Демьянов Евгений Викторович. Избирательные комиссии в субъектах российской федерации: проблемы конституционно-правового статуса

Краткое описание

Демьянов Евгений Викторович. Избирательные комиссии в субъектах российской федерации: проблемы конституционно-правового статуса: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Демьянов Евгений Викторович;[Место защиты: ФГБОУ ВО Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова], 2017

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Доктринальные и исторические основы организации и деятельности избирательных органов в Российской Федерации23
1. Понятие и составные элементы конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации 23
2. Система избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации 33
3. Становление избирательных органов, избирательных комиссий на территории Северо-Кавказского федерального округа 67
Глава 2.Конституционно-правовое регулирование статуса и практики правоприменительной деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации96
1. Конституционно-правовые основы внутренне- и внешне- системного взаимодействия избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации 96
2. Принципы и функции организации и деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации 125
3. Полномочия, ответственность, гарантии деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации 142
4. Особенности конституционно-правового регулирования статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа и на правления развития избирательного законодательства 182
Заключение 200
Библиография 206

Система избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации
Становление избирательных органов, избирательных комиссий на территории Северо-Кавказского федерального округа
Принципы и функции организации и деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации
Особенности конституционно-правового регулирования статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа и на правления развития избирательного законодательства

