Формирование системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е годы (на материалах Архангельской и Вологодской областей)

Краткое описание

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
....................................................................................................
.............. 3

Глава I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ................... 47

1.1. Попытки реформирования местных Советов (апрель 1990 г. –

сентябрь 1993 г.)
....................................................................................................
47

1.2. «Президентская реформа» и конституционная модель местного самоуправления (октябрь 1993 г. –
август 1995 г.) ............................................ 89

1.3. Переход к реализации конституционных принципов местного самоуправления (сентябрь 1995 г. –
декабрь 1996 г.) ...................................... 113

Глава II. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ 1990-х
гг............................................................................ 147

2.1. Совершенствование правовой базы деятельности органов местного
самоуправления......................................................................................
.............. 147

2.2. Развитие организационных основ местного самоуправления ......... 161

2.3. Проблемы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления
................................................................................... 210

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
....................................................................................................
... 243

ПРИМЕЧАНИЯ
....................................................................................................
... 257

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА ............................................................................
289
ПРИЛОЖЕНИЯ
....................................................................................................
.. 320

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что ак- тивное и должным образом
организованное самоуправленческое начало в со- временном мире выступает в качестве одной из основ
демократического обще- ства. Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду с
интересами государства и личности признаются и гарантируются местные (му- ниципальные) интересы,
связанные с решением вопросов обеспечения жизне- деятельности населения. При этом муниципальные
интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные им.
Демократического правового государства не может быть без местной сис- темы самоуправления, без
осуществления принципа разделения властей. Имен- но на местном уровне народ может осуществлять свое
право на управление го- сударственными и общественными делами наиболее полно и непосредственно. В
обществе, в котором местная власть наделена полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от
власти. Власть становится доступнее, понятнее, ближе каждому гражданину и в силу этого эффективнее.
Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для самостоятельного решения
вопросов местного значения людьми, проживающими на определенной терри- тории. Только тогда, когда
население сможет повлиять на условия жизни в сво- ем доме, в своем микрорайоне, в своем городе, оно
сможет повлиять и на поло- жение дел в стране в целом.
На путь демократизации становится все большее число стран. Право граж- дан на участие в решении
вопросов местного самоуправления признано всеми государствами – членами Европейского Совета,
принявшего 15 октября 1985 г. Европейскую хартию местного самоуправления. Не осталась в стороне от
дви- жения по пути демократизации и Россия. 1990-е гг. оказались для нее сложны- ми и
неоднозначными. В этот период российское общество пережило немало серьезных социально-политических
и экономических потрясений. Упразднение старого механизма управления и отставание темпов создания
новой системы

4

управления от стремительно происходивших общественных изменений вызвали напряженность во всех
социальных структурах. В связи с этим в 1990-е гг. большую значимость приобрела проблема
реформирования местной власти. Она и сегодня остается одной из актуальнейших для России, о чем
свидетельст- вует принятие в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах ор- ганизации
местного самоуправления в Российской Федерации»1.
Казалось бы, рано подводить окончательные итоги и выносить категориче-

ские суждения об исторических процессах 1990-х гг. Российское общество и сегодня продолжает
меняться, в нем происходят сложные и противоречивые процессы, обусловленные глобальными реформами
во всех сферах обществен- ной жизни, в том числе в сфере управления. Вместе с тем уже сейчас
общество нуждается в обобщении накопленного за минувшее десятилетие опыта (как по- зитивного, так и
негативного), чтобы, учитывая уроки совсем недавнего, но все- таки уже ушедшего времени, двигаться
дальше по пути развития демократии, по пути дальнейшего развития самоуправления как основы
демократического общественного развития – одного из важнейших способов участия граждан в делах
государства. Но серьезные обобщения на общероссийском уровне воз- можны лишь на основе тщательного
изучения и анализа опыта строительства местного самоуправления в отдельно взятых муниципальных
образованиях, об- ластях и регионах. Без этого все рассуждения о становлении и развитии местно- го
самоуправления в России будут бесплодным теоретизированием. В связи с этим диссертант и обратился к
исследованию конкретно-исторического мате- риала, а именно к проблеме формирования системы местного
самоуправления на Европейском Севере РФ на материалах Архангельской и Вологодской об- ластей в
1990-е гг.
Понятие «самоуправление» возникло в XVII в. в Англии. В середине XIX в. оно было заимствовано
правоведами Германии, а в 1860-е гг. вошло в обиход в России2. Смысл, который вкладывался в это
понятие, не был однозначным в различные эпохи в разных странах. В связи с этим не существует
какой-то еди-

5

ной «для всех времен и народов» дефиниции понятия местного самоуправле- ния. Официально принятая в
какой-либо стране в определенное время дефини- ция обусловлена избранной государством теорией (или
совокупностью теорий) данного института публичной власти, на основе которой в свою очередь фор-
мируется модель (концепция, система) местного самоуправления.

Теоретические представления о том, каким должно быть местное само- управление, как в отечественной,
так и в зарубежной исторической и юридиче- ской науках многообразны. В отечественной науке XIX –
начала XX в. сущест- вовало несколько теорий местного самоуправления3. К числу наиболее распро-
страненных обычно причисляют теории «свободной общины», общественно- хозяйственную,
государственную, юридическую, политическую. Сторонники этих теорий расходились между собой прежде
всего в трактовке вопросов о степени независимости местного самоуправления от государственной
власти и направленности его деятельности (на решение местных вопросов, выполнение государственных
функций или сочетание того и другого). Известный историк и юрист А.Д. Градовский (1841–1889) писал:
«Как только в науке зайдет речь о
теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на са- мые противоположные
партии: … защитников правительственной централиза- ции, с одной, и защитников самоуправления, с
другой стороны»4. Это высказы- вание актуально и сегодня, когда принято выделять две основные
модели по- строения взаимоотношений органов местной власти и государства: англосак- сонскую и
европейскую континентальную.
Англосаксонская модель подразумевает, что местное самоуправление об- ладает автономией и
отказывается от выполнения государственных функций. Применительно к этой модели местное
самоуправление можно определить сле- дующим образом: «Местное самоуправление – это местная
публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального
образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования непосредственно,
а также формируемыми ими органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления без вмеша-

6

тельства центральных органов власти на основе реальной материально-

финансовой базы в целях решения задач местного значения»5.

Европейская континентальная модель местного самоуправления основана на признании того, что
компетенция органов местного самоуправления регули- руется государством, а органы местного
самоуправления являются органами государственного управления. Такой подход подразумевает следующую
дефи- ницию местного самоуправления: «Местное самоуправление – это установлен- ная государством в
законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего
муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования,
органа- ми и должностными лицами местного самоуправления на основе материально- финансовой базы, в
целях решения задач местного значения и выполнения зна-
чительной части государственных дел с учетом интересов населения»6.

В Европейской хартии местного самоуправления «под местным само- управлением понимается право и
реальная способность органов местного само- управления регламентировать значительную часть
публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах
местного населения» (п. 1 ст. 3)7. Хартия оказала существенное влияние на выработку концепции
местного самоуправления в России, основные принципы которой отражены в Конституции РФ и Федеральном
законе «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.
Соглас- но последнему, местное самоуправление в РФ – это «признаваемая и гаранти- руемая
Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою от- ветственность деятельность
населения по решению непосредственно или через
органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из инте-

ресов населения, его исторических и иных местных традиций»8.

