Касьянов Александр Викторович. Особенности организационно-правового обеспечения деятельности полиции Российской империи в годы Первой мировой войны (1914-1917 гг.)

Краткое описание

Касьянов Александр Викторович. Особенности организационно-правового обеспечения деятельности полиции Российской империи в годы Первой мировой войны (1914-1917 гг.): диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.01 / Касьянов Александр Викторович;[Место защиты: Федеральное государственное казённое образовательное учреждение высшего профессионального образования "Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации"].- Москва, 2016.- 177 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Реорганизация деятельности полиции накануне и в годы Первой мировой войны 22
1.1. Полиция в системе органов государственного управления накануне Первой мировой войны 22
1.2. Организация деятельности полиции в период Первой мировой войны 41
1.3. Организационно-правовые меры по усилению полиции накануне и в годы Первой мировой войны . 62
Глава 2. Основные направления деятельности полиции в годы Первой мировой войны 87
2.1. Основные направления деятельности полиции по охране общественного порядка 87
2.2. Особенности деятельности полиции по борьбе с преступностью 103
2.3. Взаимодействие полиции с иными органами государственного управления в сфере обеспечения безопасности общества и государства 123
Заключение 149
Список использованной литературы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования во многом обусловлена возросшим интересом к изучению истории Первой мировой войны, 100-летним юбилеем ее начала. Об этом говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 года, отмечая как «важно беречь историческую ратную память Отечества. Разве справедливо, что у нас до сих пор нет ни одного достойного общенационального памятника героям Первой мировой войны? предки называли ее великой войной, но она была незаслуженно забыта, фактически по ряду политических, идеологических соображений вычеркнута из нашей исторической памяти и из истории…»1.
Необходимость более глубокого и всестороннего изучения Первой мировой войны, участия в ней Российской империи обусловливает также актуализировавшаяся в последние годы борьба с попытками искажения и фальсификации истории. В 2012 году под руководством Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Е. Нарышкина было воссоздано Российское историческое общество, одной из главных задач которого является противодействие «дилетантизму и попыткам фальсификации исторических фактов».
Кроме того, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина от 29 декабря 2012 года № 1710 создано Российское военно-историческое общество, в числе приоритетных задач которого обозначено изучение истории войн.
Важное место среди общественных организаций, деятельность которых посвящена изучению истории Первой мировой войны и участию в ней Российской империи занимает образованная в 1992 году Российская Ассоциация историков Первой мировой войны, основной целью которого является способствование развитию исследований по истории Первой мировой войны в интересах объективного отражения этого события глобальной значимости и сохранения памяти о нем в поколениях граждан России.
Быстрое социально-экономическое, политическое развитие,
модернизация Российской империи в начале XX века, сопровождавшееся кризисными явлениями в обществе и государстве, были усилены Первой мировой войной и предъявили новые требования к государству и, в особенности, к такому важному его органу как полиция.
Анализ деятельности полиции в условиях острого и затяжного кризиса, ее способности отвечать вызовам времени имеет большое познавательное значение, расширяет научные представления о взаимоотношениях государства и общества.
1 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // Российская газета. 2012. 13 декабря.
Опыт деятельности полиции Российской империи, перестройка ее работы в условиях военного времени, когда экономика была мобилизована на военные нужды, а в стране наблюдался внутриполитический кризис, сопровождавшийся ростом преступности и других правонарушений, может использоваться и в современных условиях реформирования органов внутренних дел.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В отечественной историко-правовой науке имеются исследования, посвященные организации и деятельности полиции Российской империи в конце XIX – начале XX века. Но вопросы реорганизации полиции, борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, взаимодействия полиции с жандармерией, военной контрразведкой, а также иными органами государственного управления в годы Первой мировой войны остаются недостаточно разработанными.
Историографию истории полиции в период Первой мировой войны следует рассматривать в русле историографии истории государства и права, проблем внутренней политики Российской империи этого времени.
