Гагацев Тимур Александрович. Становление и развитие системы бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации

Краткое описание

Гагацев Тимур Александрович. Становление и развитие системы бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Ростов-на-Дону, 2007 189 с. РГБ ОД, 61:07-8/2339

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические аспекты исследования содержания бюджетного контроля в современных условиях 13
1.1. Гносеологический анализ функционирования системы бюджетного контроля как важнейшей сферы государственного финансового контроля 13
1.2. Генезис системы бюджетного контроля в Российской Федерации 32
1.3. Роль и место бюджетного контроля в системе регионального управления 57
Глава 2. Особенности функционирования системы регионального контроля в рамках бюджетного процесса 76
2.1. Правовое и финансовое обеспечение бюджетного процесса в Ростовской области 76
2.2. Анализ состояния консолидированного бюджета Ростовской области и контроля за его исполнением 90
2.3. Роль Контрольно-счетной палаты Ростовской области в совершенствовании бюджетного процесса на региональном уровне 112
Глава 3. Стратегические направления развития бюджетного контроля на региональном уровне 125
3.1. Совершенствование системы бюджетного контроля в субъекте Федерации в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат 125
3.2. Аудит эффективности как важнейший элемент системы
регионального бюджетного контроля 151
Заключение 170
Библиографический список 174
Приложения 184

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Вусловиях развития бюджетного федерализма, усложнения межбюджетных отношений, интенсивного процесса разграничения полномочий между федеральной властью, субъектами Федерации и органами местного самоуправления, дефицитности территориальных бюджетных ресурсов многократно возрастает значимость бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях.
В этой связи необходимо создание стройной системы бюджетного контроля, которая, исходя из общих механизмов контроля и четкой иерархической структуры контрольных органов, способствовала бы обеспечению законности и единообразия контроля во всей бюджетной системе Российской Федерации и позволяла сопоставить показатели эффективности и экономичности использования бюджетных ресурсов на разных ее уровнях.
Нормы действующего Бюджетного кодекса РФ, определяющие основы государственного' и муниципального контроля, на сегодняшний день не справляются с этой задачей. Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и контроля органов государственной власти различных уровней бюджетной системы РФ.
Недостаточность законодательно установленных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по контролю за формированием доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается отсутствием ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики, отсутствием институциональных стимулов и возможностей для реструктуризации бюджетных расходов, оптимизации налоговой нагрузки на экономические субъекты и обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов, ведет к невыполнению государственных и муниципальных обязательств.
4 Поэтому сегодня от органов, осуществляющих региональный бюджетный
контроль, требуются не только полная, объективная и своевременная информация
о качестве финансово-управленческой деятельности, но и предложения по ее
совершенствованию. Контроль должен быть нацелен на выявление резервов роста
финансовых ресурсов территорий, создание условий для финансовой
стабилизации муниципальных образований. Данные обстоятельства,
определяющие актуальность поиска механизмов оптимизации системы
бюджетного контроля на региональном уровне, послужили предпосылкой выбора
темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы.Вопросы организации бюджетного контроля нашли довольно широкое отражение в зарубежной и отечественной экономической мысли. В частности, они исследованы в трудах П. Арпиланша, М. Банка, Дж. Боурна, Х-П. Бургхофа, Дж. Бхагвати, Э. Венгера, Дж. Клементе, Э. Кпарра, П. Кругмана, Ж. Манэ, А. фон Мутса, Дж. Мида, У. Фолльмера, Дж. Хиггинса, X. Цафельберга, Р. Штретлинга и др. Среди отечественных исследователей, занимающихся данной проблематикой, можно отметить В. Бурцева, Е. Бухвальда, Е. Грачеву, Ю. Данилевского, А. Крикунова, Р. Мешалкину, Л. Овсянникова, В. Родионову, С. Степашина и др.
Вопросам организации и функционирования системы бюджетного контроля как важнейшего элемента системы государственного финансового контроля посвящены исследования Н. Аюбова, Л. Горемыкиной, Д. Комягина, Н. Погосяна, А. Соменкова, Р. Сомоева, С. Шохина и других авторов.
Различные аспекты осуществления бюджетного контроля на региональном уровне рассматриваются в трудах М. Гараджи, Н. Лазаревой, А. Ларионова, В. Мясникова, В. Шевлокова, А. Ялбуганова. Однако, несмотря на довольно широкое освещение в научной литературе рассматриваемой нами проблематики, в значительной степени неразработанными остаются вопросы достижения эффективности регионального бюджетного контроля.
