Демидов, Александр Юрьевич. Повышение эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России : на примере Федерального казначейства

Краткое описание

Демидов, Александр Юрьевич. Повышение эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России : на примере Федерального казначейства : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10, 08.00.05 / Демидов Александр Юрьевич; [Место защиты: Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ].- Москва, 2009.- 317 с.: ил. РГБ ОД, 71 11-8/57

Содержание к диссертации

Введение
Раздел 1.Взаимосвязь реформирования системы органов исполнительной власти и государственного управления экономикой страны17
Глава 1.1. Определение объекта и субъекта государственного управления экономикой как основы проведения процессов институционализации государственности 17
Глава 1.2. Функционирование органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты 31
Глава 1.3. Эффективность и результативность деятельности органов исполнительной власти 65
Раздел 2.Системный и функциональньій подходы к управлению эффективностью и результативностью деятельности федерального казначейства89
Глава 2.1. Структура Федерального казначейства как субъекта государственного управления 89
Глава 2.2. Состояние объекта системы управления эффективностью деятельности Федерального казначейства 109
Глава 2.3. Реализация функций управления в Федеральном казначействе 125
Раздел 3.Реализация процессного подхода к управлению федеральным казначейством как элементом системы органов исполнительной власти России152
Глава 3.1. Федеральное казначейство как участник бюджетного процесса 152
Глава 3.2. Направления и результаты деятельности Федерального казначейства 157
Глава 3.3. Информационное моделирование казначейской системы 171
Раздел 4.Повышение эффективности и результативности управления в федеральном казначействе на основе функционального подхода190
Глава 4.1. Совершенствование управленческих процессов системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства 190
Глава 4.2. Предложения по внедрению системы управления экономической эффективностью деятельности 232
Заключение 249
Список использованных источников и литературы 254
Приложения 277