Теоретико-методологические подходы и оценки отечественных исследований о Первой мировой войне во многом определялись социально-политическими, идеологическими условиями времени, когда они проводились и публиковались.
После падения самодержавия в феврале 1917 г. была создана «Верховная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и иных должностных лиц», которой были допрошены бывшие руководители Министерства внутренних дел и Департамента полиции, арестованные Временным правительством. На основе протоколов их допросов и материалов открывшихся секретных архивов был опубликован ряд работ об организации и деятельности внутренней и заграничной агентуры Департамента полиции накануне и в годы Первой мировой войны. В них затрагивались и некоторые вопросы организации и деятельности общей полиции.
В советской исторической, историко-правовой науке Первая мировая война рассматривалась в основном как катализатор революционного процесса, как одна из важнейших непосредственных причин Октябрьской социалистической революции 1917 г.
В 20-30-е гг. в СССР были изданы работы, посвященные участию Российской империи в Первой мировой войне. В них анализировались и проблемы внутренней политики, но деятельность полиции практически не рассматривалась. Фрагментарно упоминалась политическая полиция, главной задачей которой, по утверждению авторов, и в годы Первой мировой войны была борьба против партии большевиков.
С 1960-х годов изучение истории Первой мировой войны активизировалось. Значительное внимание советских историков Д.В. Бержховского, К.Б. Виноградова, С.С. Григорцевича, В.А. Емеца, Д.В. Ляхова, К.Н. Тарновского, В.В. Яровой уделялось критике западных,
немарксистских работ о причинах войны, международной политической
обстановке накануне и во время войны, а также политике отдельных государств
и военно-политических блоков. Советские ученые исходили из оценки, данной
В.И. Лениным Первой мировой войне, как войне империалистической. В это
время в отечественной историографии усилился интерес к изучению
внутриполитических процессов, происходивших в России накануне падения
самодержавия, в годы Первой мировой войны. Выходят работы А.Я. Авреха,
Н.Э. Бурджалова, В.С. Дякина, Н.П. Ерошкина, В.И. Старцева,
Е.Д. Черменского. В них затрагиваются некоторые аспекты деятельности правоохранительных органов конца XIX – начала XX вв. по борьбе с внутриполитическим кризисом.
Изучение истории дореволюционной полиции как новое научное направление в рамках истории отечественного государства и права начало формироваться в 60-70-е годы XX века.
В работах Р.С. Мулукаева, Д.М. Шинджикашвили были впервые поставлены вопросы о принципах организации и деятельности полиции, ее месте в государственном механизме.
Интерес к деятельности дореволюционной полиции, в том числе в годы Первой мировой войны, усилился с середины 1980-х – начала 1990-х годов, когда были опубликованы работы Н.Н. Анисимова, А.А. Миролюбова, З.И. Перегудовой, Ч. Рууда, С.А. Степанова, в которых главное внимание уделялось деятельности политической полиции Российской империи в дореволюционный период в целом и, в частности, в годы Первой мировой войны.
В рамках работы Российской ассоциации историков Первой мировой войны, под руководством П.В. Волобуева, В.Л. Малькова, Ю.А. Писарева и Е.И. Сергеева были подготовлены обобщающие научные труды по истории Первой мировой войны.
Участие Российской империи в Первой мировой войне подробно рассматривается в исследованиях А.Б. Асташова, М.В. Оськина, С.П. Куличкина, А.И. Уткина и В.К. Шацилло.
Изучению внутриполитической обстановки в Российской империи накануне и в годы Первой мировой войны посвящены исследования О.Р. Айрапетова, В.А. Никонова, А.С. Тумановой, Н.Н. Яковлева.
