Казанцев Виктор Прокопьевич. Гражданское управление арендованными территориями: полоса отчуждения КВЖД, Квантунская область (середина 90-х гг. XIX в. - февраль 1917 г.)

Краткое описание

Казанцев Виктор Прокопьевич. Гражданское управление арендованными территориями: полоса отчуждения КВЖД, Квантунская область (середина 90-х гг. XIX в. - февраль 1917 г.): диссертация ... доктора исторических наук: 07.00.02 / Казанцев Виктор Прокопьевич;[Место защиты: Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Дальневосточный федеральный университет"].- Владивосток, 2015.- 601 с.

Филиал негосударственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Медицинский институт «РЕАВИЗ» в г. Санкт-Петербурге
На правах рукописи
КАЗАНЦЕВ Виктор Прокопьевич
ГРАЖДАНСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ АРЕНДОВАННЫХ ТЕРРИТОРИЙ: ПОЛОСА ОТЧУЖДЕНИЯ КВЖД, КВАНТУНСКАЯ ОБЛАСТЬ (середина 90-х гг. XIX в. - февраль 1917 г.)
Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук Специальность 07.00.02 - Отечественная история
Научный консультант: д.и.н., профессор Поправко Елена Александровна
Санкт-Петербург

СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава I «Арендованная территория» и «территория концессии»: понятие, историография, источники
1.1 Понятия «арендованная территория» и «территория концессии»: историко-политический аспект
1.1.1 Понятия «концессия» и «территория концессии»
1.1.2 Понятие «арендованная территория»
1.2 Историография проблемы
1.3 Источниковая база исследования
Глава II Россия на Дальнем Востоке во второй половине XIX - начале XX века. Маньчжурский вопрос
2.1 Этапы развития и особенности системы местного управления Дальнего Востока (вторая половина XIX - начало XX вв.).
2.2 Цели и задачи российского присутствия в Маньчжурии.
2.2.1 Железнодорожное строительство и Маньчжурский вопрос.
2.2.2 Проблема приобретение Россией незамерзающего порта в контексте Маньчжурского вопроса.
Глава III: Российская железнодорожная концессия в
Маньчжурии: формирование гражданского управления на территории полосы отчуждения КВЖД (1896 - февраль 1917 гг.)
3.1 Руководящие органы акционерной компании «Общество Китайской восточной железной дороги»
3.2 Административное освоение и организация охрана полосы отчуждения в период строительства дороги (1897 - 1903 гг.)
3.3 Гражданское управление территорией полосы отчуждения в 1903 - 1905 гг.: столкновение ведомственных интересов
3.4 Разработка основных принципов управления Гражданской частью Общества КВЖД в Особых совещаниях и комиссиях 1906-1909 гг.
234
261
261
275
304
314
328
328
346
369
382
389
411
3.5 Управление Гражданской частью в системе местного управления Общества КВЖД (1906 - февраль 1917 гг.)
Глава IV Система гражданского управления Квантунской области (1898 - 1905 гг.)
4.1 Занятие территории и первые административные мероприятия на Квантунском полуострове
4.2 Разработка основных принципов системы управления Квантунской области. Деятельность Особого совещания министров и ведомственных комиссий (1899 г.)
4.3 Структура и полномочия органов гражданского управления Квантунской области
4.4 Органы городского управления и полиция
Глава V: Особое наместничество на Дальнем Востоке (1903 - 1905 гг.) в контексте общегосударственной реформы местного управления
5.1 Причины, цели и задачи создания особого наместничества на Дальнем Востоке: внутриполитический и международный аспекты
5.2 Административная система наместничества
5.3 Особый комитет Дальнего Востока и Порт-Артурская комиссия: в поисках новых административных форм.
5.4 Ликвидация особого наместничества на Дальнем Востоке и Квантунской области
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Трудности формирования и развития российской государственности в постсоветский период свидетельствуют о сложности процесса, составной частью которого стал поиск вариантов оптимальной системы управления, как на центральном, так и на региональном уровне. Взаимодействие центр и регионов, безусловно, важно для обеспечения стабильности любого государства, особенно обладающего такой огромной территорией как Россия. В этом поиске главной задачей стало достижение равновесия между «выстраиванием вертикали власти» и необходимостью учета поликультурности, многонациональное™, политконфессиональности и иных особенностей страны, препятствующих реализации в российских условиях модели абсолютного унитаризма и повсеместной универсальности управления. Только за 2000-е гг. мы стали свидетелями сложности такого выбора: отмена прямых выборов губернаторов и замена их выборами представительным органом субъекта федерации; ликвидация мажоритарной системы выборов (что создавало возможность выдвижения независимых кандидатов или мелких партий на местах) и обратное возвращение к старым «технологиям» и т.п.