Традиции исследования истории местного самоуправления в России закла- дывались известными
историками и социологами конца XIX – начала XX вв.: представителем государственной школы,
правоведом, профессором И.И. Дитя- тиным (1847–1892)9; доктором экономических наук, профессором
Б.Б. Веселов-

7

ским (1880–1954)10; крупнейшим представителем либерального направления в российской исторической
науке, академиком В.О. Ключевским (1841–1911)11; академиком М.М. Богословским (1867–1929)12;
академиком С.Ф. Платоновым (1860–1933)13; главой государственной юридической школы в России профес-
сором В.И. Сергеевичем (1832–1910)14; академиком, ректором Московского университета, крупнейшим
представителем государственной школы С.М. Со- ловьевым (1820–1879)15; известным историком и
общественным деятелем, про- фессором Московского университета А.А. Кизеветтером (1866–1933)16;
эконо- мистом, земским деятелем, князем А.И. Васильчиковым (1818–1881)17 и др. Многие труды
этих исследователей и сегодня не утратили научного значения.
В начале ХХ в. появилось немало политически окрашенных работ о мест- ном самоуправлении, написанных
политиками и историками различных убеж- дений18. Их появление, с точки зрения автора диссертации,
подтверждает не только историческую, но и практическую значимость проблемы местного са-
моуправления. Количество и концептуальное разнообразие литературы по ис- тории развития
самоуправления в России свидетельствует о том, что на протя- жении уже более чем столетия эта тема
весьма актуальна, и она, несомненно, заслуживает специального изучения.
В работах дореволюционных исследователей особое внимание уделялось рассмотрению деятельности
земства. В связи с 50-летним юбилеем земства в России, отмечавшемся в 1914 г., вышел целый ряд
обобщающих трудов, по- священных его истории19. В основном это были труды представителей либе-
рально-буржуазной школы, которые видели в российском земстве воплощение идей либерального
конституционализма, считали, что оно выражает общена- циональные интересы, и являлись его
апологетами. Помимо изучения истории российского земства в целом, исследовалась история земства и
его учреждений в отдельных регионах страны, в том числе на Европейском Севере России20.
К истории земства, в значении местного самоуправления, некоторые ис- следователи относили не только
историю пореформенного земства XIX в., но и всю историю земства в целом, не учитывая многозначности
этого понятия, из-

8

менения его содержания в различные исторические эпохи. В работах о местном управлении, написанных
до 1860-х гг., под выборными («излюбленными») людьми XVI–XVII вв. понимались «мирские» (или
«земские») власти. Их дея- тельность определялась как «выборная служба», «земское управление», а не
как местное самоуправление21. На путь модернизации понятия «земство» в начале XX в. одним из первых
встал историк М.М. Богословский. Он применил к об- щине XVI–XVII вв. понятия «земство» и «земское
самоуправление» в том зна- чении, какое они получили лишь после земской реформы 1864 г., не делая
раз- личия между «миром» на языке XVII века и «земством» на языке второй поло- вины XIX – начала XX
в.22 Вопреки этому многие исследователи подчеркивали неоднозначность понятия «земство» на различных
этапах российской истории. Князь А.И. Васильчиков писал, что во второй половине XIX в. земство
относи- лось «к тому же самому организму внутреннего управления местных властей и учреждений»,
который в других государствах определялся понятием само- управление. При этом он подчеркивал, что
происхождение и основное значение слова «земство» восходит к «неразрывной связи народа с землей». В
этом смысле земство выражает «совокупность интересов тех местных жителей, ко- торые держат землю и
доходами от нее обеспечивают исправное отбывание по- винностей и уплату податей»23. С.М. Соловьев
употреблял слово «земский» в значении «оседлый». Он писал: «Борьба земских людей, государства с
козаче- ством есть относительно природных форм борьба лесной стороны с полем, сте- пью, что
особенно выразилось в Смутное время и в последующие козацкие движения, когда Россия делилась по
духу, характеру народонаселения, на се- верную, земскую, и на южную украйну со степями, козацкую.
Степь условли- вала постоянно эту бродячую, разгульную козацкую жизнь с первобытными формами, лес
более ограничивал, определял, более усаживал человека, делал его земским, оседлым, установившимся в
противоположность козаку, вольно- му, гулящему»24. В.О. Ключевский в качестве одной из особенностей
землевла- дения в Новгородской республике отмечал наличие крестьян-собственников, которые
назывались «земцами» или «своеземцами». По определению

9

В.О. Ключевского, «земцы» – «…это вообще мелкие землевладельцы с не- большими хозяйствами. Но
землевладение земцев отличалось некоторыми своеобразными чертами. Они редко владели землей в
одиночку. Чаще всего своеземцы сидят гнездами, землевладельческими товариществами, связанными
родством и договором»25.
В России после установления советской власти в основу принятой на госу-

дарственном уровне советской теории местного «самоуправления» легла мар- ксистско-ленинская
концепция, интерпретированная в том виде, в котором она устраивала находившихся у власти.
Каковы же были взгляды В.И. Ленина на местное самоуправление? Он от- стаивал программу Ф. Энгельса:
«полное самоуправление… в уезде и общине через чиновников, избираемых всеобщим избирательным
правом» и отмену
«всех местных и провинциальных властей, назначаемых государством». Ленин выступал за «наибольшую
местную, областную и пр. свободу, известную в ис- тории» и призывал обратиться к опыту Франции
1792–1798 гг., Америки, Анг- лии и Канады26. В его произведениях есть много высказываний в
демократиче- ском духе, например: «По какому праву смеет демократ отступать от теорией доказанного
и опытом демократических реформ подтвержденного принципа: "никаких назначаемых сверху для местного
населения властей"?!»27 В начале строительства нового государства Ленин запрещал «всякое
шаблонизирование и установление единообразия сверху»; резко критиковал советских бюрократов,
засевших в центральных учреждениях и душащих местную инициативу28. От- рицая бюрократический
(государственный) централизм, Ленин противопостав- лял ему централизм демократический, который,
согласно марксистско- ленинской теории, должен снять противоречие между централизацией и демо-
кратизацией в государственно-политическом устройстве общества. На деле это- го не произошло.
Выступая против бюрократической централизации, Ленин одновременно поддерживал идею диктатуры
пролетариата (на практике став- шей диктатурой партийного аппарата, т. е. диктатурой партийной
бюрократии). После революции местная самостоятельность для Ленина – это самостоятель-

10

ность победившего пролетариата. Но, как известно, самостоятельности проле- тариата тоже не
получилось… И.В. Сталиным был создан мощный аппарат со- ветско-партийной бюрократической
номенклатуры, всецело подконтрольный центру, и от «демократического централизма» фактически остался
лишь цен- трализм. Во второй половине 1920-х гг. Сталин даже публично заявлял, что
«массы хотят, чтобы ими руководили, и массы ищут твердого руководства»29.

Ведущим официальным теоретиком «советского самоуправления» стал жесткий государственник-централист
Л.М. Каганович, который в 1920 г. давал такие указания «советскому строителю»: «Отпадают и должны
отпасть все рас- суждения о контакте и параллельном существовании автономных органов вла- сти в
губернии помимо исполкома, за исключением особых представительств из центра. Все объединяется и
должно объединяться под единым колпаком гу- бисполкома. Таков закон Октябрьской революции.
Губисполком является не просто канцелярией, а он является руководящим всеобъемлющим и вездесу- щим
органом высшей власти, объединяющим все от больших до малых сторон жизни губернии… Отделы… будучи
подчинены исполкому, вместе с тем под- чиняются директивам центральных учреждений, то есть
устанавливается прин- цип двойной подчиненности. Это наиболее жизненная форма, устраняющая… всякую
возможность самостийности, обеспечивающая государственную, а не
местническую линию»30. В 1923 г. в книге «Местное советское самоуправление.

