Гридина Татьяна Алексеевна. Совершенствование бюджетной системы региона в условиях реформирования организации местного самоуправления

Краткое описание

Гридина Татьяна Алексеевна. Совершенствование бюджетной системы региона в условиях реформирования организации местного самоуправления : 08.00.10 Гридина, Татьяна Алексеевна Совершенствование бюджетной системы региона в условиях реформирования организации местного самоуправления (На материалах Ставропольского края) : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Ставрополь, 2005 218 с. РГБ ОД, 61:06-8/548

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ ТРАНСФОРМАЦИЯ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД: ТЕОРЕТИКО - ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ 13
1.1. Бюджетная система, ее сущность, принципы построения и функционирования 13
1.2. Сбалансированность бюджетов, разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы 25
1.3. Содержание, особенности и функции межбюджетных отношений в бюджетной системе Российской Федерации 49
2 ГЛАВА. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ 64
2.1. Механизм регулирования межбюджетных отношений в бюджетной системе края 64
2.2. Анализ доходных источников и расходных полномочий консолидированного бюджета Ставропольского края 75
2.3. Распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней 94
2.4. Сбалансированность бюджета края и межбюджетные трансферты 104
3 ГЛАВА. РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 120
3.1. Концепция совершенствования бюджетной системы в Ставропольском крае 120
3.2. Сокращение дотационности и встречных финансовых потоков 127
3.3. Развитие системы мотивации органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала территории и повышение эффективности функционирования региональных и муниципальных бюджетных систем 137
3.4. Создание механизма селективной инвестиционной поддержки территорий 150
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 163
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 170
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В настоящее время в нашей стране полным ходом идет реформа организации местного самоуправления. Во многом ее успех зависит от соответствующих преобразований в сфере общественных финансов, а именно, бюджетной системы и межбюджетных отношений. Правильно и грамотно организованные межбюджетные отношения обеспечат местное самоуправление необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения возложенных функций.
Необходимость совершенствования бюджетной системы, как сказано в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, вызвана существенными противоречиями между сложившейся «децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий» [27].
Данная ситуация возникла в результате активных процессов децентрализации в нашей стране, когда участие субнациональных бюджетов в финансировании жизнеобеспечения населения стало особенно значительным. Однако, перенос тяжести в финансировании государственных расходов на субнациональные уровни не сопровождался адекватной децентрализацией доходов. Все это привело к неэффективному управлению экономикой и нерациональному использованию бюджетных ресурсов, подрыву предпосылок к устойчивому экономическому росту и усложнению условий для проведения структурных реформ. Стало очевидным, что для дальнейшего успешного продвижения рыночных реформ и демократизации российского общества необходимо реформировать налогово -бюджетную систему, перейти к системе бюджетных взаимоотношений разных уровней власти, построенных на принципах бюджетного федерализма.
За последнее десятилетие в России в результате предпринятого ряда действий много сделано в этом направлении:
сложился принципиально новый, отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня;
проведена бюджетно-налоговая децентрализация; осуществлен переход к системе разграничения полномочий.
Вместе с тем, такие значимые для создания сбалансированных межбюджетных отношений вопросы, как оптимальное разграничение расходов и закрепление доходов за бюджетами разных уровней, разработка объективного механизма финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, эффективное управление общественными финансами на региональном и местном уровне не решены до конца. Одна из основных причин этого кроется в неупорядоченности бюджетного устройства субъектов Федерации. Кроме этого, нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки, унаследованные от системы административно - территориального устройства, не позволяют провести полноценную реформу, охватывающую все уровни бюджетной системы, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований [27]. Происходящие процессы децентрализации управления, формирования качественно новых взаимоотношений центра и субъектов Федерации, становления местного самоуправления высветили огромный комплекс проблем, стоящих как перед всей Россией, так и перед Ставропольским краем.
