связи теоретически и практически востребованными являются научные исследования сущности казначейского контроля, проблемы формирования и системной стандартизации государственного финансового контроля, проверочных процедур, методологической и теоретической основ его осуществления.
Степень научной разработанности проблемы. Общетеоретические и методологические вопросы финансового контроля исследуются в трудах известных экономистов И.А. Андреева, И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, Н.Т. Белухи, Э.А. Вознесенского, Ю.А. Данилевского, Л.А. Дробозиной, А.Н. Козырина, Е.А. Кочерина, Л.М. Крамаровского, В.Г. Панскова, А.Н. Пыткина, В.М. Родионовой, П.В. Черноморда, Н.И. Химичевой, В.И. Шлейникова.
Проблемам государственного финансового контроля посвящены труды В.В. Бурцева, Л.Я. Быстрякова, Ю.М. Воронина, Е.Ю. Грачевой, Н.П. Ефимовой, В.А. Жукова, А.В. Крикунова, СП. Опенышева, Л.Н. Овсянникова, СВ. Степашина, СО. Шохина, А. Шика и др.
Мировой опыт освещен в работах Б. Аллена, Д. Ирвина, М.А. Поукока, А.Х. Тейлора, Д. Хана и др.
Методические и практические аспекты организации казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации рассматриваются в работах Л.А. Бережной, Д.В. Бриля, СИ. Гусева, Д.Л. Комягина, Т.Г. Нестеренко, Б.Н. Серкова, А.В. Смирнова, А. Хешима и других авторов. Казначейскому контролю посвящены труды И.А. Воропаевой, СИ.Екимова, Д.О. Лебедева, СЕ. Прокофьева и др.
Несмотря на значительное количество научных работ в области финансового и государственного финансового контроля, до сих пор многие теоретические вопросы, касающиеся экономического содержания контроля, являются дискуссионными и недостаточно разработанными в изменившихся экономических условиях. В теории и на практике до настоящего времени происходит смешение форм, видов, типов, методов и средств государственного финансового контроля. Не разработаны и не нашли общественного одобрения концептуальные подходы формирования в стране единой системы государственного финансового контроля. Различия в задачах, объектах, формах и методах контроля, проводимых органами государственного контроля, нуждаются в систематизации и стандартизации в целях обеспечения достоверности, взаимоувязанности, объективности, действенности анализа финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.
Цель исследования заключается в развитии теоретико-методологических положений в сфере государственного финансового контроля и методического инструментария по разработке стандартов контрольных процедур всеми органами, осуществляющими контрольные функции в бюджетной сфере.
Реализация поставленной цели достигается путем решения следующих задач:
- определить экономическое содержание категорий «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль» и уточнить понятие «казначейский контроль»;
- исследовать сущность, функции и эффективность казначейского контроля;
- создать модель Кодекса профессиональной этики государственного контролера;
- разработать две методики: анализа исполнения региональных и местных бюджетов и проведения проверки (ревизии) бюджетного учреждения;
- классифицировать типичные нарушения, выявленные в процессе проведения проверки;
- систематизировать существующие методологические, концептуальные подходы с целью выявления перспективных направлений по созданию единой системы государственного финансового контроля.
Предметом исследования выступают теоретические и методологические аспекты казначейского контроля как составной части финансового контроля.
Объектом исследования является бюджетный процесс как объект государственного финансового контроля, а также система органов Федерального казначейства по субъекту федерации - Челябинской области.
Область исследования. Тема и содержание диссертации относятся к области исследований научной специальности 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика, п. 1,3, «Методология учета, контроля и анализа финансовых результатов» и специальности 08,00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.6. «Казначейство и казначейская система исполнения бюджетов» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).
Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, специалистов в области управления государственными бюджетными средствами, а также общей теории и практики финансового контроля в процессе формирования и казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации.
Источником методических идей стали концептуальные положения, отраженные в нормах бюджетного законодательства Российской Федерации.