Строительство советской власти на местах» он рассматривает Советы как «со- ставную часть всего
государственного аппарата» и сводит строительство мест- ного самоуправления к укреплению «советской
власти на местах». По его вы- ражению, «государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а
мест- ное самоуправление стало государственной властью». Каганович противопос- тавляет Советы
прежнему земскому и городскому самоуправлению и открыто говорит о недемократичности Советов как о
том, к чему необходимо стремить- ся, осуществляя строительство советской власти на местах: «НЭП
вызвал у на- ших врагов некоторые надежды, если не на уничтожение Советского государ- ства, то на
его демократическую эволюцию, и, в частности, на эволюцию Сове-

11

тов в сторону старых земских и городских самоуправлений. Но… Советы и впредь останутся органами
пролетарской диктатуры»31.
Выражать какую-либо оригинальную, отличную от официально провоз- глашенной, точку зрения на
проблему самоуправления в советские времена стало небезопасным. В связи с этим большинство авторов
старалось придержи- ваться официальной позиции. Например, Е. Сорин (один из таких авторов) в начале
1930-х гг. утверждал, что в советском государстве «не может быть про- тивопоставления местных
органов власти центральным и наоборот», «нет и са- мой проблемы местного самоуправления», а
«местные органы, выполняя руко- водящие указания… вышестоящих органов, осуществляют тем самым общие
интересы пролетарской диктатуры»32.

Видный государственный и общественный деятель, классик отечественно- го муниципализма, член
комиссии по местному самоуправлению IV Государст- венной думы, профессор Л.А. Велихов (основавший в
1908 г. журналы «Город- ское дело» и «Земское дело») был одним из тех немногих, кто не относился к
числу апологетов советского строя. В 1928 г. в фундаментальном труде по му- ниципальной науке
«Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства»
он позволил себе поставить под сомнение существование местного самоуправления в СССР. Велихов
показал, что горсовет на практике является лишь «совещательным органом при уездном и губернском
исполкоме»; критиковал централистскую политику в области фи-
нансирования градоустройства33. В этой книге он теоретически обосновал

принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своей компе- тенции и необходимость
его обеспечения собственными ресурсами (что являет- ся актуальным и для сегодняшнего дня). Так при
советской власти Велихов продолжил борьбу с централизмом, начатую в дореволюционное время. Еще в
1914 г. он утверждал, что органы местного самоуправления «всего лучше могут вести дело, они знают
местные нужды, они стоят близко к жизни», и обращался к царской бюрократии с призывом: «Оставьте им
простор, и они, регулируя общественным мнением, успешнее разрешат все задачи. И да не вмешивается в

12

их дела государство, даже с благой целью… Принцип невмешательства прежде всего»34. В 1938 г.
Велихов был арестован НКВД. По выражению С. Шевердина, «главная "контрреволюционная"
деятельность Велихова… – его враждебный бюрократическому сталинскому централизму муниципализм»35.
К оценке деятельности земства советские исследователи подходили с уз- коклассовых позиций, видели в
ней в первую очередь выражение интересов буржуазии. Примером может служить следующее высказывание
Г.А. Гераси- менко: «Проведение земской реформы в жизнь отражало борьбу нового, бур- жуазного,
начала со старым феодальным порядком… Учреждение местного са- моуправления являлось отражением
процесса обновления общества и приспо- собления его к капиталистическим отношениям. Само
существование земских учреждений, их продуктивность и влияние отражали степень развития буржу-
азных отношений, силу проявления капиталистического уклада, уровень разви-
тия буржуазных отношений в различных районах страны»36. Такая точка зрения

восходит к позиции В.И. Ленина, который видел в российском земстве «гото- вую организацию всей
русской буржуазии»37. Им же земству был вынесен сле- дующий «приговор»: «Земство с самого начала
было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления,
колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нару- шалось, а роль
депутатов от населения ограничивалась голой практикой, про- стым техническим исполнением круга
задач, очерченных все тем же чиновни- чеством»38. Оценка, данная Лениным земству, не могла не
повлиять на взгляды представителей советской исторической науки. Впоследствии в работах совет- ских
исследователей, как правило, преувеличивалась слабость земства и его за- висимость от
государственного аппарата, а достижения, напротив, предпочита- лось замалчивать или явно
преуменьшать.
Отдельные аспекты и периоды деятельности земства в России рассматри- вались в специальных работах
Л.Г. Захаровой, Н.М. Пирумовой, В.В. Гармизы, П.А. Зайончковского, М.С. Симоновой и др.39 Внимание
акцентировалось пре- жде всего на роли земства в политической жизни общества (главным образом в

13

предреволюционные и революционные годы), особенно на его соперничестве с Советами в период
двоевластия40. В целом земству в советской исторической науке уделялось явно недостаточно внимания.
В качестве обобщающего труда можно назвать уже упоминавшуюся монографию Г.А. Герасименко «Земское
самоуправление в России»41.
Помимо земств, советские ученые исследовали организацию власти на местах в более ранние периоды
истории дореволюционной России42. Процесс развития северорусской общины рассматривался в работах
вологодских исто- риков, например, П.А. Колесникова43. Однако особое внимание все-таки уделя- лось
истории Советов, которые формально были провозглашены демократиче- скими органами власти на местах,
а фактически являлись низшими ячейками государственного аппарата и контролировались
коммунистической партией. Процессу их прихода к власти – «триумфальному шествию» по стране – посвя-
щено особенно много публикаций44. Установившаяся «советская модель само- управления»
характеризовалась в советской историографии как «действительно демократическая». Работы о Советах
носили апологетический характер45.
В связи с начавшейся перестройкой и провозглашением курса на демокра- тизацию общества во второй
половине 1980-х гг. возрастает интерес к само- управленческому началу в Советах народных депутатов,
и издается много тру- дов, посвященных этой проблематике46. В это время рядом отечественных ис-
следователей предпринимаются ранее невозможные попытки более пристально, критически взглянуть на
деятельность органов социалистического «народовла- стия», поднимается вопрос о модернизации их
деятельности (хотя и в рамках прежней системы)47. Но и во времена начавшейся «перестройки» в
работах многих авторов можно было прочитать высказывания, аналогичные следующе- му: «Еще в апреле
1917 г. в речи к солдатам на митинге в Измайловском полку В.И. Ленин заявил: "…народ, объединенный
Советами, – вот кто должен управлять государством". Это положение, выдвинутое Владимиром Ильичем,
стало после победы Октября осуществляться на практике. Началась решитель- ная борьба за утверждение
подлинного народовластия в масштабе всей стра-

14

ны… В центре этой борьбы за демократию и социализм находилась ленинская партия большевиков… Во
главе партии стоял Владимир Ильич Ленин. Его тео- ретическая мысль, его нравственный пример, плоды
его титанической деятель- ности не пропали даром. Они и сегодня с нами, ибо наша перестройка все
глубже, основательнее утверждает в жизни партии и страны революционный ленинский дух, дух Великого
Октября, закрепившего за человеком труда ре- альные права и свободы, установившего власть Советов –
самим народом най- денную демократическую форму справедливой государственности»48.
В 1990-е гг. оценка сущности и роли Советов в СССР в работах многих ав-

торов претерпевает принципиальные изменения. Даются, к примеру, следую- щие характеристики
советского «самоуправления»: «В советское время, в усло- виях господства "общенародной
собственности", когда интересы собственника были представлены в одном юридическом лице –
государстве, необходимости в организации местного самоуправления не было. При господстве
государствен- ной собственности система экономических отношений была однотипна и не требовала
регулирования этих отношений на низшем уровне – муниципального образования (городского, сельского
поселения, нескольких поселений, объеди- ненных общей территорией, части одного поселения).
Основные полномочия по социально-экономическому развитию территории и решению вопросов ме- стного
значения осуществлялись РК и ОК КПСС, а органы местного само- управления, особенно в сельских
округах и поселениях, фактически оказались бесправными. В основу построения органов управления был
положен принцип подчинения нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим ор-
ганам государственной власти»49.