Это, прежде всего проблемы совершенствования разграничения расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, проблемы бюджетной самостоятельности, являющейся необходимым условием их эффективного развития, и, наконец, проблемы соблюдения справедливости, требующие выравнивания условий бюджетной деятельности территорий, которые по объективным причинам не обеспечивают население необходимым уровнем социальных услуг.
Острота и важность обозначенных проблем для региона, а также попытки найти более эффективные пути их решения предопределили выбор темы диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы. Проблемы построения бюджетной системы федеративного государства и выстраивания отношений между раз личными уровнями власти в решении бюджетных вопросов волнуют многих ученых, а также отечественных и зарубежных специалистов-практиков. На современном этапе фактически сформировано несколько научных школ в данной сфере. Основные исследования в этой области содержатся в работах: А. Г. Андреева, A.M. Бабич, Л.Г. Барановой, А.Г. Бирюкова, О.М. Богачевой, Г.Ф. Борисовой, С.Д. Валентей, A.M. Година, А.Г. Игудина, Г.В. Курляндской, А.М.Лаврова, Дж. Литвак, В.Н. Лексина, Л.Н. Лыковой, М.М. Минченко, В.Г.Панскова, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, О.С. Пчелинцева, П.Б. Пыренко-ва, В.М. Родионовой, Дн. Сазерлэнд, А.Ф. Самохвалова, А.Д. Селюкова, А.Г.Силуанова, С.Синельников - Мурылева, Л.В. Смирнягиной, СП. Солянни-кова, С.А. Суспицына, И.В Трунина, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича, А.В.Чернявского, А.Н.Швецова, М.И. Яндиева. Среди базовых исследований, посвященных изучению распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями государственной власти в федеративном государстве, особое место принадлежит работам зарубежных специалистов Р.А. Масгрэйва, В.Е.Оутса, Д.Н. Кинга.
Однако, в исследованиях зачастую не содержится комплексного подхода к происходящей налогово - бюджетной реформе, что не позволяет в полной мере оценить эффективность реализуемых мероприятий. Сравнительно мало работ, рассматривающих проблемы финансовых взаимоотношений внутри регионов, на местном уровне, в свете реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», эффективности распределения средств целевой финансовой помощи между муниципальными образованиями.
Цель и задачи исследования. Основная цель данной работы - выявление проблем действующей бюджетной системы, системы взаимоотношений между региональными и местными бюджетами и разработка мероприятий, направленных на ее совершенствование.
Для достижения указанной цели сформулированы следующие задачи:
- изучить процесс становления и развития современной бюджетной систе мы Российской Федерации;
- обобщить основные проблемы взаимоотношений между бюджетами всех уровней Российской Федерации, исследовать их природу и причины;
- оценить доходные возможности и расходные обязательства различных уровней бюджета;
- сформулировать основные проблемы межбюджетных отношений на федеральном, региональном и местном уровне;
- выявить влияние бюджетной реформы и реформы местного самоуправления, осуществляемой в Российской Федерации, на современное состояние межбюджетных отношений;
- проанализировать опыт формирования межбюджетных отношений в Ставропольском крае в рамках реализации общих принципов организации местного самоуправления в России и обосновать необходимость реформирования бюджетной системы региона с учетом ее особенностей;
- разработать мероприятия, направленные на совершенствование, бюджетной системы и межбюджетных отношений в Ставропольском крае, и дать им финансово - экономическое обоснование.
Научная новизна работы состоит в выявлении стратегических направлений совершенствования бюджетной системы и межбюджетных отношений в регионе и разработке конкретных мероприятий по их реализации. Элементами научного вклада, характеризующими новизну, являются следующие результаты проведенного исследования:
- на основании обобщения имеющихся разработок уточнена сущность, экономическая природа, содержание и принципы организации бюджета, бюджетной системы, бюджетного устройства и межбюджетных отношений, что позволило скорректировать формулировки, определения и установить взаимосвязь с другими процессами и понятиями;
- разработаны предложения по уточнению Методики распределения федерального Фонда финансовой поддержки регионов РФ, как инструмента реализации более совершенных межбюджетных отношений между федеральным
центром и субъектами РФ;
- выявлены диспропорции в бюджетной системе страны и региона, что позволило обосновать основные направления (концепцию) совершенствования бюджетной системы в Ставропольском крае;
- предложены меры по реформированию межбюджетных отношений в /$ крае путем изменения организационных аспектов местного самоуправления
и вертикального разграничения доходов, что обеспечивает снижение степени зависимости местных органов власти от региональной политики и повышает финансовую самостоятельность муниципалитетов;