Цель и задачи исследования.Целью исследования является развитие теоретических основ и практических механизмов осуществления бюджетного
5 контроля на региональном уровне и разработка комплекса мер по
реформированию данного процесса в современных условиях.
Для достижения указанной цели в работе поставлены и решаются следующие
задачи:
исследовать трансформацию системы бюджетного контроля в РФ в условиях реформирования бюджетного процесса;
определить особенности функционирования системы регионального бюджетного контроля;
изучить состояние институционально-правового и финансового обеспечения бюджетного процесса в Ростовской области и факторы, оказывающие влияние на его развитие;
разработать стратегические направления развития регионального бюджетного контроля в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат;
исследовать особенности аудита эффективности использования бюджетных средств как прогрессивной формы регионального бюджетного контроля.
Объект и предмет исследования.Объектомисследования выступает процесс контроля, планирования и использования средств региональных и местных бюджетов в ходе осуществления бюджетного процесса на субфедеральном и муниципальном уровнях.
Предметомисследования является система экономических отношений, возникающих между органами финансового контроля и другими участниками бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровнях по поводу эффективного и целевого использования финансовых ресурсов.
Теоретико-методологической основой исследованияявились научные концепции и результаты исследований зарубежных и отечественных ученых, посвященные различным аспектам функционирования системы бюджетного контроля на национальном и региональном уровнях.
Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздела 2 Государственные финансы, п. 2.1 Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны, п. 2.5 Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования.
Инструментарно-методический аппарат.Исследование базируется на субъектно-объектном, экономико-статистическом и институциональном подходах к исследованию функционирования системы бюджетного контроля. При разработке проблемы использовались следующие методы научного исследования: историко-генетического, системного, сравнительного, структурно-
функционального и экономического анализа, табличные и графические приемы визуализации данных.
Информационно-эмпирическая база исследования.Информационная база сформирована на основе законов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно-правовых актов Министерства финансов РФ, документов, принятых органами законодательной и исполнительной власти Ростовской области, а также методологических разработок Счетной палаты РФ и Контрольно-счетной палаты Ростовской области.
Эмпирической базой исследования послужил фактологический материал Министерств финансов РФ и Ростовской области, Счетной палаты РФ и региональных контрольно-счетных органов, опубликованный в периодической печати и на официальных сайтах сети Интернет, а также результаты исследований зарубежных и отечественных ученых, посвященные вопросам осуществления регионального бюджетного контроля.
Рабочая гипотезадиссертационного исследования базируется на предположении о том, что бюджетный контроль, осуществляемый на региональном и муниципальном уровнях, следует рассматривать как особый вид
7 финансово-управленческой деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления, имеющий целевую направленность,
определенное содержание, структуру и процесс осуществления.
Действенность регионального и муниципального бюджетного контроля во многом определяется характером взаимодействия различных контрольных органов, что является важным и непременным условием эффективности исполнения бюджетов всех уровней, бюджетов государственных внебюджетных фондов. В области финансовых отношений необходимо четкое определение полномочий и функций бюджетного контроля как со стороны органов законодательной (представительной) власти, так и со стороны органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, что позволит усовершенствовать существующие механизмы бюджетного контроля в направлениях, адекватных целям происходящей реформы бюджетного процесса. От полноты и своевременности выделения средств на социально-экономическое развитие регионов, экономичности их использования бюджетополучателями по целевому назначению зависит достижение целей, определенных программами развития экономики и социальной сферы. В связи с этим деятельность органов государственного и муниципального контроля, формы и методы их работы и взаимодействия должны быть направлены на минимизацию «упущенных возможностей» и максимальное использование имеющихся резервов и ресурсов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Являясь важнейшим элементом управления бюджетными отношениями, бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации подчинен решению задач, поставленных региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области повышения качества их финансово-управленческой деятельности, выявления резервов роста финансовых ресурсов и создания условий для финансового обеспечения развития территорий. Особенно это актуализируется в условиях наличия финансовых диспропорций на региональном и муниципальном уровнях, порождающих многочисленные бюджетные правонарушения.
2. Необходимость повышения роли бюджетного контроля в современных
условиях обусловливает реформа бюджетного процесса, суть которой состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и, в том числе, администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Замена планирования расходов по видам расходов на планирование по социально-экономической результативности деятельности
бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространяется не только на конечных бюджетополучателей, но и на распорядителей бюджетных средств.