В постсоветское время, в связи с происходившими в стране радикальными политическими переменами,
общественный и научный интерес к истории мест- ного управления и самоуправления существенно вырос,
и появилось множество публикаций по этой проблематике. К ним относятся исследования, посвящен- ные
истории местного управления и самоуправления как во всероссийских50, так и в региональных
масштабах (в том числе на Европейском Севере)51.

15

Стремление обосновать возможность развития местного самоуправления в со- временной России порой
приводило к тому, что время его появления неправо- мерно удревнялось. При таком подходе практически
все выборные лица и структуры автоматически относились к самоуправленческой сфере. Наряду с
общественными учреждениями, созданными земской и городской реформами
1860–1870-х гг., под местным самоуправлением в России предлагалось пони- мать также и земские
учреждения, созданные в ходе преобразований в местном управлении середины XVI в., и институты,
созданные в ходе городской рефор- мы 1699 г.
Некоторые современные историки предлагают видеть исторические корни пореформенного земства в эпохе
Ивана Грозного, полагаясь, видимо, на про- стое созвучие некоторых терминов из истории XVI в.
(«земство», «земщина»,
«земская изба», «земская реформа»), наполняя их более поздним, принципи- ально иным содержанием,
тем самым явно модернизируя историю институтов местного управления XVI в. и связывая их с реформами
1550-х гг., превратив- шими общинные институты в местные государственные учреждения52. Как бы- ло
показано выше, подобные воззрения не являются новыми для отечественной науки. Их критика
традиционно сводится к тому, что понятие «земство» в раз- личные эпохи русской истории имело разные
значения53. Нельзя не согласиться со следующим высказыванием современного исследователя доктора
историче- ских наук Л.Ф. Писарьковой: «Учитывая, что абсолютное большинство жите- лей русской земли
составляли земские люди (такого преобладания сельского населения не знала ни одна европейская
страна), понятие земский получило значение местный (пока города и деревни имели одну и ту же
структуру управ- ления) или сельский. Именно поэтому общественные учреждения, созданные в
1860-е гг. на территории сельской местности, в отличие от городских, получили название земские или
земство, избранные в их состав члены стали земцами, а реформа 1864 г. – Земской. С этого времени
слово земский было неразрывно связано с понятием самоуправление. Эта связь оказалась настолько
прочной, что заслонила все другие значения этого слова и заставила многих исследовате-

16

лей искать начала самоуправления в истории Московского государства»54.

Чрезмерно раннее датирование времени появления местного самоуправле- ния в России основано на
недопонимании авторами сути этого понятия. Дейст- вительно, на всем протяжении отечественной
истории прослеживаются такие существенные признаки самоуправления, как выборность местных органов
вла- сти и та или иная степень их самостоятельности в решении местных вопросов. При этом степень и
формы участия населения в этом процессе в различные пе- риоды и на различных территориях
значительно варьировались. На Европей- ском Севере России (во многом благодаря его окраинному
положению) сфор- мировались и долгое время сохранялись черты своеобразия, нашедшие, к при- меру,
воплощение в общинных традициях черносошного крестьянства. Кресть- янская община Русского Севера,
основанная на традициях взаимопомощи и со- лидарности, на протяжении веков являлась ярким,
самобытным примером со-
словной самоорганизации55. В то же время местную выборную власть в боль-

шинстве ее исторических российских форм следует признать скорее обязанно- стью, чем правом.
Выборные лица находились под жестким контролем госу- дарства, отвечали перед ним за исполнение
возложенных обязанностей своим имуществом и даже жизнью. Решение выборными органами местных
хозяйст- венных вопросов хотя и подразумевалось, но являлось лишь дополнением к их основной
(фискальной, судебной, полицейской) деятельности. Выборная служ- ба и самоуправление, как
справедливо отмечает Л.Ф. Писарькова, – «это далеко не равнозначные понятия. Потребовались
столетия, чтобы выборная служба, являвшаяся характерной чертой не только "административного быта",
но и всей жизни народа, превратилась в институт самоуправления, в котором перепле- лись и русские
традиции, и достижения европейского законодательства. "Уни- версальное" применение термина
самоуправление не помогает, а мешает про- следить эволюцию выборной службы в разные периоды
существования русско-
го государства»56.

Современный отечественный исследователь Б.Н. Миронов выделил ряд признаков, присущих органам
самоуправления. По его мнению, такой орган яв-

17

ляется представителем местного общества, проводником его особых интересов и стремлений; обладает
самостоятельностью и инициативой в выборе способов осуществления возложенных на него государством
задач; обладает правами юридического лица (имеет собственность, берет обязательства, вступает с
госу- дарством в юридические отношения); выполняет государственные задачи; кон- тролируется
общественным мнением; самостоятельно принимает постановле- ния, которые могут отменяться и
корректироваться государственными органа- ми; его члены избираются местным обществом57. Л.Ф.
Писарькова считает воз- можным ограничиться «тремя основными условиями, которым должно от- вечать
учреждение самоуправления: 1) избираться местными жителями (из их числа) для решения местных дел;
2) обладать собственной финансовой базой и
самостоятельностью, необходимой для выполнения возложенных на него задач;

3) находиться под контролем администрации и избравшего его общества»58.

Такой подход позволяет говорить о появлении местного самоуправления в подлинном смысле в России (в
том числе в Вологодской губернии) в ходе Зем- ской и Городской реформ 1860-х–1870-х гг. В это время
местная выборная служба превратилась в институт самоуправления, сочетающий русские тради- ции и
достижения европейского права. Временное правительство, пришедшее к власти в результате Февральской
революции 1917 г., начало реформу местного самоуправления. В ряде регионов, в том числе в
Архангельской губернии, са- моуправление вводилось впервые. Все выборные органы формировались на
ос- нове всеобщего избирательного права. Устранялись ограничения самостоятель- ности местного
самоуправления. Начала создаваться достаточная для его дея- тельности финансово-экономическая
основа. Однако после Октябрьской рево- люции местное самоуправление в России утратило свои
завоевания в силу формирования системы Советов, предполагающих признание всех органов вла- сти
сверху донизу государственными. Поступательное движение в направлении развития самоуправления в
России было прервано. В связи с этим, как считает большинство исследователей, преемственности между
старой (дореволюцион- ной) и новой (возникшей в 1990-е гг.) системами самоуправления не прослежи-

18

вается59.

В 1990-е гг. появляется множество публикаций, в которых обобщается опыт, анализируется состояние и
оцениваются перспективы развития местного самоуправления в современной России60. Многие сборники
научных статей, ма- териалов конференций, монографии историков, политологов, правоведов, эко-
номистов и социологов, объединенные этой проблематикой, увидели свет в се- рии «Библиотека
муниципального служащего» (с 2000 г. – «Библиотека мест- ного самоуправления»), которая была
основана в 1998 г. Эта серия выходит в рамках программы «Местное самоуправление» Московского
общественного научного фонда (далее – МОНФ) при поддержке института «Открытое общест- во». Она
насчитывает более 40 выпусков.
Особо следует выделить работы начальника департамента местного само- управления Министерства по
делам Федерации и национальностей РФ А.Н. Широкова61. В них рассматриваются различные
модели территориальной организации местного самоуправления и управления муниципальными образо-
ваниями. Автор анализирует современное состояние, проблемы и перспективы развития правовой базы и
финансово-экономической основы местного само- управления, поднимает вопросы его кадрового,
методического и информацион- ного обеспечения, останавливается на проблемах взаимодействия органов
госу- дарственной власти и местного самоуправления. Особое внимание он уделяет исследованию
механизмов реализации государственной политики в области местного самоуправления. А.Н. Широков
рассматривает местное самоуправле- ние и как субъект власти, и как субъект хозяйственной
деятельности62.
На фоне новейшей политической истории России разнообразные общетео-