- предложена методика расчета и направления расходования Фонда муниципального развития, использование средств которого позволит расширить сеть местных бюджетных учреждений, увеличить объем предоставляемых населению бюджетных услуг и повысить их качество.
Теоретическая значимость работы определяется тем, что она вносит , определенный вклад в развитие теоретико-методологических положений в тео рию общественных финансов: о финансовых основах местного самоуправления, взаимоотношениях между бюджетами всех уровней в рамках федеративного государства. В ней изложены теоретические основы модели распределения доходных и расходных полномочий уровней власти на основе принципов бюджетного федерализма, основными чертами которого определены: четкое разграничение бюджетных полномочий уровней власти, налогово - бюджетная автономия субнациональных властей, стабильность и прозрачность взаимоотношений между бюджетами; предложена модель межбюджетных отношений в условиях реализации административной реформы. А Практическая значимость проведенного исследования заключается в
разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию межбюджетных отношений, отвечающих принципам бюджетного федерализма. Непосредственное практическое значение имеют, в частности, предложения по закреплению единых дополнительных нормативов отчислений от федеральных, региональных налогов и налога, предусмотренного специальным налоговым режи мом, в местные бюджеты. Их реализация позволит укрепить финансовые основы бюджетов муниципальных образований в Ставропольском крае. Рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы в других регионах Российской Федерации.
Сформулированные в работе выводы и предложения нашли применение в j4 министерстве финансов СК и могут быть использованы финансовыми органа ми других субъектов Российской Федерации при реализации новых принципов организации местного самоуправления. Рекомендации, разработанные в диссертационном исследовании, нашли отражение в Концепции социально - экономического развития и финансовой стабилизации Ставропольского края до 2010 года, утвержденной распоряжением Правительства Ставропольского края.
Апробация результатов. Научные идеи исследования докладывались и получили апробацию на ряде открытых научных конференций: VII региональной научно - технической конференции «Вузовская наука - Северо- , Кавказскому региону» (г. Ставрополь, декабрь 2003 г.), V Всероссийской на учно - практической конференции «Энергия молодых - экономике России» ( г. Томск, апрель 2004 г.), международной научно - практической конференции «Управление проектами - основа современного организационного менеджмента» (Екатеринбург, апрель 2004 г.), в публикациях в сборниках научных трудов в 2003, 2005 гг.
Основные положения диссертационной работы одобрены Министерством финансов Ставропольского края и приняты к внедрению.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 2,45 п.л. /1 Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, содержит 18 таблиц, 7 рисунков, 9 приложений. Список использованных литературных источников включает 171 наименование. Общий объем работы составляет 220 страниц.
Во введении обоснована важность и актуальность выбора темы для региона, определены цель и задачи исследования, указаны предмет и объект ис следования, сформулированы научная новизна и практическая значимость работы.
Во введении обоснована важность и актуальность темы для региона, определены цель и задачи исследования, указаны предмет и объект исследования, сформулированы научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе «Бюджетная система Российской Федерации и ее трансформация в современный период: теоретико-практические.аспекты» рассмотрены основные подходы к содержанию предмета и объекта исследования, принципы разграничения доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджета, изучена степень сбалансированности бюджетной системы, а также содержание, особенности и функции межбюджетных отношений, выявлены основные противоречия бюджетной системы РФ.
Во второй главе «Анализ бюджетной системы и межбюджетных отношений в Ставропольском крае» проведен комплексный, системный анализ структуры бюджетной системы и межбюджетных пропорций, позволяющий дать достаточно полную оценку бюджетного устройства региона, а также изменений, происходящих в связи с реформой местного самоуправления. Сформулированы общие и специфические проблемы межбюджетных отношений в Ставропольском крае на основе выявленных причинно-следственных связей.
В третьей главе «Развитие бюджетной системы и межбюджетных отношений на региональном уровне» сформулированы основные направления и перспективы развития налогово-бюджетных отношений в регионе, предложена новая схема закрепления отдельных федеральных и регионального налога за уровнями бюджета региона, перераспределения расходных полномочий между субъектом РФ и органами местного самоуправления, подготовлены методические разработки для практической реализации регионального Фонда муниципального развития.
В заключении приведены основные результаты диссертационного исследования и практические рекомендации по их использованию