О.А. Айрапетовым в научный оборот был введен термин «внутренний фронт», которым он характеризует политическую и экономическую обстановку в тылу российской армии, подчеркивая ее большую важность для ведения масштабной войны. Но, характеризуя положение на «внутреннем фронте», автор, к сожалению, не обращается к роли полиции в поддержании общественного порядка в ближнем и глубоком тылу. Это не способствует выявлению всего комплекса причин, приведших к краху «внутреннего фронта» в конце февраля 1917 г.
Важное место в изучении истории Первой мировой войны заняла
энциклопедия, подготовленная в 2002 г. авторским коллективом в составе
В.Н. Виноградова, В.Л. Малькова, Б.М. Туполева, С.В. Тютюкина,
В.К. Шацилло, Г.Д. Шкундина, З.П. Яхимовича и др., которая охватывает не только военные, но и многие другие вопросы социально-экономической, политической жизни страны.
В 2014 году к столетнему юбилею со дня начала Первой мировой войны были подготовлены масштабные общегосударственные проекты, среди которых четырехтомник «Первая мировая война в оценках современников: власть и российское общество. 1914-1918 гг.», посвященный изучению российского общественного мнения, представленного сторонниками консервативного, либерального и социал-демократического направлений общественно-политической мысли.
Кроме того, в 2014 году вышла в свет монография «Россия в годы Первой мировой войны: экономическое положение, социальные процессы, политический кризис», в которой авторским коллективом под руководством Ю.А. Петрова изучено место Первой мировой войны в истории России.
Но в указанных изданиях не было уделено должного внимания роли МВД, полиции в обеспечении общественного порядка и безопасности в Российской империи в годы Первой мировой войны.
Представляется, что современные историко-правовые и исторические исследования, затрагивающие проблемы деятельности полиции в годы Первой мировой войны, можно классифицировать по следующим направлениям, в которых рассматривались:
1) общие вопросы организации деятельности МВД Российской империи в
дореволюционный период (исследования А.В. Борисова, А.Н. Дугина,
С.Н. Жарова, А.В. Лобанова, Ф.М. Лурье, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева,
Ю.Ф. Овченко, З.И. Перегудовой, Ю.А. Реента, Б.В. Чернышева);
2) различные аспекты деятельности полиции Российской империи
(работы А.Б. Асташова, А.А. Миролюбова, К.С. Романова, В.В. Хутарева-
Гарнишевского);
1. деятельность отдельных подразделений МВД Российской империи (работы Ю.В. Гончаровой, А.В. Иванова, А.О. Костылева, Т.Л. Матиенко, С.А. Лукьянова, А.Е. Скрипилева, А.Ю. Шаламова);
2. различные направления деятельности МВД Российской империи (исследования А.В. Амбросьева, М.В. Кольцовой, Н.К. Мартыненко, А.А. Позднякова, Д.С. Рыжова, Н.В. Трошина, В.В. Тютюника, К.Л. Яковлева и О.Н. Яковлевой);
5) организация деятельности полиции в административно-
территориальных образованиях Российской империи (исследования
М.А. Алексеевой, А.В. Беловой, А.А. Белобородовой, С.И. Бойко,
А.В. Васильева, С.Н. Главинской, Е.В. Гладышевой, С.А. Гомонова,
Н.И. Горловой, В.Г. Дорохова, В.А. Карлебы, А.Н. Качкина, А.И. Коробченко,
С.А. Кузнецова, Т.М. Лаврик, Г.А. Макарова, А.С. Опилкина, А.В. Петрова, Г.А. Салтык, А.В. Седунова, И.В. Сирица, Е.П. Сичинского, Е.А. Соловьевой);
6. проблемы реформирования полиции Российской империи в начале XX века (работы А.Ю. Дунаевой, А.Ю. Фомичева);
7. деятельность различных правоохранительных органов Российской империи в начале ХХ в. и их взаимодействие с полицией (исследования И.А. Варакина, А.А. Иванова, А.А. Здановича, А.Г. Короткова, В.П. Минакова).