В числе условий, необходимых для обеспечения эффективного управления государством, обычно называют сильную центральную власть, оптимальное разграничение полномочий между центром и окраинами, создание соответствующей этому разграничению системы местного управления. В Российской империи, унитарной по внешним характеристикам формы государства, проблема внутреннего единства была одной из самых актуальных, и ее практическое решение привело к формированию реально многонациональной державы с поливариантной системой местного управления.
На современном этапе российское общество осознает, что новая государственность может быть выстроена только с учетом предшествующего опыта ее развития. Это проявляется в тенденции возврата как внешних символов (герб, флаг - очевидно отсылающие нас к имперскому опыту, гимн - сохраняющий преемственность с советским периодом), так и к институциональной системе сложившейся в разные периоды развития Российской империи. Институт губернаторства был введен в начале имперской эпохи, а Государственная дума - явно ассоциируется с завершающим периодом ее существования.
В этих условиях обращение к прошлому опыту государственного строительства приобретает особую актуальность и обусловливает значимость заявленной темы диссертационного исследования. На примере административного освоения «своеобразных окраин», какими были арендованные территории, центральная власть показала умение применять накопленный к концу XIX в. опыт формирования местных администраций с учетом региональных особенностей и в нестандартных условиях - на территориях, формально принадлежавших иному государству, но включенных в политическое, хозяйственное и правовое пространство Российской империи.
Хотя процесс этот не имел естественного завершения (для Квантуна он был прерван русско-японской войной, а для Китайской восточной железной дороги (далее - КВЖД) - революцией 1917 г.), изучение достигнутых результатов позволяет глубже понять общеимперский механизм инкорпорации новых территорий и осмыслить принципы регионального администрирования. Различные аспекты подобного опыта могут быть использованы в деле современного государственного строительства и реформирования российской административной системы на всех ее уровнях, а также в практической реализации условий действующих договоров международной аренды территорий, заключенных Российской Федерацией (например, российско-казахстанский договор 1994 г. об аренде комплекса «Байконур»).
Анализ исторического контекста заключения контракта железнодорожной концессии 1896 г. на строительство КВЖД и договора международной аренды Порт-Артура 1898 г. позволяет поставить под сомнение сложившийся стереотип о России как о державе, у которой после продажи Аляски, не было «заморских колоний» (не имеющих общей границы с российской территорией). Именно «Маньчжурский вопрос» доказывает, что, будучи континентальной империей, как Австро-Венгрия и Османская империя, Россия активно участвовала в переделе мира и борьбе за контроль над океанскими коммуникациями.
Степень изученности проблемы. Проблема территорий, переданных на различных основаниях Российской империи Китаем, привлекала внимание исследователей. Однако аспект, ставший предметом исследования в данной диссертации, оказался упущенным. В связи со значительным объемом исследований, где в различной степени затрагивались вопросы истории КВЖД и Квантунской области, нами было принято решение вынести историографический обзор в отдельный (второй) параграф первой главы '. Здесь же нам хотелось бы только обозначить общий вывод, связанный со степенью изученности проблемы. Для большинства исследователей история данных территорий привлекала внимание, прежде всего, своими международными аспектами: взаимоотношения держав (с Китаем, с Японией, с США, с европейскими странами); получение незамерзающих портов для России в контексте ее геополитических устремлений или необходимости обороны дальневосточных рубежей; как часть истории русско-японской войны и т.п. либо привлекательным для исследователей оказывалась ситуация связанная с экономическим внедрением России в Китай и изучение «русского Харбина». Но исследование системы управления этих территорий как единого предмета, как нового и уникального для России опыта администрирования выпало из поля зрения исследователей. В лучшем случае оказались фрагментарно затронуты отдельные аспекты проблемы. В связи с этим можно сформулировать цель и задачи нашего исследования.
Цель диссертационного исследования - исследовать систему гражданского управления территориями, переданными на различных основаниях Российской империи Китаем: полосой отчуждения КВЖД, Квантунской областью.
Поставленная цель требует решения следующих задач:
1 См. Главу I, параграф 1.2.