Бюджетная система, ее сущность, принципы построения и функционирования

В масштабных экономических и политических преобразованиях, происходящих в стране, центральное место принадлежит бюджету. Он выступает одновременно и как объект перемен, и как инструмент преобразований. Это особое место бюджета объективно связано с его организующей и мобилизующей ролью.
В научной российской литературе учеными по разному даётся определение понятию «бюджет» и до сих пор нет единого мнения в отношении его содержания.
Пушкарева В.М., изучавшая историю финансовой науки, пишет: «В Финансовой энциклопедии, изданной в Москве в 1924 году, бюджет определяется как «утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов, с приведением баланса. Государственный бюджет - государственная роспись доходов и расходов» [101].
Чаще всего в зарубежной и отечественной литературе бюджет представляется, как свод доходов и расходов государства. Состояние бюджета определяют налоги и займы, именно от них зависит объем доходов государства, концентрируемый в бюджете. Бюджет - это счетный план государства, позволяющий контролировать процесс зачисления средств и доходов казны и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи расходов. Такие бюджетные планы имеют все обособленные хозяйствующие субъекты, внебюджетные фонды, корпорации, страховые фирмы, банки и даже семья [101].
Так, в учебном пособии «Бюджетный процесс в Российской Федерации» под редакцией Барановой Л.Г. записано, что «системная оценка бюджета может охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения, как фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня, как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов данного уровня» [67].
Юткина Т.Ф. определяет бюджет, как категорию счетного хозяйства [114]. Ученые экономисты - авторы учебников и учебных пособий по экономической теории дают следующее определение бюджету (государственному): «Государственный бюджет - это годовой план государственных расходов и источников их финансового покрытия» [113].
«Государственный бюджет - это роспись (смета, баланс) денежных доходов и расходов государства» [65].
«Государственный бюджет - это перечень доходов и расходов государства. Это финансовый план государства, сопоставляющий доходы и расхо-ды»[80].
В Бюджетном кодексе Российской Федерации бюджет определяется как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [2].
class2ГЛАВА. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕclass2

Механизм регулирования межбюджетных отношений в бюджетной системе края

И лишь принцип закрепления отчислений от регулирующих налогов в местные бюджеты на долговременной основе не выполнялся из-за ежегодно менявшегося на федеральном уровне налогового и бюджетного законодательства.
Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, утвержденная указанным Законом, служила для оценки расходных потребностей территорий, террайгосадминистраций и муниципальных образований Ставропольского края, расчета объема средств, необходимых территориям для выравнивания их уровня бюджетной обеспеченности и стимулирования, и расчета объема финансовой помощи муниципальным образованиям. Однако, в ней полностью отсутствовала методика определения налогового потенциала местных бюджетов для формализованного выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности, что не позволяло говорить о полном законодательном регулировании межбюджетных отношений в крае. Положение изменилось в 2004 году с утверждением методики расчета доходной части консолидированного бюджета Ставропольского края и определения индекса налогового потенциал муниципальных образований для бюджетного выравнивания ].
Тем не менее, рассмотрев сложившийся механизм межбюджетных отношений в Ставрополь