3. Совершенствование системы бюджетного контроля предполагает модернизацию методов проверки, анализа и оценки исполнения бюджета. Необходимость модернизации обусловлена усложнением финансовой деятельности, наметившейся тенденцией перехода от глубоко структурированного, ориентированного на затраты бюджетного плана к бюджету, ориентированному на результат. Модернизация проверки предполагает превалирование проверки качества управления в противовес детализированной проверке технической работы. Модернизация проверки также предусматривает разделение понятий "контроль эффективности" и "эффективность контроля". Контроль эффективности предусматривает выявление соответствия действенности государственных операций требованиям достижения социально-политических целей. Эффективность же контроля выявляет результативность контроля, уровень экономности функционирования проверяемой системы, адекватность ее размера результатам контрольной работы.
4. В зависимости от природы конкретных случаев нецелевого использования бюджетных средств существенно различаются их последствия для регионального бюджета. В связи с этим представляется возможным и целесообразным выделить две категории нецелевого использования бюджетных средств - неправомерное
9 внебюджетное использование бюджетных средств (расходы, не предусмотренные
законом о бюджете) и несанкционированное внутрибюджетное использование
бюджетных средств (перераспределение средств между элементами и видами
расходов в пределах утвержденной сметы доходов и расходов бюджетного
учреждения без внесения соответствующих изменений в смету доходов и
расходов и бюджетную роспись).
5. Аудит эффективности использования бюджетных средств при осуществлении контрольной функции должен создавать элемент ответственности субъектов контроля за соблюдением законодательства в сфере экономических и финансовых отношений. Аналитическая функция предполагает системный анализ причинно-следственных связей выявленных нарушений и проблем и, таким образом, дает элемент «знания» о подконтрольном объекте или предмете контроля. Синтетическая функция аудита эффективности предполагает разработку конкретных предложений по повышению эффективности деятельности подконтрольного объекта и, таким образом, обеспечивает его созидательность. С учетом изложенного аудит эффективности должен обеспечивать триединство ответственности, знания и созидания.
6. Совершенствование бюджетного контроля в России предполагает повышение результативности, эффективности контроля через устранение асинхронности развития его уровней и соответствующих им контрольных органов. Снятию противоречий между органами бюджетного контроля будет способствовать четкое, законодательно оформленное разграничение функций контроля и надзора, а также законодательно закрепленное разграничение функций и полномочий контрольных органов различных уровней.
Научная новизнарезультатов исследования заключается в выработке теоретико-методологического подхода к совершенствованию системы бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях в рамках бюджетного процесса, ориентированного на результат.
Элементы научной новизны диссертационной работы заключаются в следующем:
1. Предложена авторская трактовка дефиниции «бюджетный контроль» как
совокупности мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления, по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в сфере формирования, распределения и использования финансовых ресурсов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью выявления резервов увеличения доходных поступлений в бюджет, повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов и улучшения бюджетно-налоговой дисциплины.
2. Разработан авторский вариант классификации бюджетных правонарушений, предполагающий их подразделение на группы нарушений в части организации и зачисления доходов бюджета, расходования бюджетных средств, нарушений порядка открытия и функционирования счетов в банках и кредитно-финансовых учреждениях, ошибок в ведении учета и составления отчетности учреждений, финансируемых за счет бюджетных средств и, таким образом, позволяющий преодолеть существующие коллизии при идентификации нарушений в процессе использования бюджетных ресурсов, а следовательно повышающий уровень объективности при определении вида данных правонарушений и степени ответственности за их допущение.
3. На основе критического анализа состояния бюджетного контроля на региональном и муниципальном уровнях предложен ряд мер по совершенствованию взаимодействия между органами финансового контроля и другими участниками регионального бюджетного процесса, направленных на решение проблем, обусловленных юридической неурегулированностью деятельности органов контроля в субъектах Российской Федерации, состоящих в отсутствии механизма работы с предложениями контрольных органов, регламентации информационного взаимодействия контрольно-счетных органов с иными участниками бюджетного процесса, неразвитости правовых инструментов взыскания средств при установлении фактов их нецелевого использования.
4. Выявлена роль региональных контрольно-счетных органов в осуществлении бюджетного процесса, ориентированного на результат, и предложены меры по повышению качества бюджетного контроля на основе участия контрольно-счетных органов в ежегодном цикле бюджетного процесса, когда результаты бюджетного контроля выступают в качестве аргументов при определении объема и направленности бюджетных расходов.
5. Внесены комплексные предложения по проведению мониторинга результативности бюджетных расходов на муниципальном уровне в рамках организации процесса среднесрочного финансового планирования, включающие оценку исполнения зада