Причинам начала Первой мировой войны, а также роли и участию в ней Российской империи посвящены исследования современных зарубежных историков – Жан-Жака Беккера, Г.П. Виллмотта, С. Вулманс, Б.Л. Гарта, Г. Кинга, Р. Колли, Н. Стоуна, Д. Террейна, У. Фуллера, М. Хейстингса, П. Энглунда.
Необходимо отметить, что наибольший интерес у исследователей вызывает изучение проблемы организации и деятельности политической полиции в начале ХХ в. Вопросам обеспечения охраны общественного порядка и борьбы с общей преступностью в годы Первой мировой войны уделено недостаточно внимания, чем были обусловлены важность и необходимость изучения обозначенной темы диссертационного исследования.
Научная значимость и актуальность темы, степень разработанности проблемы во многом определили объект и предмет диссертационного исследования, его методологическую основу, хронологические рамки, научную новизну, цели и задачи, а также структуру.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникавшие в процессе организации и деятельности полиции Российской империи в годы Первой мировой войны.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, регламентировавшие деятельность полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в годы Первой мировой войны, в том числе устанавливавшие порядок взаимодействия полиции с иными органами государственного управления и общественными организациями, а также документальные и иные источники, в которых раскрываются особенности организации и деятельности органов государственного управления Российской империи в рассматриваемый исторический период.
Цель диссертации состоит в том, что бы на основе комплексного изучения правовых и организационных основ деятельности полиции Российской империи в годы Первой мировой войны, анализа нормативных правовых актов, регламентировавших деятельность полиции, выявления особенностей организации работы полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в годы Первой мировой войны, получить целостное представление о роли и месте полиции в системе органов государственного управления Российской империи в рассматриваемый исторический период.
В соответствии с названной целью, в ходе диссертационного исследования решаются следующие задачи:
- определить место полиции в системе органов государственного
управления накануне Первой мировой войны;
выявить проблемы реформирования полиции накануне и в годы Первой мировой войны;
изучить и показать изменения в организации и деятельности полиции в годы Первой мировой войны;
- определить основные направления деятельности полиции по охране
общественного порядка в годы войны;
- раскрыть особенности деятельности полиции по борьбе с
преступностью в годы Первой мировой войны;
- исследовать опыт и выявить особенности взаимодействия полиции с
другими органами государственного управления в сфере обеспечения
безопасности общества и государства.
Методологическая основа исследования. В работе использовались общенаучные методы, включающие в себя анализ и синтез, индукцию и дедукцию, а также метод диалектического материализма, предусматривающий изучение государственно-правовых явлений в тесной связи с объективными процессами общественного развития. В диссертации широко использовались и специальные историко-правовые методы, в числе которых сравнительно-исторический метод исследования, который включает в себя принцип историзма, периодизации проблемы, конкретный и сравнительный историко-правовой анализ, позволяющий выявить общее и особенное в деятельности полиции Российской империи в годы Первой мировой войны.
Эмпириче скую базу исследования составляют нормативные правовые акты Российской империи: законы, указы и положения; ведомственные правовые акты: приказы, инструкции, распоряжения, правила; официальные справочники. Источниками исследования также являются проекты нормативных правовых актов, отчеты о деятельности полиции, хранящиеся в фондах Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного исторического архива, Российского государственного военно-исторического архива, Государственного архива Курской области. Для освещения деятельности полиции в условиях Первой мировой войны привлекается мемуарная литература.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем на основе анализа широкого круга источников осуществлено комплексное изучение особенностей организационно-правового обеспечения деятельности полиции в годы Первой мировой войны.