ретические и политологические аспекты становления местного самоуправления рассматриваются в работах
таких исследователей, как С. Алексеев, А.С. Бар- сенков, В.К. Борисов, К.С. Гаджиев, Б. Пугачев,
В.В. Согрин и др.63 Ими про- слеживается зависимость разви

Список литературы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Обобщение результатов проведенного исследования представляется целе-
сообразным начать с выделения основных исторических этапов формирования
системы местного самоуправления на Европейском Севере РФ в 1990-е гг. (см.
приложение 1). При разработке периодизации истории развития местного само-
управления автором настоящего диссертационного исследования учитывались
темпы реформирования, политический и социально-экономический фон этого
процесса, конкретно-исторические условия формирования основных структур-
ных составляющих системы местного самоуправления в исследуемом регионе,
а также становление правовой базы местного самоуправления на уровне РФ,
без которой были бы невозможны кардинальные преобразования на местах.
Проведенный анализ исторического материала позволяет считать право-
мерной следующую периодизацию процесса формирования современной сис-
темы местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях:
I этап – апрель 1990 – сентябрь 1993 г.;
II этап – октябрь 1993 – декабрь 1996 г.;
III этап – с января 1997 г. по настоящее время.
На протяжении первого этапа шел процесс зарождения системы местного
самоуправления. Характерной его чертой является то, что реформирование ме-
стной власти проходило в рамках советской системы. Оно было направлено на
превращение местных Советов из органов государственной власти на местах в
органы местного самоуправления. Этот этап начинается с принятия Закона
СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, кото-
рый заложил правовую основу преобразований в этой области, провозгласив
местные Советы основным звеном в системе местного самоуправления. Однако
по Конституции РСФСР местные Советы продолжали входить в систему орга-
нов государственной власти. На выведение их из этой системы и утверждение
как самостоятельной ветви публичной власти были направлены дополнения и
изменения, внесенные в Конституцию в мае 1991 г. и апреле 1992 г., а также За-
244
кон РСФСР о местном самоуправлении, вступивший в силу в августе 1991 г.
В период до сентября 1993 г. наблюдалось параллельное развитие двух
тенденций. С одной стороны, закладывались основы системы местного само-
управления. Шел процесс выведения местных Советов из системы органов го-
сударственной власти, их структура приводилась в соответствие с изменяю-
щимся законодательством и запросами практики. Во второй половине 1991 г. в
представительных органах местных Советов исследуемого региона были созда-
ны действенные малые Советы. В г. Архангельске из части депутатов городско-
го и районных Советов был образован единый представительный орган – го-
родское Собрание народных депутатов. Исполнительными органами местных
Советов стали местные администрации. Тем самым в Вологодской и Архан-
гельской областях закладывались организационные основы для реформирова-
ния всей системы управления на местах. С другой стороны, в это же время про-
явилась тенденция последовательного встраивания местных администраций в
жесткую вертикаль исполнительной власти, которая получила дальнейшее раз-
витие на следующем этапе. В обобщенном виде содержание первого этапа мо-
жет быть сведено к незавершенной попытке реализации в рамках советской
системы идеи местного самоуправления в ее современном понимании (в каче-
стве местной публичной власти, обладающей в установленных для нее преде-
лах достаточной самостоятельностью).
С момента прекращения деятельности Советов в октябре 1993 г. начинает-
ся второй этап, на протяжении которого идет становление современной систе-
мы местного самоуправления на новой общественно-политической основе.
Этот этап начинается с осуществления так называемой «президентской рефор-
мы» (фактического возврата к местному государственному управлению), в ре-
зультате которой исполнительная власть временно оттесняет на второй план
власть представительную. В новой Конституции РФ были закреплены принци-
пы местного самоуправления, которые вступали в противоречие с существо-
вавшей на тот момент в стране жесткой властной вертикалью. На уровне иссле-
дуемого региона на втором этапе создаются необходимые условия для вопло-
245
щения в жизнь принятой на федеральном уровне современной модели местного
самоуправления. Несмотря на противоречивые политические процессы, проис-
ходившие в это время в обществе, формирование системы местного самоуправ-
ления в Архангельской и Вологодской областях не было остановлено. В регио-
нах разрабатывалась правовая база, необходимая для проведения выборов в ре-
формируемые органы местного самоуправления. В марте 1994 г. начинается из-
брание представительных органов местного самоуправления. На этом этапе в
обоих регионах оказался востребован такой важный институт, как местный ре-
ферендум; начался процесс принятия уставов муниципальных образований; в
ряде городов активизировалось создание органов ТОС, получил широкое рас-
пространение институт старост. Опережающими темпами формирование сис-
темы местного самоуправления шло в Вологодской области. Законодательное
собрание Вологодской области (единственное в РФ) разработало Закон «О ме-
стном самоуправлении в Вологодской области» ранее появления соответст-
вующего федерального закона.
В Архангельской и Вологодской областях при определении размера му-
ниципальных образований выбор был сделан в пользу территорий, соответст-
вующих административно-территориальным районам и крупным городам обла-
стного подчинения. Это было обусловлено конкретными социально-
экономическими условиями, сложившимися к моменту принятия решения (ма-
лочисленность населения районов, концентрация инфраструктуры в райцен-
трах, экономическая слабость большинства поселений). Сформированная на
этом этапе территориальная основа местного самоуправления без изменений
сохранилась до наших дней (исключение единственное – в 1999 г. в Архангель-
ской области образовано новое муниципальное образование «Новая Земля»).
Со вступлением в силу в сентябре 1995 г. Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» начался переход от
«президентской» системы управления на местах к реализации конституцион-
ных организационно-правовых принципов местного самоуправления. В новом
законе был развит и конкретизирован закрепленный в Конституции принцип
246
самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значе-
ния. В это время разрабатывались необходимые для реализации этого принципа
на практике законы Архангельской и Вологодской областей, продолжали при-
ниматься уставы муниципальных образований, избирались депутаты предста-
вительных органов самоуправления муниципальных образований и главы мест-
ного самоуправления.
Конец 1996 г. является важнейшим рубежом – к этому времени на терри-
тории исследуемых областей в целом сложилась современная система местного
самоуправления. Это выразилось в том, что были в главных чертах сформиро-
ваны следующие структурные составляющие этой системы: ее территориаль-
ная, правовая и организационная основы. В декабре 1996 г. в Архангельской и
Вологодской областях завершился процесс избрания представительных органов
и должностных лиц местного самоуправления, а вместе с ним и «организаци-
онный» этап в истории становления современной системы местного самоуправ-
ления. К этому времени истекли полномочия назначенных глав местных адми-
нистраций (глав местного самоуправления) и был завершен переход от «прези-
дентской» системы местного государственного управления к реализации орга-
низационно-правовых принципов, установленных Конституцией и Федераль-
ным законом «Об общих принципах…». К числу этих принципов относятся
следующие: местное самоуправление должно действовать в рамках закона, ис-
ходя из интересов населения; для него является обязательным наличие выбор-
ных органов; местное самоуправление должно обладать собственной компетен-
цией, в пределах которой оно самостоятельно и действует под свою ответст-
венность; для реализации своих полномочий местное самоуправление должно
быть обеспечено собственными ресурсами.
С января 1997 г. наступил третий этап развития системы местного само-
управления, продолжающийся и поныне. С этого времени система местного са-
моуправления уже не претерпевала каких-либо кардинальных перемен. На этом
этапе шло совершенствование правовых, развитие организационных и форми-
рование финансово-экономических основ местного самоуправления. В связи с
247
этим в Вологодской и Архангельской областях он может быть охарактеризован
как этап поступательного развития сложившейся системы местного самоуправ-
ления. Совершенствование правовой основы местного самоуправления в это
время было направлено в первую очередь на законодательное обеспечение
формирования финансово-экономической базы местного самоуправления и
функционирования муниципальных служб. В ходе апробации предусмотренных
законодательством моделей управления в ряде муниципальных образований
Архангельской и Вологодской областей шла их корректировка. Наибольшее
распространение в обоих областях получила модель «сильный глава муници-
пального образования – слабый представительный орган», при которой глава
муниципального образования, избираемый всем населением, председательству-
ет на заседаниях представительного органа и возглавляет местную администра-
цию. Дальнейшее развитие получило территориальное общественное само-
управление. В Архангельской области, например, появилась такая его новая
форма, как сельская община.
На протяжении 1990-х гг. формировались субъекты местного самоуправ-
ления, менялся характер их взаимодействия (см. приложение 1). В начале ис-
следуемого в диссертации периода местные Советы представляли местный
