Глущенко Иван Борисович. Региональная бюджетная политика в условиях развития бюджетного федерализма

Краткое описание

Глущенко Иван Борисович. Региональная бюджетная политика в условиях развития бюджетного федерализма : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Волгоград, 2006 182 с. РГБ ОД, 61:06-8/3267

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические основы бюджетной политики и бюджетных отношений в РФ 13
1.1. Сущность бюджетной политики в теории фискального федерализма 13
1.2. Основы разграничения доходных и расходных полномочий в системе бюджетного федерализма в РФ 30
1.3. Институциональные основы бюджетного федерализма в России 45
Глава 2, Анализ бюджетной политики региона в условиях реформирования межбюджетных отношений 63
2.1 Бюджетная политика в системе формирования и исполнения доходов и расходов на субфедералыюм и субрегиональном уровне 63
2.2 Бюджетная политика региона в условиях реформы межбюджетных отношений 89
Глава 3. Основные направления совершенствования бюджетной политики региона 113
3.1. Государственный финансовый контроль как инструмент бюджетной политики региона 113
3.2, Экономическая безопасность в реализации бюджетной политики на уровне региона 136
Заключение 155
Библиография 162
Приложения 177

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Успешное осуществление социально-экономических реформ в Российской Федерации, направленных
на переход от централизованной формы управления к рыночной в значительной степени завнсит от позитивных преобразований в сфере государственных финансов. При этом ключевая роль отводится устойчивому и сбалансированному функционированию всех звеньев финансовой системы страны, эффективному применению государственных методов в регулировании территориального развития.
Формирование финансового федерализма в Российской Федерации, отвечающей современным экономическим требованиям, предполагает разработку и законодательное закрепление адекватных принципов ее построения.
Федеративный характер государственного устройства радикально влияет на основы построения системы госфинансов страны, источники формирования доходов и направления расходов бюджетов всех уровней.
В рамках проводимых в России реформ в финансовой сфере возрастает роль финансовых ресурсов субъекта Федерации с одной стороны, как источника финансирования социально-экономической инфраструктуры территории, с другой, как важного структурного звена системы государственных финансов.
В связи со сложным положением экономики России, новой моделью ее развития, возрастает острота вопросов межбюджетных отношений, несбалансированности минимально необходимых расходов бюджетов большинства территорий, перестройки организационной схемы формирования и исполнения финансовых ресурсов территорий.
Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования, с позиции необходимости формирования и реализации эффективной региональной бюджетной политики в условиях адекватных современным процессам в бюджетной сфере.
Степень разработанности проблемы. Наиболее значимо проблемы развития бюджетной системы страны представлены в фундаментальных разработках 03, Врублевской, СЮ. Глазьева, O.FL Горбунова,
ЮТ. Данилевского, JLA. Дробозиной, АХ. Игудина, ВЛЗ. Ильина, АЛО. Козака, СИ, Котляровского, СМ. Кузнецова, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Б.З. Мильнера, Л.П. Павловой,ВТ,Панскова,
И.В. Подпориной, Т.А. Поздняковой, Л.И, Попова, Г.Б, Поляка,
В-М. Радионовой, М.В. Романовского, Б.М Сабанти, Л.И. Сергеева, СП. Солянниковой, НХ. Сычева, К.И. Таксира, В,Б. Христенко и др.
Проблемы формирования и исполнения региональных и местных бюджетов, межбюджетного регулирования бюджетов нашли свое отражение в исследованиях A.M. Бабича, Е.В. Бушмина, АХ. Гранберга, Л.С Гринкевича, В.П. Дьяченко, AT. Игудина, Л,Л. Игониной, IO.B, Коростылсва, В.Н. Лескина, В.И. Матекжа, Л.В. Перекрестовой, Т.А. Позднякова, Н.М. Сабитовой, СО. Шохина и др. Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России внесли труды В,А. Алешина, О.В. Богачевой, Е.М Бухвальда, С.Д. Валентея, В.П. Горегляда, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, О.С. Пчелинцева, В.Н. Федоткина, СП. Хурцевича, АЛС. Улюкаева, Л.И. Якобсона и др.
Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с унитарным и федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальных экономик исследованы в трудах таких зарубежных авторов, как Р. Берда, Р. Боудвей, СБрю, Д. Брюммерхофф, Дж, Быокеннеп, А. Вагнер, К- Валлих, Д. Кинг, Я, Корнай, Дж. Литвак, Х- Мартинес, А. Ойкен, У. Оутс, И, Тибу, К. Третнер, К. Макконнелл, Х- Циммерманн и др.
Анализ перечисленных исследований указывает на высокий уровень имеющихся теоретических и эмпирических разработок в области региональных и местных финансов и функционирования межбюджетных
5 отношений. Вместе тем, научная и практическая значимость дальнейших исследований в данном направлении подчеркивается теми задачами, которые возникают в управлении бюджетным процессом в связи с новым этапом развития экономики России и ее регионов, а также в связи с реализацией положений федеративной и муниципальной реформы.
Цель диссертационного исследования — теоретическое и методологическое обоснование и выработка направлений эффективной региональной бюджетной политики на основе детализации и разграничения бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих основных задач диссертационного исследования:
- изучить сущность бюджетной политики в зарубежных и отечественных ториях фискального федерализма;
выявить внешние и внутренние формы проявления бюджетного федерализма на государственном уровне в РФ и уточнить с этих позиций понятие бюджетного федерализма;
определить институциональную основу бюджетного федерализма и основы разграничения доходных и расходных полномочий субъектов РФ в рамках бюджетной политики;
- исследовать на концептуальном уровне место регионального и местного бюджетов в российской модели бюджетного федерализма;
представить формы и методы межбюджетного регулирования на региональном уровне; обосновать основные требования и методические подходы к модели межбюджетного взаимодействия на региональном уровне;
обосновать основные направления совершенствования структуры и функций региональных органов государственного финансового контроля в бюджетной политике региона;
- доказать необходимость реализации в бюджетной политике требований финансовой безопасности регаона как фактора его экономической стабильности.
Предметом диссертационного исследованияявились экономические и организационно-правовые отношения по поводу распределения и перераспределения финансовых ресурсов в бюджетной системе РФ в условиях налогово-бюджетных реформ и преобразований.
Объектом исследованияопределены механизмы межбюджетного регулирования и управления бюджетным процессом на субфедералыюм и субрегиональном уровне.
Теоретическая основадиссертационного исследования представлена классическими и современными научными разработками и концепциями отечественных и зарубежных специалистов, исследующих проблемы теории государственных и муниципальных финансов, экономической теории, финансовой науки, теории налогов и налогообложения, государственного регулирования экономики.
Нормативно-правовую базу диссертационной работысоставили действующие Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные и региональные законодательные акты, а так же нормативные и директивные документы Правительства РФ, регулирующие финансирование системы образования вРФ,
Методологическуюбазуисследованиясоставили общенаучные и специальные методы познания: анализа и синтеза, дедукции и индукции, исторического, логического, структурно-функционального и компаративного анализа, а так же частно-научные методы: статистико-экономический и расчетно-апалитический.
Эмпирическая основа диссертационного исследованияпредставлена также официальными статистическими данными и материалами органов представительной и исполнительной власти федерального уровня, органов исполнительной и представительной власти Волгоградской области и ряда
7 других регионов Южного Федерального округа, а также органов местного самоуправления этих регионов. Информационная база исследования представлена также аналитическими и статистическими обзорами, справочными материалами, опубликованными в специальной периодической печати и размещенными в сети Интернет.
Основные положення диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1.Бюджетный федерализм можно определить как финансовые отношения в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, а в соответствии с этим, внутри субъектов РФ с органами местного самоуправления в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов, других доходов и расходов в той степени, которая обеспечивает единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.
