Ермакова, Елена Алексеевна. Методология формирования и стратегия развития системы государственного финансового менеджмента в России

Краткое описание

Ермакова, Елена Алексеевна. Методология формирования и стратегия развития системы государственного финансового менеджмента в России : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Ермакова Елена Алексеевна; [Место защиты: Сарат. гос. соц.-эконом. ун-т].- Саратов, 2008.- 506 с.: ил. РГБ ОД, 71 09-8/352

Содержание к диссертации

Введение
1.Теоретическая база государственного финансового менеджмента20
1.1. Концепция менеджеризма как теоретическая основа государственного финансового менеджмента 20
1.2. Сущность и функции государственных финансов как объекта менеджмента 41
1.3. Понятие и содержание государственных активов и пассивов 50
1.4. Основы теории государственных финансовых рисков 58
2.Методологические и организационные основы государственного финансового менеджмента72
2.1. Экономическое содержание государственного финансового менеджмента 72
2.2. Функции и направления формирования системы государственного финансового менеджмента 78
2.3. Основы построения элементов системы государственного финансового менеджмента 91
2.4. Понятие и методология оценки состояния государственных финансов 122
3.Методология и стратегия развития бюджетного менеджмента в России144
3.1. Содержание и элементы бюджетного менеджмента 144
3.2. Развитие прогнозирования и планирования бюджетных расходов 159
3.3. Повышение результативности бюджетного контроля расходов 167
3.4. Оценка эффективности расходного бюджетного менеджмента 173
4.Стратегия развития и методология государственного налогового менеджмента в России190
4.1. Содержание государственного налогового менеджмента 190
4.2. Управление налоговым бременем в системе государственного налогового менеджмента 204
4.3. Развитие налогового планирования, регулирования и контроля 215
4.4. Методология, механизмы и резервы повышения эффективности государственного налогового менеджмента 236
5.Менеджмент неналоговых доходов в системе государственного финансового менеджмента в России256
5.1. Проблемы формирования и организация менеджмента неналоговых доходов 256
5.2. Управление доходами от государственных активов в системе менеджмента неналоговых доходов 266
6.Стратегия управления финансовыми резервами государства в России292
6.1. Особенности менеджмента государственных финансовых резервов 292
6.2. Управление валютными резервами государства 303
6.3. Политика формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния 313
Заключение
Список использованных источников
Приложения