уровень государственной власти. В связи с этим полноценных субъектов мест-
ного самоуправления в это время не было. С мая 1991 г. органы местного само-
управления начинают постепенно выводиться из системы органов государст-
венной власти, провозглашается их самостоятельность, очерчивается сфера
компетенции, предполагается формирование собственной финансово-
экономической базы. В это время закладывается законодательная основа для
становления субъектов местного самоуправления, к числу которых относятся
население (граждане), государство, местные Советы народных депутатов, су-
ществовавшие в то время территориально-административные единицы, органы
ТОС, местные администрации и их главы. В Архангельской и Вологодской об-
ластях администрации пришли на смену исполкомам осенью 1991 г. В ноябре
1991 г. главами администраций Архангельской и Вологодской областей нача-
248
лось назначение глав местных администраций. В октябре 1993 г. была прекра-
щена деятельность всех местных Советов народных депутатов. Их функции до
избрания новых представительных органов и глав самоуправления были пере-
даны соответствующим администрациям. В это время органы местного само-
управления в лице местных администраций временно снова вошли в систему
органов государственной власти. В марте 1994 г. в Архангельской и Вологод-
ской областях начался процесс избрания представительных органов местного
самоуправления, который продолжался до декабря 1996 г. Одновременно про-
водилось правовое установление компетенции субъектов местного самоуправ-
ления, способов и характера их взаимодействия в федеральном законодательст-
ве, законодательстве субъектов РФ, в уставах и нормативно-правовых актах
муниципальных образований. Во второй половине 1990-х гг. практическая дея-
тельность по осуществлению местного самоуправления в Архангельской и Во-
логодской областях дала толчок к дальнейшему развитию правового статуса
субъектов местного самоуправления, разграничению компетенции органов ме-
стного самоуправления и государственной власти, попыткам органов местного
самоуправления добиться реального осуществления прав на создание необхо-
димых условий (прежде всего материально-финансовой базы) для успешного
решения задач местного значения.
Проведенный анализ исторического материала позволяет выделить ряд об-
щих черт, характерных для формирования системы местного самоуправления в
Архангельской и Вологодской областях. Наиболее существенно то, что здесь на
основе федерального законодательства, а также своевременно созданной в регио-
нах законодательной базы в установленные на федеральном уровне сроки были
сформированы территориальные и организационные основы системы местного
самоуправления. Реализованные в этих областях варианты модели управления
муниципальными органами и территориальной основы местного самоуправления
являются наиболее распространенными в РФ. Формирование финансово-
экономической базы местного самоуправления в рассматриваемых областях, как и
в целом по РФ, на протяжении 1990-х гг. не было завершено.
249
В результате проведенного историко-сравнительного анализа были выяв-
лены некоторые конкретно-исторические особенности формирования системы
местного самоуправления в Архангельской и Вологодской областях. Выявлено
систематическое отставание Архангельской области от Вологодской в темпах
строительства местного самоуправления, особенно характерное для второго
этапа становления системы. Темпы создания системы в Вологодской области
опережали средние по РФ, а в Архангельской области в 1994–1996 гг. наблюда-
лось систематическое запаздывание и даже затягивание этого процесса, приво-
дившее к установлению практики правления исполнительной властью без участия
представительной. Это запаздывание составляло от нескольких месяцев до двух
лет, но находилось, как правило, в законодательно установленных пределах.
Например, Закон Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологод-
ской области» был принят в сентябре 1994 г., а аналогичный закон Архангель-
ской области – в декабре 1995 г. Другой пример: принятие уставов почти поло-
вины муниципальных образований Вологодской области относится к началу
1995 г., в Архангельской же области большинство уставов (за исключением ус-
тава г. Северодвинска, принятого 16 июня 1996 г.) было принято в самом конце
1996 г. В период после упразднения Советов в значительной части муници-
пальных образований Вологодской области представительные органы были из-
браны в марте 1995 г. (в Вологде и Череповце годом раньше – 20 марта 1994 г.),
а в Архангельской области – лишь в декабре 1996 г.
В связи с приведенными выше данными можно указать и на различия в
частоте использования такого важного института местного самоуправления, как
местный референдум. Эта форма непосредственной демократии гораздо чаще
использовалась в Вологодской области, где референдумами было принято, на-
пример, большинство уставов муниципальных образований, и один проект ус-
тава (Сокольского муниципального района) на референдуме был отклонен. В
Архангельской же области референдумами принято только 4 устава городов, и
еще один референдум не состоялся по причине неявки избирателей. А референ-
250
дум по принятию устава г. Мирного срывался неоднократно по разным причи-
нам и был успешно проведен лишь с седьмой попытки.
В 1994–1995 гг. в Архангельской области в условиях запаздывания (а в
ряде случаев и намеренного затягивания) формирования представительных ор-
ганов местного самоуправления в ряде муниципальных образований фиксиро-
валось создание вместо них при органах исполнительной власти суррогатных
консультативных советов «общественного самоуправления». В г. Архангельске
на рассмотрение такого совета был вынесен разработанный мэром устав города,
утвержденный затем самим мэром без учета поправок. Незаконная разработка
устава города мэром отмечена и в г. Северодвинске. В этих случаях можно го-
ворить о присвоении важнейших функций отсутствующего местного предста-
вительного органа исполнительной властью.
Следует отметить, что в Вологодской области реализовано большее раз-
нообразие моделей организации управления муниципальными образованиями,
чем в Архангельской. Здесь отмечено и большее разнообразие названий пред-
ставительных органов. Эти факты могут служить косвенными свидетельствами
большей демократичности в управлении муниципальными образованиями,
большей степени проявления местной инициативы при их создании.
К особенностям Вологодской области следует отнести и большее, нежели
в Архангельской, развитие органов ТОС в городах. Здесь они появились раньше
и получили большее развитие. Это можно связать как с проявлениями идущей
снизу потребности, так и с последовательной политикой по распространению
имеющегося в этой сфере опыта (например, в г. Вологде).
К концу рассматриваемого в диссертационном исследовании периода мно-
гие проблемы местного самоуправления остались нерешенными.
Нормативно-правовое регулирование вопросов организации и деятельно-
сти местного самоуправления оставалось неполным и непоследовательным.
Имели место факты несогласованности законодательства РФ, законов Архан-
гельской и Вологодской областей и муниципальных нормативно-правовых ак-
251
тов о местном самоуправлении.
Избранная в Архангельской и Вологодской областях модель формирова-
ния и деятельности муниципальных образований не оригинальна и грешит мно-
гими недостатками, без устранения которых в ходе саморазвития системы
трудно представить будущее органов местного самоуправления.
С развитием муниципальных образований оказался тесно связан вопрос
административно-территориального устройства областей. Его несовершенство
вызвано неравномерностью размещения производительных сил и заселения
территории, достаточно слабой межрайонной интеграцией. При избранной тер-
риториальной основе местного самоуправления (на уровне административных
районов и крупных городов) сложилась «ступенчатая» структура: в одном
крупном муниципальном образовании объединяется несколько административ-
но-территориальных единиц – сельсоветов, поселков, малых городов, террито-
риальных округов (г. Архангельск). В связи с этим возникли проблемы оформ-
ления статуса единиц самоуправления низового уровня и создания условий для
их эффективной деятельности. Нет нормативно-правовых актов, точно опреде-
ляющих статус органа исполнительной власти на низовом уровне; отсутствие
там представительных органов не дает возможности решать законодательным
путем многие вопросы финансово-экономической и хозяйственной деятельно-
сти. Советы старост, сходы и другие органы ТОС таким правом не наделены.
Необходимо решить и проблему распределения полномочий и ресурсов между
администрациями двух этих уровней. Целесообразно расширить имеющуюся в
отдельных муниципальных образованиях практику децентрализации – переда-
чи необходимых ресурсов органам самоуправления нижней ступени. Наиболее
радикальный вариант решения проблемы – создание муниципальных образова-
ний меньшего масштаба, что предусмотрено новым Федеральным законом «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
рации», принятым в 2003 г.694 В ходе реализации заложенного в этом законе по-
селенческого принципа организации местного самоуправления в Вологодской
области должно быть создано около 390 муниципальных образований.
252
Требует решения ряд проблем, связанных с организационной основой ме-
стного самоуправления. В муниципальных образованиях Вологодской и Архан-
гельской областей почти повсеместно можно констатировать концентрацию
власти в одних руках – главы местного самоуправления. Подавляющее боль-
шинство глав в исследуемом регионе избираются всенародно и председательст-
вуют на заседаниях местного представительного органа. Представляется целе-
сообразным распространение организационной модели, при которой на заседа-
ниях представительного органа председательствует не глава самоуправления, а
избранный из числа депутатов председатель.