2. Сложившаяся в настоящее время в России институциональная база бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое и политическое развитие, снижает действенность различных структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя их справедливому воплощению. Стабильность политических и общественных институтов - правовой системы, государственной службы, законодательной власти, федеральной системы и исполнительной власти - является одним из важнейших факторов оценки уровня рейтинга развитого бюджетного федерализма.
3. Самодостаточность и соморазвитие субъектов РФ в рамках действующего разграничения расходных полномочий и налоговых источников возможна при введении технологии межбюджетного регулирования, которая должна быть построена на принципах стимулирования развития экономического и налогового потенциала территории; не противоречивости общей стратегии реформы межбюджетных
отношений в РФ, в том числе и стратегии сокращения регулирующих налогов; дополнительные нормативы отчислений должны обеспечивать замену как можно большего объема нецелевой финансовой помощи, выделяемой региону из федерального бюджета.
4, Повышение эффективности бюджетного процесса на субфедеральном уровне обоснованно необходимостью введения ряда мероприятий в сфере доходных и расходных полномочий: по реализации программы роста доходов населения, повышения неналоговых доходов, получения дополнительных доходов от сдачи в аренду имущества, инвентаризации налоговых льгот, конкурентной практики осуществления госзакупок, реструктуризации задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства за энергоресурсы, сокращения недостаточно финансируемых областных и муниципальных целевых программ, снижения объема государственного долга субъектов РФ до оптимальных размеров и удешевление стоимости обслуживания долга, расширения рынка внутренних заимствований и усиления контроля за сохранностью бюджетных средств.
5. Для перехода к новым формам организации межбюджстных отношений, повышения эффективности и рациональности организации предоставления общественных благ и услуг в рамках бюджетной политики необходимым является реализация ряда мер на уровне органов местного самоуправления: реформирование ЖКХ, развитие предпринимательства, предоставление платных социальных услуг, требование соблюдения финансового обеспечения государственных полномочий, совершенствование кадастровой оценки земли, рыночная оценка недвижимости, развитие социального партнерства с бизнес-сообществом, развитие межмуниципального сотрудничества и межмуниципалыюй кооперации» а также совершенствование взаимодействия муниципальной власти, населения и различных структур гражданского общества. Законодательное урегулирование вопросов местного значения в рамках положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
9 организации местного самоуправления» подразумевает исключение законодательных противоречий в применении порядка организации и проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования; при проведении выбороввпредставительные органы муниципальных районов; по вопросам изменения юридической формы муниципального образования.
6. Для характеристики экономической и финансовой безопасности регионов используется полная и представительная система макроэкономических показателей (индикаторов), описывающих ее экономическое положение, использование потенциала, качество жизни населения и т.д. Все индикаторы финансовой безопасности определяются: 1) на основе показателей соответствия бюджетных доходов бюджетным расходам региона (соответствие текущих расходов бюджета полученным доходам, дефицит бюджета, объем государственного долга и расходы на его обслуживание); 2) путем расчета доходного потенциала региона (темпы роста доходов региона на душу населения, эластичность доходов по отношению к ВРП, удельный вес собственных доходов в общем объеме доходов, количество нарушений в сфере доходных полномочий); 3) оценкой бюджетной обеспеченности региона (эластичность социально значимых расходов по отношению к доходам бюджета, качество управления бюджетом по расходам, количество нарушенийвбюджетной сфере).