Информационную основу исследования составили нормативно-правовые акты Российской Федерации в области формирования и исполнения бюджетов, международные стандарты финансовой отчетности, стандарты аудита, методические и аналитические материалы Министерства финансов России, Федерального казначейства, Счетной палаты Российской Федерации, Банка России, Международного валютного фонда, финансово-экономические издания и публикации по проблемам бюджетного процесса и финансового контроля, статистическая и аналитическая информация Госкомстата России, а также информация, полученная автором в результате исследования контрольных мероприятий по организации учета и анализа отдельных хозяйствующих субъектов.
В диссертационном исследовании использованы методы системного, сравнительного, математического, логического анализа, методы организационно-структурного моделирования, экспертных оценок и статистической обработки данных.
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании, систематизации и решении вопросов, связанных с оптимизацией и стандартизацией государственных контрольных функций, сочетающихся с рыночными способами регулирования экономических процессов. Научные результаты, полученные автором исследования, и их новизна заключаются в следующем:
- теоретически обосновано экономическое содержание категорий «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль» и определено их место в теории финансового контроля;
- уточнено понятие «казначейский контроль», определена его цель, систематизированы виды, задачи и функции казначейского контроля;
- установлены критерии и дана оценка эффективности казначейского контроля;
- создана модель Кодекса профессиональной этики государственного контролера;
- разработана методика анализа исполнения региональных и местных бюджетов;
- разработана и апробирована методика организации и проведения проверки (ревизии) бюджетного учреждения;
- обобщены и систематизированы нарушения, выявленные в процессе проведения проверок и меры ответственности по ним;
- систематизированы существующие методологические, концептуальные подходы с целью выявления перспективных направлений по созданию единой системы государственного финансового контроля. Достоверность научных результатов обусловлена использованием отчетности Управления федерального казначейства по Челябинской области, бухгалтерской отчетности действующих бюджетных учреждений, обслуживаемых органами федерального казначейства Челябинской области, подтвержденной актами проверок за последние пять лет.
Практическая значимость работы. Методика анализа исполнения региональных и местных бюджетов дает возможность оценить эффективность произведенных расходов и дать оценку выполнения доходной части, сопоставить запланированные направления региональной социально-экономической политики и их действительную реализацию.
Методика организации и проведения проверки (ревизии) в бюджетном учреждении охватывает контрольными мероприятиями всю сферу финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения. В ней впервые стандартизированы процедуры контроля, предлагается алгоритм последовательных и взаимосвязанных логикой действий.
Результаты исследования использованы в учебном процессе при подготовке экономистов по специальностям «Бухгалтерский учет, анализ и аудит», «Экономика и управление на предприятии» в Магнитогорском государственном техническом университете и филиале УрАГС
г.Магнитогорска.
Апробация результатов диссертационного исследования. В составе рабочей группы секции «Бюджет и финансы» Союза Российских городов с 1993 года автор диссертации принимал участие в разработке федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления», Налогового кодекса РФ (глава 2 «Система налогов и сборов в Российской Федерации») и Бюджетного кодекса РФ (глава 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля»).
Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практическом семинаре по проблемам экономики, страхования и управления рисками «Августовские чтения» с участием Института экономики Российской академии наук, Института международных экономических и политических исследований, Московского государственного института международных отношений МГИМО - Университета, Государственного университета управления, Центра инвестиций и инноваций Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации - август 2005 г.
Методика апробирована в органах Федерального казначейства- и финансово-бюджетного надзора по Челябинской области.
Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 157 наименований и 8 приложений. Основное содержание изложено на 194 страницах, работа включает 21 рисунок, 17 таблиц, 7 формул.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, сформулирована цель, задачи исследования, дана характеристика объекта и предмета диссертационного исследования, обоснована научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов.
В первой главе «Теоретико-методологические аспекты государственного контроля» раскрыто экономическое содержание категорий «финансовый контроль», «государственный финансовый контроль»; изучен исторический опыт становления и развития казначейской службы в России и ее возрождение в условиях рыночной экономики.
Во второй главе «Особенности контрольных функций органов Федерального казначейства на современном этапе» исследована сущность, систематизированы виды, задачи и функции, определено место казначейского контроля в системе финансового контроля; дана оценка эффективности деятельности органов Федерального казначейства на современном этапе.