В диссертации показаны особенности участия полиции в организации мобилизационных мероприятий и проведении эвакуации, решении продовольственного вопроса. Проведен историко-правовой анализ изменений законодательства, определяющего деятельность полиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в годы Первой мировой войны. Кроме того, в диссертации анализируются нормативно-правовые акты, принятые в целях повышения эффективности деятельности полиции в условиях военного
времени. Изучено взаимодействие полиции с органами государственного управления в сфере обеспечения безопасности Российской империи. Полученные результаты расширяют имеющиеся в науке истории государства и права, в том числе таком ее направлении как история органов внутренних дел знания о деятельности органов государственного управления, полиции Российской империи в годы Первой мировой войны.
Научную новизну диссертационного исследования дополняют положения, выносимые защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Накануне Первой мировой войны организация и деятельность полиции Российской империи нуждались в реформировании, так как они не соответствовали изменившимся после революции 1905-1907 гг. социально-политическим условиям. Деятельность Министерства внутренних дел в 1906-1916 гг. по подготовке полицейской реформы не привела к выработке ее завершенного проекта. Отдельные намеченные Министерством внутренних дел меры по реорганизации полиции не были реализованы, поскольку не получили должной поддержки в Государственной Думе и необходимого финансирования.
2. Участие Российской империи в войне вызвало необходимость реорганизации и создания новых органов государственного управления. Так, были созданы Особые совещания по важнейшим направлениям экономической деятельности государства, главным из которых стало Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства. Представители Министерства внутренних дел Российской империи не вошли в состав Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства и не присутствовали на его заседаниях при рассмотрении вопросов, связанных с обеспечением общественного порядка в тылу. Это приводило к тому, что некоторые решения Особого совещания не учитывали возможностей местных органов управления, полиции в их реализации.
3. Первая мировая война обусловила появление у полиции новых обязанностей по массовой эвакуации населения и имущества государственных учреждений, организации жизни населения на освобожденных и занятых Российской императорской армией территориях, борьбе со спекуляцией и вражеской разведкой. Расширение обязанностей полиции не сопровождалось существенными организационными изменениями, что негативно отразилось на выполнении полицией основных функций по охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
4. В условиях патриотического подъема в первые месяцы участия в войне в Российской империи наблюдалось снижение уровня преступности, но уже к 1915 г. он начал существенно повышаться. Это вызвало необходимость увеличения штата чинов полиции, осуществлявших борьбу с преступностью, наделения их дополнительными полномочиями, однако этого в достаточной мере не произошло.
5. Широкая компетенция в сфере обеспечения общественного порядка, которой была наделена полиция до начала Первой мировой войны, не позволяла ей эффективно осуществлять эти обязанности в условиях военного времени. С началом войны власть в губерниях, находившихся в районе театра военных действий и в ближнем тылу, переходила к военному командованию. Многие проблемы взаимодействия военного командования и гражданских властей не были нормативно урегулированы. Это затрудняло деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по обеспечению общественного порядка и безопасности на данных территориях.
6. Ухудшение криминогенной обстановки, появление новых видов преступлений и других правонарушений, рост протестных настроений обусловили необходимость расширения функций и задач, поставленных перед полицией. Однако отсутствие должных мер, направленных на создание достаточных условий, содействующих успешному выполнению возложенных задач, привело к тому, что полиция оказалась не способна противостоять росту массовых беспорядков, дезорганизации общественно-политической жизни.
7. С началом мобилизации в Российской империи актуализировалась борьба со шпионажем, осуществление которой, в основном, было возложено на Контрразведывательное отделение Главного управления Генерального штаба, Контрразведывательное отделение при Морском министерстве, Отдельный Корпус пограничной стражи. В то же время эти функции выполняли полиция и жандармерия. Во время Первой мировой войны предпринимались попытки образования единого контрразведывательного органа под руководством либо Министерства внутренних дел, либо Военного министерства, однако осуществлены они не были. Отсутствие единого контрразведывательного органа, а также трудности в организации работы существующих контрразведывательных органов, вызванные межведомственными противоречиями по поводу руководства контрразведывательной деятельностью, не позволили организовать эффективную борьбу со шпионажем в годы войны. Межведомственные разногласия не только снижали эффективность контрразведывательной деятельности, но и приводили к дезорганизации работы органов государственного управления, в том числе полиции, что было одним из проявлений кризиса государственной власти.
Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды по теории государства и права, в которых раскрываются принципы деятельности государственного механизма, правоохранительных органов, в том числе в условиях военного времени. К ним относятся работы П.В. Анисимова, В.С. Афанасьева, А.Б. Венгерова, Н.Л. Гранат, В.В. Лазарева, Р.Х. Макуева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Т.Н. Радько, Р.А. Ромашова, Л.А. Фролова.
Теоретическую базу составляют также исследования в области истории отечественного государства и права, среди которых работы В.И. Афанасьевой, А.И. Гомола, И.А. Исаева, И.Н. Кузнецова, Н.В. Михайловой, П.В. Никитина,
М.М. Рассолова, Е.Н. Романенковой, Ю.П. Титова, А.И. Тихонова,
О.И. Чистякова, а также исследования по истории органов внутренних дел, к
числу которых относятся работы А.В. Борисова, А.В. Лобанова, Т.Л. Матиенко,
А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, З.И. Перегудовой, Ю.А. Реента,
Б.В. Чернышева, Д.И. Шинджикашвили, К.Л. Яковлева.
Хронологич ес кие рам ки исследования охватывают период с 1914 по 1917 гг., то есть время участия Российской империи в Первой мировой войне до свержения самодержавия и ликвидации полиции в марте 1917 г., а также проблемы организации и деятельности полиции в предвоенный период.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключаются в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы при проведении исследований по истории отечественного государства и права, истории органов внутренних дел; в преподавании историко-правовых дисциплин, в том числе «История органов внутренних дел», «История государственного управления»; при выработке рекомендаций для деятельности полиции в кризисных, чрезвычайных условиях, а также в процессе воспитательной работы в органах внутренних дел. Кроме того, полученные в результате проведенного исследования выводы можно использовать в ходе проводимой сегодня реформы органов внутренних дел, а также совершенствования форм и методов взаимодействия полиции и гражданского общества.
Апробация и внедрение результатов проведенного исследования.
Диссертационное исследование было подготовлено, обсуждено и рекомендовано к защите на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на научно-методологических семинарах и конференциях, посвященных проблемам истории государства и права России, истории Первой мировой войны: III Международной научно-практической конференции «Первая мировая война: взгляд спустя столетие. Предвоенные годы», Международный независимый эколого-политологический университет, Российская ассоциация историков Первой мировой войны, Государственный исторический музей (г. Москва, 28-29 ноября 2013 г.); XI Международной научно-практической конференции «Законность и правопорядок в современном обществе», Центр развития научного сотрудничества (г. Новосибирск, 27 декабря 2012 г.); XV Международной научно-практической конференции «Проблемы и перспективы противодействия современным угрозам безопасности личности, общества и государства», Академия управления МВД России (г. Москва, 21 ноября 2013 г.); V Международной научно-практической конференции «Проблемы отправления правосудия по уголовным делам в современной России: теория и практика», Юго-Западный государственный университет (г. Курск, 11-13 апреля 2013 г.); Научной конференции «20 лет Конституции Российской Федерации: итоги, современность, перспективы», Академия управления МВД России (г. Москва, 17 декабря 2013 г.); Всероссийского круглого стола «Актуальные проблемы государственно-
правового строительства в современной России», Орловский юридический институт МВД России имени В.В. Лукьянова (г. Орел, 29 октября 2014 г.); X Международной научно-практической конференции «Правовая Россия: теория и практика», Приволжский научно-исследовательский центр (г. Москва, 30 ноября 2014 г.); Всероссийской научно-практической конференции «Организация оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями в кредитно-финансовой сфере: проблемы и пути их решения», Академия управления МВД России (г. Москва, 27 мая 2015 г.).