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Обеспечение прозрачности, честности и легитимности проведения свободных выборов и референдумов как высшего непосредственного выражения власти народа имеет особое значение для укрепления демократических начал российской государственности. Как отметил в своем Послании Федеральному Собранию 2015 года Президент Российской Федерации В.В. Путин, «необходимо обеспечить безусловное общественное доверие к результатам выборов, их твердую легитимность».1Решение этой важнейшей общегосударственной задачи возможно лишь на основе комплексного решения имеющихся на данном этапе проблем конституционно-правового статуса избирательных комиссий, согласованного взаимодействия всех избирательных комиссий, их интеграции в единую целостную систему, которая должна быть адаптирована к различным, в том числе негативным воздействиям, и создавать необходимые условия для непосредственного и адекватного выражения воли народа в ходе проведения свободных выборов и референдума.
Российское избирательное законодательство, осуществляя разграничение полномочий избирательных комиссий, ограничивается декларированием их системности в статье 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в которой осуществляется лишь перечисление избирательных комиссий без учета их системных взаимосвязей, иерархической структуры построения данной системы, иных факторов, свойственных социальной системе.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, возглавляя всю систему избирательных комиссий в Российской Федерации и обеспечивая эффективность ее деятельности, осуществляет свое определяющее влияние на электоральную жизнь в регионах через избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. В этой связи избирательная комиссия субъекта Российской Федерации интегрирует действующие на его территории избирательные комиссии в единое целостное образование, которое, являясь подсистемой в рамках общей системы избирательных комиссий в Российской Федерации, образует, в свою очередь, систему избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации.
Такое системное рассмотрение деятельности избирательных комиссий, действующих в субъекте Российской Федерации, позволяет рассмотреть их всесторонне, во взаимосвязи и взаимодействии всех составляющих элементов конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации. В условиях одновременного проведения различных выборов в единый день голосования вопрос об укреплении единства системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации приобретает особое
1Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г. // Российская газета. 2015. 4 декабря.
значение, поскольку от их слаженной работы зависит в конечном счете легитимность электорального результата.
Вместе с тем, как показывает практика, возникает ряд серьезных проблемных вопросов во взаимоотношениях между избирательными комиссиями при проведении избирательных кампаний разного уровня, к числу которых можно отнести отсутствие законодательного регулирования пределов деятельности избирательных комиссий различного уровня; недостаток полномочий у избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по контролю за деятельностью избирательных комиссий более низкого уровня, особенно за избирательными комиссиями муниципальных образований; отсутствие правовой проработки вопросов объединения в одну систему избирательных комиссий муниципальных образований и избирательных комиссий, относящихся к государственным органам; отсутствие единого на всей территории Российской Федерации подхода к организации работы членов такого важнейшего звена системы избирательных комиссий, как территориальные комиссии; отсутствие правового регулирования по вопросам конструктивного взаимодействия системы избирательных комиссий с институтами гражданского общества.
Указанные и иные проблемные вопросы приводят к определенным сбоям в согласованной работе избирательных комиссий (комиссий референдума). Представляется, что их объединение в единую с определенными связующими звеньями взаимодействия систему повлечет проявление такого свойства системы в общем ее понимании, как эмерджентность, т.е. эта система избирательных комиссий (комиссий референдума) будет иметь принципиально новые качества вследствие объединения ее составных частей на уровне субъекта Российской Федерации в общей системе избирательных комиссий Российской Федерации, возглавляемой Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Обращение к категории «единство» дает возможность системно-структурного анализа деятельности избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации и разработки на этой основе научно-обоснованных предложений по совершенствованию их взаимодействия в рамках единого целостного государственно-правового организма.
Главной направленностью диссертационного исследования в этой связи является поиск путей решения проблем конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации и, прежде всего, построения такой системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации, которая являлась бы устойчивой к воздействию как внешних, так и внутренних (негативных) факторов и, исходя из основных конституционных принципов, обеспечивала бы непосредственное и адекватное выражение воли народа при организации и проведении выборов и референдумов.
Степень разработанности темы исследования.Несмотря на то что имеются работы, посвященные исследованию проблемам правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации, достаточно подробно иссле-
дованы вопросы правового статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных и участковых избирательных комиссий, организации и деятельности избирательных комиссий, участвующих в подготовке и проведении муниципальных выборов, комплексного анализа решения проблем конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, включая основы взаимоотношений (системной взаимосвязи) избирательных комиссий между собой как элемента конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации, не проводилось.
При исследовании общетеоретических аспектов в рамках рассматриваемой тематики были использованы работы ведущих отечественных специалистов в области теории государства и права А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.А. Тихомирова, а также конституционного и избирательного права С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.С. Алехиной, Г.Н. Андреевой, М.В. Баглая, Е.В. Белоусовой, Р.Т. Биктагирова, Н.А. Богдановой, И.Б. Борисова, Ю.А. Веденеева, Т.Н. Зражевской, А.В. Иванченко, В.И. Лысенко, В.Т. Кабышева, А.И. Казанника, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, М.С. Матейковича, И.В. Мухачева, Ю.А. Новикова, И.А. Старостиной, Е.С. Шугриной, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и некоторых других.
Использованы труды иностранных учёных, таких как М. Ориу, Г. Радбрух, и др.
Из научных работ, затрагивающих проблематику организации и деятельности избирательных комиссий, заслуживают внимания труды Н.И.Анисимовой, М.С. Белявской, Ю.А. Бузина, А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, А.Д. Исхакова, С.В. Кабышева, К.В. Краснова, Т.Г. Левченко, Ю.Ф. Пе-тухова, Д.В. Прокопьева, В.Н. Сучилина и ряда других.
Цели и задачи научного исследования.Целью диссертационного исследования является разработка концептуальных подходов в разрешении проблем конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью, диссертационное исследование направлено на решение следующих задач:
определение понятия и составных элементов конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации;
исследование системы избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации;
изучение историко-правовых аспектов становления системы избирательных комиссий (избирательных органов), участвующих в подготовке и проведении выборов (референдумов) в России;
исследование конституционно-правовых основ внутри-системного взаимодействия (избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации между собой) и внешне-системного взаимодействия (избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации с институтами гражданского общества);
определение принципов и функций организации и деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации;
исследование полномочий, ответственности, гарантий деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации;
выявление особенностей конституционно-правового регулирования статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа и направлений развития избирательного законодательства.
Научная новизна исследованиязаключается прежде всего в самой постановке вопроса относительно поиска решений проблем конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации.