Научная новизна исследования заключается в следующем:
уточнено понятие бюджетного федерализма с позиции внутренней составляющей включающей систему межбюджетных отношений складывающихся между государственными и муниципальными органами власти по поводу перераспределения финансовых ресурсов, и внешней, которая выражается общественной предназначенностью бюджетных отношений по обеспечению государством интересов его граждан;
доказано, что динамика и качество построения институциональной базы межбюджетных отношений между всеми уровнями Федерации с учетом
10 социальных гарантий и четкого следования законодательному пространству является наиболее важными показателями становления федерализма в России;
аргументированы принципы межбюджетного регулирования регионов РФ в условиях самодостаточности и саморазвития, а именно: исключение возможности замены дотаций дополнительными нормативами отчислений; осуществление самодостаточностиврамках налогово-бюджетной реформы; обеспечение дополнительных нормативов налоговых отчислений наибольшим объемом нецелевой финансовой помощи, выделяемой региону из федерального бюджета;
обоснованны мероприятия для повышения эффективности бюджетной политики на субфедеральном уровне за счет выявления дополнительных резервов доходной части бюджета, а также оптимизации бюджетных расходов;
- на основе комплексного представления межбюджетных отношений на субрегиональном уровне в рамках проводимой бюджетной реформы акцентирована приоритетная роль сочетания рациональной бюджетной политики на региональном и местном уровне и законодательного урегулирования вопросов местного значения в рамках положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»;
- предложены индикаторы финансовой безопасности региона, которые рассчитываются на основе пороговых значений его доходности, бюджетной обеспеченности, симметрии доходов и расходов, эластичности социально значимых расходов бюджетов к бюджетным доходам.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Теоретическая значимость проведенного исследования определяется развитием традиционных взглядов на финансово-бюджетную политику региона и межбюджетных отношений с позиции бюджетного федерализма и расширительной трактовкой финансовых категорий и правовых основ
бюджетного процесса. Теоретические положения и выводы создают основу разработки методологического обеспечения эффективности бюджетной политики региона.
Практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных рекомендаций и предложений по совершенствованию бюджетной политики субъекта РФ, Рекомендации практически значимы для развития бюджетно-налогового законодательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; развития правовых основ разграничения бюджетных полномочий на субрегиональном уровне; регулирования бюджетного законодательства в рамках бюджетной реформы местного самоуправления, при осуществлении финансового контроля за исполнением бюджета и оценке финансовой безопасности региона.
Апробация результатов исследовании. Основные положения диссертации доложены и одобрены на ежегодных конференциях
Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано научных трудов общим объемом п. л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Во введении обосновывается актуальность работы, формулируется цель, задачи, теоретическая и практическая значимость исследования, его предмет, объект, методологическая и эмпирическая базы исследования, выделяются положения выносимые на защиту и научная новизна.
В первой главе - «Теоретические основы бюджетной политики и бюджетных отношений в РФ» уточняется сущность бюджетной политики в теории фискального федерализма в трудах отечественных и зарубежных ученых, проводится соответствие практики применения норм и принципов бюджетного федерализма различных стран. Изучаются основы разграничения доходных и расходных полномочий в системе бюджетного федерализма, обозначаются его институциональные основы.
Во второй главе диссертационного исследования - «Анализ бюджетной политики региона в условиях реформирования межбюджетных отношений» изучаются и анализируются межбюджетные отношения на субфедеральном и субрегиональном уровне, проводится анализ разграничения доходных и расходных полномочий на примере Волгоградской области, выявляются основные тенденции бюджетного реформирования на региональном уровне, разрабатываются рекомендации рационализации и повышения эффективности бюджетной политики на уровне субъекта РФ.
В третьей главе диссертации - «Основные направления совершенствования бюджетной политики региона» определяются направленій государственного финансового контроля на уровне региона, его задачи и рамки взаимодействия контрольных органов субъекта РФ и федеральных органов, разрабатываются вопросы экономической безопасности региона в реализации его бюджетной политики.
Заключение содержит основные теоретические выводы и практические рекомендации по исследуемым проблемам.

Сущность бюджетной политики в теории фискального федерализма

Эффективность функционирования любой страны, независимо от формы государственности, ее целостность и социальная стабильность во многом зависят от способности хозяйств каждой из ее территорий обеспечивать спектр услуг, соответствующий региональным нуждам. При этом одной из главных функций государства выступает целенаправленное регулирование территориального развития, направленное на обеспечение сбалансированного воспроизводства хозяйственного, ресурсного, демографического и экологического потенциалов территорий и снижение остроты экономических, социальных и других диспропорций как предпосылок к появлению высокой территориальной дифференциации.
Среди совокупности методов и форм регулирования территориального развития особое место принадлежит финансовому механизму, организующему и регулирующему финансовые потоки в рамках федеральных, реги