Материалы диссертационного исследования внедрены и используются в научной деятельности Барнаульского юридического института МВД России, Московского государственного машиностроительного университета (МАМИ), а также в практической деятельности Управления на транспорте МВД России по Центральному федеральному округу, Управления МВД России по Курской области и отдела № 8 следственного управления МВД России по г. Курску в рамках профессиональной и служебной подготовки.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих 6 параграфов, заключения и списка литературы. Работа подготовлена в объеме, соответствующем требованиям, предъявленным к диссертационным исследованиям на соискание степени кандидата наук.
Организация деятельности полиции в период Первой мировой войны
Русская революция 1905-1907 гг., общественное недовольство действующей властью самых широких слоев населения и осложнение криминогенной обстановки в стране повлияли на политику царизма и побудили самодержавие к проведению реформ.
17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка»1, который провозглашал и предоставлял населению свободы: совести, собраний и союзов, слова, неприкосновенность личности, избирательные права. Также в Манифесте было указано, что «никакой закон не может быть принят без одобрения Государственной думы».
19 октября 1905 г. царем был подписан Указ «О мерах к укреплению единства в деятельности Министерств и Главных управлений»2. Согласно Указу, в Российской империи учреждался Совет министров во главе с председателем, которого назначал Император из числа министров с сохранением за последним ведомственного портфеля. Председателю Совета министров было предоставлено право определения порядка внесения докладов по отдельным ведомствам. При этом из ведения Совета министров были выведены Министерства иностранных дел и Императорского двора, которые подчинялись Императору.
Основной задачей Совета министров было «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». Согласно вышеназванному манифесту законодательные предложения министерств, прежде чем поступать в Государственную Думу и Государственный Совет, обсуждались в Совете министров. Последний по своей организационно-правовой основе соответствовал европейской дуалистической модели организации правительственной власти 1.
В апреле 1906 г. Императором была утверждена новая редакция «Основных государственных законов Российской Империи», текст которой был подготовлен Государственной канцелярией и Советом министров2. В новой редакции Основных Законов предусматривалось согласование традиционных прав монарха с Манифестом 17 октября 1905 г., созданием Совета Министров, Государственной Думы, реорганизацией Государственного Совета. Реформа «Основных государственных законов Российской Империи» отражала эволюцию самодержавия в сторону ограниченной монархии. В отечественной историко-правовой науке сложилось мнение, что Основные Законы 1906 г. в полной мере не являлись конституцией, однако нельзя отрицать, что определенные, очень узкие, конституционные ограничения самодержавной власти монарха были установлены3.
Согласно принятым правовым актам, Высшими законодательными органами власти стали Государственная Дума и Государственный Совет, исполнительными – Совет министров и Император.
В результате проведенных преобразований власть Императора обладала следующими прерогативами: власть управления во всем ее объеме принадлежала Императору; он назначал и увольнял председателя Совета министров, других высших должностных лиц; объявлял местности на военном или исключительном положении; объявлял войну и заключал мир, а равно и другие договоры с иностранными государствами; был верховным руководителем всех внешних сношений России с иностранными государства, верховным главнокомандующим.
Согласно статье 11 «Основных государственных законов» от 1906 г., Совет министров мог обсуждать законопроекты и направлять их на утверждение Императора как акты верховного управления, а в соответствии со статьей 87 – «как чрезвычайные указы», т.е. Совет министров имел законосовещательные функции1. Председатель Совета министров и министры назначались царем и были ответственны только перед ним. Государственный Совет действовал на основе правового акта 1906 г. «О переустройстве учреждений Государственного совета» и «Учреждения Государственного совета». Одна половина членов Государственного Совета назначалась царем, другая – избиралась по специальному списку дворянскими обществами, губернскими земскими собраниями, крупными промышленниками и торговцами. Государственный Совет обновлялся в течение девяти лет, на треть каждые три года. Ежегодно царь назначал его председателя и вице-председателя. Государственный Совет «осуществлял независимый от министров и единообразный контроль над законопроектной деятельностью ведомств, препятствуя изданию законов из личных, узковедомственных и т.п. соображений и способствуя упорядочению правовой системы страны»2.