Диссертационная работа представляет собой первое системное научное исследование конституционно-правовых основ укрепления единства системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации, полученные результаты вносят ряд новых положений в науку конституционного права, а также позволяют уточнить и развить традиционное понимание многих важных вопросов.
Автором дано понятие и определены составные элементы конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации.
В диссертационном исследовании впервые обосновано положение о необходимости рассмотрения действующих на территории субъекта Российской Федерации избирательных комиссий как единого целостного образования в рамках общей системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Результаты исследования позволяют переосмыслить значение единства системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации и разработать предложения по расширению полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по отношению ко всем видам избирательных комиссий, в том числе избирательным комиссиям муниципальных образований и установлением «обратной связи» взаимодействия с институтами гражданского общества.
В результате научного анализа действующего законодательства и правоприменительной практики впервые комплексно сформулированы принципы системы избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации (как общие, так и специальные), а также выделены функции организации и деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации (как общие, так и специальные), даны рекомендации по совершенствованию законодательства в данной сфере общественных отношений.
Автором впервые предложен комплексный подход в установлении критериев результативности, эффективности и способов определения данных параметров применительно к организации и деятельности избирательных комиссий и правового закрепления их в избирательном законодательстве.
Также в исследовании выдвинуты и обоснованы отличающиеся новизной конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего вопросы конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, их взаимодействие с институтами гражданского общества.
Теоретическая значимость исследованиясостоит в том, что в ней применён комплексный подход при анализе теоретических аспектов, связанных с проблемами конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, предложены пути решения проблемных вопросов, в том числе относительно новых подходов в определении правового статуса территориальных и участковых избирательных комиссий.
Практическая значимость исследованиязаключается в том, что предложения, содержащиеся в диссертации относительно внесения изменений по вопросам совершенствования как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации, могут быть использованы в практической деятельности, а также положения диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании курсов конституционного права Российской Федерации, избирательного права.
Методология и методы исследования.Для решения поставленных задач в интересах достижения цели исследования автор применял современные методы познания, выявленные и апробированные наукой. Методологическую базу диссертации составляют как общенаучные методы: исторический, формально-логический, системно-структурный, сравнительный, моделирования, так и правовые методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.
В частности, использование метода моделирования позволило сформулировать законодательные предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации.
Применение формально-юридического метода позволило исследовать сущность и проанализировать содержание конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, выявить принципы и функции организации и деятельности избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации.
Применение историко-правового метода позволило проследить эволюцию формирования и функционирования, становления избирательных органов, избирательных комиссий на территории Северо-Кавказского федерального округа.
С помощью системно-структурного метода было определено, что системе избирательных комиссий в Российской Федерации как органически целостному правовому явлению присущ вертикальный, иерархический тип структурной организации, а также выделен один из важных элементов конституционно-правового статуса избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации
основы взаимоотношений (системная взаимосвязь) избирательных комиссий между собой.
Сравнительно-правовой метод использовался при сопоставлении организации и деятельности избирательных органов в Российской Федерации и зарубежных странах.
Положения, выносимые на защиту.
1. Предложено определение конституционно-правового статуса избира тельных комиссий в субъектах Российской Федерации, в который включены следующие составные элементы: закрепленная нормами избирательного права совокупность порядка формирования, прав, обязанностей, ответственности, га рантий деятельности, принципов, функций, основ взаимоотношений (систем ной взаимосвязи) между собой.
2. Совокупность избирательных комиссий, действующих в субъекте Рос сийской Федерации, образует единую целостную систему (в рамках общей сис темы избирательных комиссий в Российской Федерации), направленную на обеспечение адекватного и непосредственного выражения воли народа в ходе проведения выборов и референдумов в Российской Федерации.
Сущность единства системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации заключается в том, что совокупность действующих на его территории избирательных комиссий представляет собой не гетерогенное образование разнородных сочленов, а единый государственно-общественный организм, основанный на взаимодействии институтов государства, местного самоуправления и гражданского общества, на доверии и солидарности всех субъектов избирательного процесса.
3. В целях укрепления единства системы избирательных комиссий в Рос сийской Федерации, систем избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации (как составных частей системы избирательных комиссий в Россий ской Федерации) предложена ее централизация путем законодательного расши рения компетенции Центральной избирательной комиссии Российской Федера ции, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и наделения их дополнительными полномочиями по контролю за избирательными комиссиями, действующими на территориях субъектов Российской Федерации (включая из бирательные комиссии муниципальных образований).
Такими полномочиями может являться законодательное закрепление предоставления права Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в случае необходимости рассматривать жалобы, обращения на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий более низкого уровня, их должностных лиц, включая избирательные комиссии муниципальных образований непосредственно, без обязательного предварительного их рассмотрения комиссиями более низкого уровня, независимо от вида избирательных кампаний, а также вне периодов проведения выборов (в отличие от того, как это определено в законодательстве в настоящее время).
У избирательной комиссии субъекта Российской Федерации должна быть законодательно установленная возможность отстранения от должности председателя избирательной комиссии муниципального образования в случае нарушения избирательных прав граждан, нарушения избирательного законодательства при организации и проведении муниципальных выборов.
Именно такие контрольные полномочия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации могли бы стать связующими звеньями, объединяющими избирательные комиссии в субъекте Российской Федерации в единую целостную систему, которая должна быть централизованной не только в период избирательных кампаний, но и в период между ними. В этом случае возможно добиться построения системы избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации, устойчивой к воздействию как внешних, так и внутренних негативных факторов.
4. Предложены критерии определения результативности, эффективности и способов определения данных параметров применительно к организации и деятельности избирательных комиссий (данные критерии в настоящее время в законодательстве отсутствуют), для чего необходимо установить показатели эффективности и результативности деятельности избирательных комиссий, по аналогии с тем, как это определено нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федера- ции»2с учётом особенностей их конституционно-правового статуса.
Также предлагается разработать перечень показателей для оценки эффективности деятельности системы избир