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В России в последние годы сконцентрированы огромные финансовые ресурсы в бюджетной системе (около 16 трлн.руб.), а также в государственных финансовых резервах (объемы Резервного фонда и Фонда национального благосостояния составляют свыше 4 трлн.руб., накопленные золотовалютные резервы РФ около 15 трлн.руб.). Однако, эффективность управления ими остается не на должном уровне, о чем свидетельствует практика финансирования социальной сферы, науки и инноваций, наличие избыточного налогового бремени по сравнению с объемом и качеством предоставляемых государством общественных благ, многочисленные факты нецелевого, неэкономного и неэффективного использования бюджетных средств.
Развитие российской экономики, активное ее участие в процессах финансовой глобализации, необходимость перехода к инновационному типу экономики требуют модернизации и применения новых концептуальных подходов к управлению государственными финансами. Эффективная и надежная финансовая система является важнейшим условием развития экономики. Поэтому во многих странах активно проводятся реформы в области государственных финансов, направленные на повышение результативности и прозрачности финансовой системы, усиление ответственности органов власти за последствия принятия ими управленческих решений на основе концепции менеджеризма. Необходимость использования менеджеристского подхода к управлению государственными финансами во многом обусловлена возрастающей ролью государства в экономике и социальной сфере в силу смещения акцентов с объема его вмешательства на эффективность и результативность.
Научное и методологическое обоснование системы государственного финансового менеджмента способно стать надежным базисом для реализации стратегических ориентиров на среднесрочную перспективу, определенных в Бюджетном послании Президента РФ на 2009-2010 гг. - "содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов". Решение этой стратегической задачи невозможно без создания полноценной и эффективной системы государственного финансового менеджмента, способной обеспечить макроэкономическую сбалансированность, повышение результативности и прозрачности управления государственными финансовыми потоками.
К сожалению, несмотря на наличие инструментария и методов менеджмента в государственном управлении ряда стран и провозглашение принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами в России, до сих пор не разработаны научно-теоретические основы и механизмы государственного финансового менеджмента. Более того, данный термин до сих пор так и не нашел в России своего должного научно-практического применения. Отдельные элементы финансового менеджмента в государственном и муниципальном секторе используются в основном лишь в виде попыток перехода на результатирующее бюджетирование с использованием программно-целевого метода и регулярного мониторинга качества деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета. Однако, этого недостаточно для того, чтобы можно было говорить о создании в России полноценной и эффективной системы государственного финансового менеджмента, в которой были бы максимально использованы концепции, подходы, методы и инструментарий корпоративного финансового менеджмента с учетом особенностей субъектов и объектов управления государственными финансами.
Необходимость повышения качества и эффективности формирования и использования финансовых ресурсов обуславливает острую потребность масштабного перехода к системе финансового планирования, ориентированной на конечные общественно значимые результаты. Отчасти такие меры заложены в поправках к Бюджетному кодексу РФ, принятых в апреле 2007 года. Для обеспечения долгосрочной устойчивости и стабильности государственных финансов необходимо, прежде всего, качественное прогнозирование параметров социально-экономического развития. Однако, нынешние прогнозы не могут лечь в основу качественного финансового планирования ввиду оторванности многих показателей от реальной действительности в сочетании с отсутствием адекватной ответственности за исполнение финансовых прогнозов и планов.
Макроэкономическая стабильность и устойчивость государственных финансов является необходимым условием экономического роста, повышения уровня и качества жизни населения. К сожалению, на сегодняшний день эта стабильность обеспечивается в значительной степени изъятием нефтегазовых доходов и не снижающимся бременем косвенного налогообложения бизнеса. Несмотря на то, что обилие природных ресурсов является одним из главных преимуществ России, до сих пор не решена проблема эффективного их использования на фоне рисков, которые характерны для ценовой природной ренты. Более того, управляя огромными нефтегазовыми доходами, выводимыми за пределы бюджетной системы, четко так и не определены место государственных финансовых резервов в финансовой системе и научно обоснованные подходы к эффективному управлению ими.
Не менее остро встает проблема управления налоговыми потоками, поскольку обеспечивая достаточный уровень доходов бюджетной системы, налоговая система в то же время не должна создавать избыточного или неравномерного давления на экономику. Важно добиться того, чтобы уровень и структура налоговой нагрузки не ухудшали условия для экономического роста, не искажали условия конкуренции и не препятствовали притоку инвестиций, а напротив, способствовали повышению конкурентоспособности и реструктуризации экономики в пользу перерабатывающих отраслей на инновационной основе.
Таким образом, разработка теоретико-методологических и научно-практических основ формирования и развития государственного финансового менеджмента в целом и по звеньям финансовой системы обеспечит не только приращение новых знаний для современной финансовой науки, но и послужит базой для разработки и реализации эффективной государственной финансовой политики в России в условиях глобальной экономики и нестабильной внешней конъюнктуры.
Степень научной разработанности проблемы.Вопросы управления финансами явились предметом исследования многих российских и зарубежных экономистов. Значительный вклад в разработку вопросов теории управления государственными финансами внесли такие экономисты, как А.М. Александров, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, А.Ю. Казак, В.А. Кашин, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, В.М. Родионова, М.В. Романовский, И.Г. Русакова, В.И. Самаруха, В.Е. Черкасов, и другие. Вопросы бюджетного менеджмента, раскрываются в трудах Т.М. Ковалевой, Н.М. Сабитовой, Н.И. Яшиной и некоторых других. Проблемы теории налогов, налоговой политики и государственного налогового менеджмента, налогового планировании и реформирования широко представлены в работах С.В. Барулина, Е.С. Вылковой, Л.В. Дуканич, В.Г. Князева, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, Р.Г Самоева, В.В. Степаненко Т.Ф. Юткиной и др.
Достаточно широко рассматриваются и критикуются механизмы формирования и использования нефтегазовых доходов в России в трудах С.А. Андрюшина, М.П. Афанасьева, В.Г. Варнавского, О.Г. Дмитриевой, С.М. Дробышевского, А.Б. Золотаревой, П.А. Кадочникова, С.А. Киммельмана, И.В. Криворогова, С.Г. Синельникова, но при этом мало внимания уделяется теоретико-методологическим основам менеджерского управления финансовыми резервами государства.