Введение к работе

Актуальность темыисследованияобусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования работы органов исполнительной власти в условиях усложняющихся социально-экономических отношений, а также изменения состояния отдельных объектов государственного управления. Спецификой завершающего этапа исследования является негативное влияние мирового финансового кризиса, который обуславливает острую потребность экономии бюджетных средств, затрачиваемых на функционирование государственного аппарата страны.
Выступая на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации 8 февраля 2008 года, Президент РФ, наряду с другими задачами, остановился на вопросах совершенствования государственного управления. Государство должно «создать мотивацию эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников».
Одной из главных целей реализуемых в настоящее время в России административной, бюджетной реформ и реформы государственной службы является повышение эффективности и результативности государственного управления.
Правительство Российской Федерации в качестве одного из путей повышения эффективности и результативности функционирования государственных органов закрепило в механизме финансового обеспечения их деятельности переход от «управления затратами» к «управлению результатами». При этом «управление результатами» осуществляется на основании принципа «бюджетирования, ориентированного на результаты».
Актуальной также является задача «апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального института федерального органа исполнительной власти, а также профессиональной служебной деятельности гражданских служащих».
Окончательный переход органов исполнительной власти к управлению по результатам до настоящего времени не осуществлен. Не решен также вопрос установления общественно значимых результатов деятельности органов исполнительной власти, имеющий принципиальное значение для определения эффективности их деятельности. Кроме этого, все еще отсутствует единая система управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, которая позволяла бы государству экономно расходовать финансовые средства, а обществу судить достигаются ли органами государственного управления цели их деятельности и насколько экономически обоснованы расходы государства на содержание государственного аппарата.
Степень разработанности проблемы.В мировой и российской экономической науке уделяется большое внимание проблемам качества государственного управления экономикой. Дискуссии о выборе той или иной модели государственного регулирования экономики посвящены труды А. Смита, Дж. М. Кейнса, М. Фридмана, П. Самуэльсона, Дж. Гэлбрейта, Е. Домара, Я. Тинбергена, Э. Хансена, Р. Харрода и др.
Концепция повышения эффективности функционирования государственного сектора через соотнесение выгод и затрат, связанных с созданием общественных благ, развивается в работах Э. Аткинсона, Дж. Стиглица, Р. Мастрейна, Д. Брюммерхоффа и других зарубежных ученых.
Вопросы теории государственного управления и эффективности государственной службы рассматриваются в трудах Г. В. Атаманчука, Е. В. Балацкого, А. В. Бачурина, И. Н. Барцица, Л. В. Вагиной, Е. Е. Румянцевой, В. Л. Тамбовцева, Ф. И. Шамхалова, Л. И. Якобсона.
Проблемам совершенствования межбюджетных отношений посвящены работы С. Г. Крутовой, А. Л. Кудрина, А. М. Лаврова, Ю. И. Любимцева, И. Д. Мацкуляка, В. П. Ширяева и др.
Специфика функционирования казначейской системы раскрывается в публикациях С. И. Гусева, И. Н. Данилиной, В. Н. Каретина, Т. Г. Нестеренко, А. Ю. Пантелеева, С. Е. Прокофьева, С. В. Солониной, С. А. Фисенко, В. Ю. Чигирева, Ю. Г. Швецова, Л. В. Шубиной.
Несмотря на серьёзную проработку данной проблемы, до настоящего времени отсутствует единый научно обоснованный и системный подход к определению и оценке экономической эффективности деятельности органов исполнительной власти. Нет системы управления экономической эффективностью их деятельности, не определена совокупность инструментов, которые обеспечивали бы необходимую экономическую эффективность их функционирования и механизмы стоимостного выражения результатов деятельности.
Цель диссертационной работысостоит в комплексном теоретико-прикладном решении проблем повышения эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России (на примере Федерального казначейства) и разработке рекомендаций по совершенствованию соответствующих процессов.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих научных и практическихзадач:
сформулировать основные теоретические подходы к исследованию эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России;
разработать подход к функционированию органов исполнительной власти в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты;
обобщить существующие подходы к определению и оценке эффективности, а также результативности деятельности органов исполнительной власти;
определить роль и значение деятельности Федерального казначейства в функционировании системы органов исполнительной власти, а также основные направления и общественно значимые результаты его деятельности;
- выработать подходы к определению стоимостного выражения затрат на содержание органов исполнительной власти и стоимости общественно значимых результатов их деятельности (на примере Федерального казначейства);
- развить теоретические положения, связанные с выбором системы управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти, механизмами её определения, а также ориентацией на результаты;
- смоделировать систему управления экономической эффективностью деятельности органов исполнительной власти (на примере Федерального казначейства);
- разработать новые экономические инструменты планирования и управленческого учета, обеспечивающие повышение экономической эффективности их функционирования (на примере Федерального казначейства);
- аргументировать предложения по повышению экономической эффективности функционирования органов исполнительной власти на примере Федерального казначейства.
Объектом исследованияявляются функционирующие органы исполнительной власти России, в частности, Федерального казначейства, на примере которого раскрываются возможности повышения эффективности и результативности работы за счет создания системы управления, включающей новые экономические инструменты.
Предметом исследованияявляются финансово-экономические отношения, возникающие между органами исполнительной власти (включая структуры Федерального казначейства), между ними и другими субъектами хозяйствования по поводу их эффективного и результативного функционирования, направленного на выполнение ими государственных функций.
Область исследованиядиссертации соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 финансы, денежное обращение и кредит: пп. 1.5.; 2.1.; 2.2.; 2.5.; 2.6.; по специальности 08.00.05 экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью): 4.1.; 4.2.
Теоретическую и методологическую основуработы составляют положения теории функционирования органов государственной власти, в том числе Федерального казначейства, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу обозначенных проблем.
Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов. Анализ и синтез позволили установить особенности функционирования органов государственного управления в условиях ориентации их деятельности на конечные результаты. Абстрагирование дало возможность выявить закономерности этой деятельности. Метод обобщения позволил распространить выводы исследований, полученные в органах Федерального казначейства, на другие органы исполнительной власти. Аналогия позволила применить в деятельности органов государственного управления методы, используемые в реальном секторе экономики. Метод моделирования дал возможность построить информационные модели казначейской системы и системы управления, ориентированного на результаты, установить приоритеты этого управления.