В третьей главе «Совершенствование контрольных функций в системе государственного финансового контроля» обосновано создание модели Кодекса профессиональной этики государственного контролера; разработаны методики: анализ исполнения региональных и местных бюджетов и организация проведения проверки (ревизии) бюджетного учреждения; проанализированы и систематизированы методологические, концептуальные подходы с целью выявления перспективных направлений по созданию единой системы государственного финансового контроля.
В заключении диссертации сформулированы основные выводы и рекомендации, полученные в результате исследования.
Публикационное обеспечение диссертационного исследования.
Основные положения и выводы диссертации изложены в четырех монографиях: «Казначейский контроль: вопросы теории и практики», «Стандарт: Методика организации и проведения проверки (ревизии) в бюджетном учреждении», «Роль Федерального казначейства в системе государственного финансового контроля Российской Федерации (на примере отделения Федерального казначейства по г. Магнитогорску)», «Методология организации и проведения проверки в бюджетной организации», а также в публикациях периодической печати, общим объемом 27,38 п.л., из них авторских - 24,53 п.л.

Теоретические основы государственного финансового контроля

В условиях рыночной экономики функция контроля становится ведущей в государственном управлении.
Финансовый контроль является функцией управления
производительными силами и производственными отношениями. Он состоит из двух этапов: описательного, связанного со сбором фактов и их первоначальной группировкой, и логико-аналитического, представляющего качественный анализ фактов и сочетающего качественные и количественные методы познания. Следовательно, финансовый контроль включает в себя, с одной стороны, факты и данные опыта, а с другой, - определенную систему знаний — теорию.
Факты составляют реальную основу выводов и заключений финансового контроля, но без систематизации и обобщений, логического осмысления контроль существовать не может, так как в нем не будет общественной потребности. Факты становятся составной частью научных и практических знаний лишь тогда, когда они выступают в систематизированном, обобщенном виде, являясь основанием и подтверждением законов действительности. Законы и факты в финансовом контроле получают определенную интерпретацию и служат базой для управления экономикой при условии, когда они обобщены в теории.
В основе функции финансового контроля находится процесс изучения определенного объекта (предмета или явления) с целью установления закономерностей его возникновения, развития и преобразования в интересах рационального использования в практической деятельности людей. Поэтому возникает необходимость развития финансового контроля как системы научных знаний.
Наука — это динамическая система знаний, раскрывающая новые явления в обществе и природе с целью применения их в практической деятельности людей. Экономическая наука развивается вместе с развитием производительных сил и производственных отношений в конкретных общественно-экономических формациях. Развитие каждой науки основано на ее собственных законах и исторических условиях, присущих данной формации. Вместе с тем в каждой формации действуют общие экономические законы, влияющие на развитие науки.
Исходя из этой научной концепции, необходимо отметить, что финансовый контроль представляет собой динамическую систему экономических знаний, направленных на устранение негативных явлений в развитии производительных сил и производственных отношений с целью их регулирования в расширенном воспроизводстве.
Финансовый контроль, подобно любой экономической науке, изучает проблемы расширенного воспроизводства общественно необходимого продукта, поэтому не может ограничиваться лишь качественными определениями экономических законов и категорий, он изучает и их количественные соотношения. Развитие производительных сил и производственных отношений в обществе обусловило появление новых функциональных экономик: научная организация и экономика труда; эффективность капитальных вложений и новой техники; ценообразование, финансы, денежное обращение и кредитование; бухгалтерский учет, контроль и анализ хозяйственной деятельности; математические методы и применение вычислительной техники в экономических исследованиях, планировании и управлении экономикой и ее отраслями. Финансовый контроль находится в тесной взаимосвязи с планированием, управлением и анализом хозяйственной деятельности. Эта связь проявляется в том, что эти функциональные экономические науки исследуют один и тот же объект, но с различной целевой функцией.
Чтобы понять сущность финансового контроля, необходимо выделить характерные признаки составляющих его элементов, которые позволили бы установить его индивидуальность и определить роль и место среди иных близких понятий.
Термин «контроль» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Многие исследователи проблем социального управления и права обращаются к вопросам организации и проведения контроля, в той или иной мере освещая цели, задачи и функции, механизм контроля, сферы компетенции контрольных органов.
Для современного состояния научной разработки проблем контроля характерен дифференцированный подход специалистов к анализу его сущности. Контроль определяют по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, вид дея