Необходимо более глубокое методологическое обоснование финансового механизма, ориентированного на устойчивый и качественный промышленный и экономический рост в экономике страны. Среди этих проблем особое место занимает финансовое планирование (в последние годы наибольший вклад в развитие этого направления внес Е.Т. Гурвич), которое до сих пор остается недостаточно исследованной сферой современных финансовых отношений.
Нельзя не отметить вклад в исследование применительно к предприятиям и организациям вопросов финансового менеджмента такими экономистами, как E.Brigham, R.Brealey, L.Gapenski, И.Т. Балабанов, В.В.Ковалев, А.М.Ковалева, В.Е. Леонтьев, Е.С.Стоянова, А.В. Якунина и др. Многие концепции и подходы, используемые в корпоративном финансовом менеджменте, могут и должны применяться в организации государственного финансового менеджмента.
Основоположниками и сторонниками использования в государственном управлении основ менеджмента являются W. Niskanen, D. Osborne, T.Peters, C.Hood, R.Waterman, Л.В. Сморгунов, но они не исследуют эти вопросы с привязкой к государственным финансам.
Однако, теория, методология и механизмы функционирования государственного финансового менеджмента как целостной системы остаются еще слабо разработанными, особенно в России. На сегодняшний день отсутствует научно-обоснованная концепция государственного финансового менеджмента в целом и по отдельным звеньям системы финансов. Не рассматриваются в литературе вопросы, касающиеся содержания и управления государственными активами и пассивами. Требуют разработки фактически с "чистого листа" теоретические и методологические основы государственного бюджетного менеджмента, организации налогового, неналогового менеджмента, менеджмента государственных финансовых резервов. Не достаточно определены подходы к реализации эффективного бюджетирования, ориентированного на результат. Несмотря на фактическую завершенность налоговой реформы, остаются не решенными многие методологические вопросы. Не фоне активизации бюджетной реформы в области расходов, в стороне оказались проблемы управления неналоговыми доходами бюджета, вместе с тем, здесь имеются существенные резервы. Для современной России ключевую роль играют вопросы управления нефтегазовыми доходами и золотовалютными резервами. Особую значимость имеют методологические и методические подходы к оценке состояния государственных финансов и эффективности системы государственного финансового менеджмента в разрезе выполняемых функций (организации, планирования, регулирования и контроля). Вот далеко не полный перечень проблем и вопросов, которые либо вообще не исследовались, либо требуют своего переосмысления и развития.
Все вышесказанное подтверждает актуальность темы исследования и недостаточную степень разработанности проблемы, что предопределило цель и задачи диссертационной работы, а также ее структуру.
Цель диссертационного исследованиясостоит в разработке теоретических и методологических основ государственного финансового менеджмента в России, а также механизмов управления государственными активами, пассивами и финансовыми потоками, обеспечивающих стабильный экономический рост и конкурентоспособность российской экономики.
Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования в работе поставлены следующие задачи:
- исследовать теоретические основы концепции менеджеризма и ее использование в государственном управлении финансовыми потоками;
- рассмотреть сущность и функции государственных финансов как объекта менеджмента;
- исследовать содержание государственных активов и пассивов, управление которыми выступает ключевыми направлениями принятия решений в рамках государственного финансового менеджмента;
- обобщить основы теории государственных финансовых рисков и специфики управления ими;
- раскрыть экономическое содержание государственного финансового менеджмента;
- раскрыть функции и направления формирования государственного финансового менеджмента;
- проанализировать направления развития функциональных элементов системы государственного финансового менеджмента в современной российской финансовой практике;
- обосновать основные аспекты методологии оценки состояния государственных финансов и применить такую оценку для современных российских финансов;
- раскрыть содержание бюджетного менеджмента и его элементов;
- определить пути развития прогнозирования и планирования бюджетных расходов на основе принципов планирования, используемых в корпоративном менеджменте;
- рассмотреть специфику бюджетного контроля за расходами в России и его результативность;
- раскрыть экономическое содержание государственного налогового менеджмента и дать характеристику составляющих его функциональных элементов;
- разработать показатели оценки налогового бремени на макроуровне и выявить тенденции развития российской налоговой системы;
- исследовать проблемы и направления развития государственного налогового планирования, регулирования и контроля с обоснованием основных направлений реформирования налоговой системы;
- предложить методологию и модель эффективности налогового менеджмента, а также выявить и оценить стратегические резервы роста налоговых доходов российского бюджета;
- сформировать систему менеджмента неналоговых доходов бюджета на основе анализа тенденций неналоговой составляющей российского бюджета и показателей эффективности управления неналоговыми доходами;
- обосновать направления эффективного управления доходами от государственных активов;
- раскрыть содержание и методологические основы управления государственными финансовыми резервами в России;
- проанализировать систему управления валютными резервами в разрезе трех направлений: определение оптимально требуемой величины валютных резервов, оптимизация структуры валют, эффективность инвестирования валютных резервов;
- разработать эффективную финансовую политику управления Резервным фондом и Фондом национального благосостояния с позиций достаточности, эффективности формирования, инвестирования и расходования, риска и доходности.
Предметом исследованиявыступает совокупность денежных отношений, возникающих в процессе управления государством его финансовыми ресурсами, доходами и расходами, активами и пассивами, принятия им управленческих решений по финансовому обеспечению производства и предоставления общественных благ в условиях рыночной среды.
Объектом исследованияявились система государственных финансов и ее звенья, их финансовые ресурсы, доходы и расходы, государственные активы и пассивы, а также деятельность органов государственной власти в области управления финансовыми потоками в современной России.
Теоретическая основа исследования.Диссертационная работа основана на концепции менеджеризма, теориях общественных благ, финансового менеджмента и государственного управления финансами. В диссертационном исследовании использовались труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области теории и практики организации финансов, финансового менеджмента, фундаментальные положения о развитии рыночной экономики, теории бюджета и налогов, а также положения экономической теории в области функционирования общественного сектора. В работе также использованы разработки специалистов в области стратегии социально-экономического развития и реформирования бюджетных отношений в России.
Методологической основой исследованияпослужили диалектический подход и системный подход, предполагающие изучение явлений в их постоянном развитии и взаимосвязи, что позволило всесторонне исследовать финансовые потоки государства, а также методологические положения бюджетного, налогового и иного финан