Информационной базой исследования послужили бюджетное законодательство России, бюджетные послания Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации, нормативные акты Правительства РФ, Минфина РФ (в том числе Федерального казначейства), а также Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, исполнительных и представительных органов власти субъектов федерации и муниципальных образований, их официальных сайтов, данные специальной периодической печати, нормативно-правовые акты в области функционирования органов государственной власти.
Научная новизна диссертации заключается в комплексной разработке концепции повышения эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России, и прежде всего Федерального казначейства, обеспечивающей рациональное использование имеющегося потенциала этих органов в рыночных условиях, что представляет собой решение методологически крупной практической проблемы, имеющей большое народнохозяйственное значение для дальнейшего экономического роста страны и развития общества.
Основныенаучные результатыисследования, полученные лично соискателем, и ихнаучная новизнав области специальности08.00.10 финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:
1. Обосновано содержание общественно значимых результатов деятельности органов исполнительной власти и установлены критерии их определения. При этом важным и общественно значимым результатом деятельности органа исполнительной власти является обобщающий итог реализации государственной функции (выполнения государственной услуги) в стоимостном выражении, показывающий полезность деятельности органа исполнительной власти для общества и государства; в качестве критериев определения общественно значимых результатов следует рассматривать объективность, измеримость и информативность.
2. Разработаны теоретические подходы к системе управления экономической эффективностью деятельности органа исполнительной власти как совокупности субъекта, объекта и процессов (планирования, организации, мотивации, управленческого учета и контроля) системы управления, находящихся во взаимоотношениях и взаимосвязях друг с другом по поводу наиболее эффективного и результативного использования бюджетных средств, достижения запланированных результатов.
3. Предложена информационная модель системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства, отражающая сложную структурированную систему, направленную на эффективное и результативное использование бюджетных средств на его содержание, и представляющая собой совокупность и взаимосвязь затрат на эти цели и результаты осуществляемой им деятельности.
4. Установлены и классифицированы 10 основных направлений деятельности Федерального казначейства, среди которых выделены: три основные - обеспечение и кассовое обслуживание исполнения бюджетов; учёт внебюджетных средств; распределение и учет доходов по уровням бюджетов в разрезе администраторов поступлений; два смешанных - правовая защита интересов казны России, распространение информационных технологий во внешней среде; пять внутренних - осуществление внутреннего контроля и аудита; обеспечение режима секретности и безопасности информации; кадровое обеспечение; финансовое обеспечение; административно-хозяйственное обеспечение.
5. Определены четыре общественно значимых результата деятельности органов Федерального казначейства, представляющие: объем кассовых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, распределенных, перечисленных и учтенных Федеральным казначейством; объем кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы страны, произведенных и учтенных Федеральным казначейством; сумму бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы России в ходе предварительного и текущего финансового контроля от необоснованного и нецелевого использования; сумму бюджетных средств, сохраненных Федеральным казначейством в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации в ходе проводимой работы.
6. Многосторонне раскрыто состояние современной системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства:
- определена особенность субъекта системы управления экономической эффективностью деятельности Федерального казначейства, состоящая в том, что наибольшее количество его подразделений представлены на уровне отделений Федерального казначейства (далее ОФК) (около 2200 ОФК, почти 40 тыс. работников, в том числе около 7500 «руководителей»). Самыми «насыщенными» гражданскими служащими категории «руководители» являются ОФК 3-й группы (около 30% от штатной численности);
- сформулировано содержание функции планирования в Федеральном казначействе как деятельности субъекта системы управления по определению предполагаемого конечного общественно значимого результата деятельности, декомпозиции целей на направления деятельности и операции в разрезе конкретных исполнителей и сроков, а также требуемых для этого ресурсов;
- уточнено содержание функции организации в Федеральном казначействе как деятельности по установлению структуры субъекта системы управления в соответствии с её целями, по декомпозиции целей его функционирования на задачи (операции) и закреплению их за конкретными исполнителями по регламентации деятельности;
- конкретизировано содержание функции мотивации в Федеральном казначействе как деятельности по обеспечению заинтересованности казначейских работников в своевременном и качественном выполнении порученных им задач (операций) и делегированных им обязанностей с использованием моральных и материальных стимулов в целях достижения общественно значимых результатов деятельности Федерального казначейства;
- охарактеризовано по-новому содержание функции управленческого учета в Федеральном казначействе как деятельности по регистрации, обобщению и анализу управленческой информации в целях создания информационной базы для определения и оценки эффективности и результативности деятельности отдельных работников, структурных подразделений, других органов и системы Федерального казначейства в целом;
- представлено авторское понимание функции управленческого контроля в Федеральном казначействе как деятельности по проверке (обследованию, надзору, наблюдению, анализу) затрат, процессов (планирования, организации, мотивации, учета, контроля) и результатов функционирования конкретных работников, структурных подразделений и органов данного института, его системы в целом на соответствие требованиям нормативно-правовых актов и принятым управленческим решениям.
Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.05 экономика и управление народным хозяйством (управление инновациями и инвестиционной деятельностью):
7. Обоснован вывод о том, что анализ эффективности и результативности работы органов исполнительной власти является основой для управления изменениями в этой системе, направленными на минимизацию общественных издержек её функционирования в условиях обеспечения максимального народнохозяйственного эффекта и основанными на внедрении в практику государственного управления организационно-управ-ленческих инноваций.
8. Разработана новая парадигма целей реформирования системы органов исполнительной власти повышение эффективности и результативности их деятельности при безусловном качественном и своевременном оказании государственных услуг, выполнении государственных функций. При этом в качестве объекта управления предложено рассматривать не только производственный подход, основанный на делении экономики страны на отрасли, комплексы и/или кластеры, но и всю совокупность социально-экономических отношений, структурированных по пяти секторам экономики: нефинансовых и финансовых корпораций; государственного управления; некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства; сектор домашних хозяйств и государственный сектор.
9. Уточнена методология оценки эффективности и результативности функционирования органов исполнительной власти России на основе комплексного анализа:
- структуры органов как системы (на уровне всей их совокупности), состоящей из взаимосвязанных элементов; наличия обратных связей объекта с субъектом управления, на основе которых принимаются управленческие решения; показателей эффективности и результативности функционирования системы в целом;
- реализации функций качественного управления органов испол