В исследуемом регионе, особенно в Архангельской области, в течение
рассмотренного периода не были раскрыты полностью ресурсы ТОС. Автор
диссертации считает необходимым увеличивать значение и роль ТОС в мест-
ном самоуправлении, для чего необходимо усилить его поддержку со стороны
органов местного самоуправления. Это относится как к уже существующим ор-
ганам ТОС, так и к вновь формирующимся.
Среди выявленных проблем необходимо назвать невысокую правовую и
политическую культуру населения, складывавшуюся в условиях безраздельного
доминирования государства во всех сферах жизни общества. В результате ока-
зались утрачены навыки самоорганизации, распространена потребительская
психология. Органам местного самоуправления необходимо усилить просвети-
тельную и пропагандистскую работу, направленную на преодоление пассивно-
сти, повышение гражданской активности населения. Еще одна проблема – де-
фицит профессионально подготовленных кадров, обладающих достаточными
знаниями и опытом в области муниципального управления.
Наибольшее количество нерешенных вопросов осталось на пути форми-
рования финансово-экономической основы местного самоуправления. Сло-
жившаяся к концу 1990-х гг. структура местных бюджетов Вологодской и Ар-
хангельской областей не отражает реальных потребностей финансируемой ими
социальной сферы и других затрат, которые несут органы местного самоуправ-
253
ления при реализации собственных полномочий. В то же время нормы феде-
рального и регионального законодательства не раз налагали дополнительные
обязательства на муниципалитеты. Это приводит к углублению разрыва между
объемом полномочий местного самоуправления и их финансовым обеспечени-
ем, ведет к замораживанию долговых обязательств. С целью повышения фи-
нансовой самостоятельности муниципальных образований налогово-
бюджетную систему следует существенно реформировать. Расходы отдельных
звеньев бюджетной системы должны быть четко разграничены на основе разде-
ления функций между разными уровнями власти. Социальные стандарты сле-
дует использовать в качестве основы для расчета бюджета муниципальных об-
разований. Проводимая налоговая и бюджетная политика должна усилить заин-
тересованность муниципальных образований в пополнении доходной базы. До-
ходы между бюджетами различных уровней необходимо разграничивать, при-
чем при максимальном зачислении в бюджеты муниципальных образований
всех видов налогов с физических лиц, имущественного, земельного, с предпри-
ятий малого бизнеса, муниципальных предприятий. Налоговые источники це-
лесообразно закрепить на долговременной основе без права изъятия переходя-
щих остатков по результатам работы за год. Нуждаются в совершенствовании
земельные отношения и механизм реализации недвижимости. Целесообразно
зачислять в местный бюджет 100 % дохода от реализации муниципальной соб-
ственности. Муниципальным образованиям следует предать право распоряже-
ния муниципальными землями при условии зачисления в местный бюджет
арендной платы за их использование и 100 % земельного налога.
Эффективное решение перечисленных проблем при наличии политической
воли федеральных органов власти создаст необходимые условия для того, что-
бы местное самоуправление превратилось в реально действующую власть, мак-
симально приближенную к народу. Многие из насущных проблем развития ме-
стного самоуправления, выделенные автором на региональном материале, ока-
зались в числе тех, которые в конце 1990-х годов были признаны требующими
254
решения на государственном уровне695.
Проблемы, с которыми столкнулись органы местного самоуправления в
1990-е гг., разрешены далеко не полностью и сохраняют острую актуальность.
Президент России В.В. Путин в выступлении на заседании Президиума Госу-
дарственного совета РФ в феврале 2001 г. отметил: «Провозгласив фактически
лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет на-
зад, мы практически ничего не сделали, либо сделали очень мало для его реаль-
ного воплощения в жизнь»696.
В настоящее время в развитии местного самоуправления в России наступа-
ет новый этап. Об этом свидетельствует содержание нового Федерального за-
кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий-
ской Федерации», который создает правовую основу для масштабной реформы.
Цели этой реформы – обеспечение политической и экономической самостоя-
тельности муниципальных органов власти в решении местных вопросов, повы-
шение их ответственности, усиление государственного контроля за законно-
стью и соблюдением прав граждан. Предлагается унифицировать территори-
альную организацию местного самоуправления, разграничить полномочия
субъектов РФ и муниципалитетов, создать основы правового регулирования
исполнения делегированных муниципалитетам государственных полномочий.
Несомненными плюсами нового закона являются уточнение общей компе-
тенции местного самоуправления; распределение компетенции по типам муни-
ципальных образований, в зависимости от их возможностей с одновременным
закреплением этих типов, что наконец-то позволит сформировать всю систему
межбюджетных отношений; подразделение деятельности местного самоуправ-
ления на регулятивную (осуществляемую главами и выборными органами) и
управленческую (осуществляемую профессионалами-контрактниками); введе-
ние требований к уровню подготовки должностных лиц самоуправления, обяза-
тельности их конкурсного приема и аттестации; возможность на местах само-
стоятельно определять размеры оплаты труда муниципальных служащих и ра-
ботников муниципальных предприятий; обязательность публичных слушаний
255
по местным бюджетам и программам развития. Закрепляется связь между сум-
мой налоговых платежей муниципалитета в бюджеты всех уровней с размером
его доходной базы, чем стимулируется наращивание экономического потен-
циала территории. Однако при этом до принятия поправок в Бюджетный и На-
логовый кодексы РФ сохраняется неопределенность в формировании финансо-
вой основы самоуправления, в то время как местное самоуправление должно
стать властью, которая на деле будет способна обеспечить поддержку экономи-
ческих и политических инициатив широких слоев населения. Этим же законом
предусматривается увеличение вмешательства государства в местные дела (оп-
ределение его органами территории осуществления местного самоуправления,
структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования и т.п.),
в чем проявляется тенденция к огосударствлению местного самоуправления.
Впрочем, проанализированный в данном исследовании исторический опыт
формирования современной системы местного самоуправления на Европейском
Севере свидетельствует о том, что на деле огосударствление местного само-
управления началось значительно раньше. Хотя провозглашенный в Конститу-
ции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления (его отделенно-
сти от государства) получил дальнейшее развитие в федеральном и региональ-
ных законодательствах, на практике он не был реализован. Реформирование
местного самоуправления изначально по сути было ориентировано на англо-
саксонскую модель местного самоуправления (см. введение), которая была за-
ложена в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах…». Но, как было
показано в настоящей работе, переход к функционированию местного само-
управления без вмешательства государственных органов власти, на основе ре-
альной материально-финансовой базы и в целях решения задач местного значе-
ния в 1990-е гг. на Европейском Севере не был осуществлен. Знакомство с дан-
ными по другим регионам свидетельствует о том, что подобная ситуация не яв-
ляется спецификой только этого региона. На практике англосаксонская модель
местного самоуправления была подменена континентальной. Материал по ис-
следованному региону свидетельствует о том, что это во многом было выбором
256
самих субъектов Федерации (здесь проявилась как позиция областных админи-
страций, так и мнение населения). Так, формирование муниципальных образо-
ваний на уровне районов и крупных городов была преимущественно выбором
областных администраций, которые на практике поставили под свой контроль
муниципальные органы благодаря отсутствию финансово-экономической само-
стоятельности последних. Выбор преобладающей в Архангельской и Вологод-
ской областях не самой демократичной модели организации управления муни-
ципальными образованиями, предусматривающей наличие сильной исполни-
тельной и слабой представительной власти, был преимущественно сделан са-
мим населением на референдумах по принятию уставов муниципальных обра-
зований. Передача части государственных полномочий органам местного само-
управления в исследуемых областях стала повсеместной и зачастую не сопро-
вождалась соответствующим финансовым обеспечением. По всей видимости,
на реализацию реформы местного самоуправления наложили отпечаток тради-
ции советской модели местного управления с присущей ей иерархией исполни-
тельной власти на местах, с подчинением органов местной власти вышестоя-
щим органам государственной власти. Оказалась «унаследована» и зависимость
местной власти от власти вышестоящей в финансовом отношении, и ее функ-
ции, не ограничивающиеся решением только задач местного значения, но свя-
занные и с выполнением значительного объема государственных полномочий.
В качестве формы организации местной власти местное самоуправление
вряд ли имеет альтернативу. У все большей части населения на смену погру-
женности в решение задачи выживания приходит осознание гражданской от-
ветственности, начинает формироваться представление о ценности участия в
местном политическом процессе. Нельзя забывать, что истоки жизнестойкости
местных сообществ, проявившейся в кризисных условиях России 1990-х гг.,
лежат в опирающемся на исторический опыт все более глубоком осознании жи-
телями своей территориальной корпоративности. Именно по мере продвижения
по этому пути следует ожидать превращения муниципальных образований в
прочную основу российской государственности.