Министерство внутренних дел в системе государственного механизма царской России занимало особое место. Оно выполняло разнообразные функции: управленческую, правоохранительную, карательную, оперативно-розыскную (общеуголовную и политическую), а также широкий круг социальных функций. Министерство управляло полицией (в том числе политической полицией — жандармерией и охранными отделениями), делами по печати, обществам и собраниям, почтой и телеграфом, делами по исполнению воинской повинности, статистической частью, духовными делами иностранных исповеданий, народным продовольствием. МВД было подчинено как сословное, общественное управление, так и городское и земское. В компетенцию МВД входило разрешение вопросов, связанных с приемом иностранцев в русское подданство, полицейским надзором и ссылкой неблагонадежных лиц, разрешением периодических изданий и осуществлением по отношению к ним административных репрессий, объявлением страны в карантинном положении, разрешением устройства различных промышленных заведений и продажей некоторых продуктов питания, деятельностью страховых обществ и других вопросов.
Министр внутренних дел, сосредоточивший в своих руках руководство общей и политической полицией, а также многими отраслями внутреннего управления (от здравоохранения до организации почтово-телеграфной связи), стал своеобразным первым министром Империи. Министр внутренних дел, как и все другие министры, назначался Императором и отвечал за свои действия только перед ним в порядке личной ответственности.
Особая роль министра внутренних дел в государственном механизме определялась также тем, что он имел большое влияние при назначении глав регионального управления — губернаторов и генерал- губернаторов1.
Ведущим направлением развития МВД Российской империи было расширение его карательных функций2.
С усилением революционного движения в России к концу XIX в. полномочия МВД были расширены. В частности, по «Положению о мерах к охранению Государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г., права министра внутренних дел существенно расширились. Требования министра, относящиеся «к охранению государственного порядка и 26 общественного спокойствия», подлежали «немедленному исполнению всеми местными начальствами»1. Положение предусматривало процедуру введения в отдельных местностях страны двух видов исключительного положения: положения усиленной охраны и положения чрезвычайной охраны. Министр внутренних дел мог ставить вопрос в Комитете министров о введении в любой части страны состояния усиленной или чрезвычайной охраны, при которых значительно расширялись права местных административно-полицейских органов. Положение от 14 августа 1881 г. было объявлено временным, сроком на три года, но руководство МВД регулярно ходатайствовало о его продлении, в результате чего оно действовало до февральской революции 1917 года.
Особое место МВД в системе органов государственного управления царской России начала XX века определялось так же тем, что оно наделялось правом внесудебного, административного наказания. Согласно 34 Положения от 14 августа 1881 г. при министре внутренних дел образовывался специальный орган – Особое совещание, состоявшее из четырех человек – двух высших чинов МВД и двух – Министерства юстиции. Особое совещание могло подвергнуть административной высылке любое лицо, признанное неблагонадежным, «подозрительным» или «вредным для общественного порядка», в «определенную местность Европейской или Азиатской России сроком от 1 до 5 лет»2.
В чрезвычайных обстоятельствах, когда решение того или иного вопроса не могло «быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба», министр внутренних дел получал полномочия «действовать» всеми вверенными ему способ ам и», не ожид ая особого разреше ния ца ря3. В целом МВД было призвано «обеспечивать прочность и незыблемость внутреннего устройства царской России»4.
Организационно-правовые меры по усилению полиции накануне и в годы Первой мировой войны
Особо необходимо отметить, что из-за введенной на территориях, прилегающих к театру военных действий, военной власти, министр внутренних дел не мог существенно влиять на положение внутри них. Данный факт был подчеркнут министром внутренних дел Н.Б. Щербатовым, который указы