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА
Источники
Архивные источники
1. Государственный архив Архангельской области (ГААО).
Фонд 1137 – Администрация Исакогорского территориального округа.
1992–1996 гг.
Фонд 1145 – Администрация Ломоносовского территориального округа.
1991–1996 гг.
Фонд 1146 – Администрация Соломбальского территориального округа.
1992–1996 гг.
Фонд 1936 – Исполнительный комитет Архангельского городского Совета
народных депутатов (за 1990–1993 гг.)
Фонд 2063 – Исполнительный комитет Архангельского областного Совета
народных депутатов (за 1990–1993 гг.)
Фонд 5659 – Администрация Цигломенского территориального округа.
1992–1996 гг.
Фонд 5667 – Администрация Октябрьского территориального округа.
1991–1996 гг.
Фонд 5767 – Администрация Северного территориального округа. 1992–
1996 гг.
Фонд 5976 –Администрация Маймаксанского территориального округа.
1992–1996 гг.
Фонд 5977 – Администрация территориального округа Майская Горка.
1992–1994 гг.
2. Государственный архив Вологодской области (ГАВО).
Фонд 366 – Вологодская городская Дума.
Фонд 521 – Вологодский районный Совет народных депутатов.
Фонд 798 – Кирилловский районный Совет народных депутатов.
Фонд 904 – Тарногский районный Совет народных депутатов.
Фонд 905 – Сямженский районный Совет народных депутатов.
Фонд 1300 – Исполнительный комитет Вологодского областного Совета
народных депутатов.
Фонд 5146 – территориальные избирательные комиссии города Вологды.
3. Вологодский областной архив новейшей политической истории
(ВОАНПИ).
Фонд 9766 – личный фонд А.Н. Лукичева.
4. Текущий архив Архангельского городского совета депутатов. Организа-
ционный отдел.
5. Текущий архив Архангельского областного комитета государственной
статистики.
290
6. Текущий архив отдела организационной работы и взаимодействия с му-
ниципальными образованиями администрации Архангельской области.
7. Текущий архив Вологодской городской думы. Организационный отдел.
8. Текущий архив Вологодского областного комитета статистики.
9. Текущий архив управления по работе с муниципальными образованиями
правительства Вологодской области.
10. Текущий архив департамента финансов правительства Вологодской об-
ласти.
11. Текущий архив избирательной комиссии Архангельской области.
12. Текущий архив избирательной комиссии Вологодской области.
Опубликованные источники
I. Нормативные правовые акты
1). Международные акты
1. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодатель-
ства Российской Федерации. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.
2). Государственные акты СССР, РСФСР, РФ
2. Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации:
Указ Президента Российской Федерации. Приложение: Положение о Совете по
местному самоуправлению в Российской Федерации // Российская газета. –
1998. – 19 ноября. – С. 4.
3. Временное положение о проведении выборов депутатов представитель-
ных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституцион-
ных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного само-
управления // Российская газета. – 1996. – 4 декабря.
4. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» // Там же. –
1991. – № 22. – Ст. 778.
5. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного За-
кона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 20. – Ст. 1084.
6. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного
закона) РСФСР» // Там же. – 1991. – № 22. – Ст. 776.
7. Закон РСФСР «О выборах главы администрации» // Ведомости Съезда на-
родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.– 1991. – № 45. –
Ст. 1491.
8. Закон РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народ-
ных депутатов РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. – 1989. –
№ 44. – Ст. 1306.
291
9. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных
депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» // Ведомости Съезда на-
родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1990. – № 26. – Ст. 322.
10. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г.
№ 1559-I // Там же. – 1991. – № 29. – Ст. 1010.
11. Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных
депутатов РСФСР» // Там же. – 1990. – № 23. – Ст. 279.
12. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хо-
зяйства в СССР» // Там же. – 1990. – № 16. – Ст. 267.
13. Из декларации о государственном суверенитете Российской Советской Фе-
деративной Социалистической Республики // История современной России / Рос-
сийский независимый институт социальных и национальных проблем. Центр поли-
тической и экономической истории России. Под общ. ред. В.В. Журавлева. – М.:
«Терра», 1995. – С. 71–72.
14. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосовани-
ем 12 декабря 1993 г. – М.: Юридическая литература, 1995. – 110 с.
15. Положение об основах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации на период поэтапной конституционной реформы // Собра-
ние актов Президента и Правительства РФ. – 1993. – № 44. – Ст. 4188.
16. Постановление Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона
РСФСР «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г. // Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. –
№ 45. – Ст. 1492.
17. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправле-
ния» от 15 декабря 1999 г. № 1294 // Российская газета. – 1999. – 21 декабря.
18. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправле-
ния» от 15 декабря 1999 г. № 1294 // Российская газета. – 1999. – 21 декабря.
19. Постановление Правительства РФ «О Федеральной целевой программе
государственной поддержки развития муниципальных образований и создания
условий для ре