- проанализировать понятия: «арендованная территория» и «территория концессии», определив их статус и его влияние на формирование системы местного управления и ее структуру;
- выявить основные этапы формирования гражданского управления, как части системы местного управления на данных территориях;
- определить внутри- и внешнеполитические факторы, влиявшие на изменения в системе управления переданных территорий;
- сравнить реализованные и нереализованные (по разным причинам) проекты местного управления территориями, установить источники идей для этих проектов в опыте управления окраинами Российской империи;
- показать межведомственную борьбу в процессе выбора оптимальной модели управления;
- на основе имеющихся источников исследовать процесс формирования системы гражданского управления полосой отчуждения КВЖД на разных этапах ее развития, структуру и полномочия ее различных звеньев;
- на основе имеющихся источников исследовать процесс формирования системы гражданского управления Квантунской областью, структуру и полномочия ее различных звеньев;
- исследовать систему управления особого наместничества на Дальнем Востоке, объединявшего как переданные, так и собственно российские, территории.
Объектом исследования выступает управление территориями, по различным причинам и на различных основаниях переданных Китаем под юрисдикцию России в конце 90-х гг. XIX в.: полоса отчуждения КВЖД и Квантунский полуостров.
Предмет исследования - становление системы гражданского, как части местного, управления, сформированной Российской империей для данных территорий, на разных этапах ее развития.
Особо стоит обратить внимание на терминологические тонкости, повлиявшие на формулировку темы исследования. Понятие «арендованная территория» в полном объеме применимо только к территории Квантунского полуострова, поскольку он перешел под юрисдикцию России именно по договору аренды, заключенному между суверенными государствами. Территория полосы отчуждения КВЖД была не арендована, а именно «передана» китайским правительством в ведение частной российской компании под строительство железнодорожного, производственного комплекса по договору концессии, заключенного между китайским правительством и Русско-китайским банком (Россия). Так или иначе, эти территории перешли в ведение российской стороны, но по различным основаниям и в тексте работы термин «арендованные территории» используется как синоним термину «переданные территории».
Основное внимание в диссертации сделано не на реализации властных полномочий российских органов центрального управления по освоению территорий полосы отчуждения и Квантунского полуострова, а непосредственно на структуре местного управления. Исследовать местный и центральный уровни управления отдельно друг от друга невозможно, но для нас первостепенным было именно исследование специфики структуры органов местного управления. С позиции общеадминистративных полномочий рассматривается и полиция. Создание таких частей управления как военное, морское, судебное, почтово-телеграфное, горное, управление народным просвещением, рассматривалось нами в той степени, в какой они относились к системе общего гражданского (административно-полицейского) управления. Лишь в некоторой степени рассматриваются процессы формирования бюрократии в Квантунской области и подбора кадров для службы в Обществе КВЖД. Эти аспекты сознательно оставлены автором за рамками работы, т.к. они имеют все основания быть выделены в отдельный предмет исследования.
Хронологические рамки диссертации охватывают временной отрезок с середины 90-х годов XIX в. до февраля 1917 г.
Середина 90-х годов XIX в., как начальная дата, определяется окончанием японо-китайской войны 1894-1895 гг., изменившей геополитическую ситуацию в Юго-Восточной Азии, и решениями Особых совещаний о строительстве части Транссиба по территории Китая и о приобретении незамерзающего порта на Тихом океане, что повлекло заключение двух договоров:
- контракта на строительство КВЖД (гражданско-правовой договор железнодорожной концессии), заключенного 27 августа (8 сентября) 1896 г. между правительством богдыхана и Русско-китайским банком, в результате чего российской компании для реализации условий контракта были переданы соответствующие территории, с возможностью осуществления административных и судебных полномочий;
- конвенции 15 (27) марта 1898 г. между Россией и Китаем о Порт-Артуре, которая распространила на территорию Квантунского полуострова российскую юрисдикцию. Конвенция предусматривала введение российской системы местного управления при сохранении органов традиционного китайского самоуправления в ряде городов и положила начало работы совместной разграничительной комиссии по установлению границ арендованной территории, нейтральной зоны и остальным Китаем.
Февраль 1917 г., как завершение хронологических рамок, связан с изменениями государственного строя России и высшего уровня управления КВЖД, вызванными революцией. Определенным рубежом является заключение Портсмутского договор (август 1905 г.). По его условиям Квантунский полуостров передавался Китаем Японии. Следствием этого стала ликвидация Квантунской области и наместничества.
Для полосы отчуждения КВЖД 1905 г. также является рубежным, поскольку с окончанием войны отдельные направления деятельности дороги из подчинения военному ведомству вновь были переданы в ведение Министерства финансов. А уже с 1906 г. начинаются работы по введению на территории полосы отчуждения местного (гражданского) управления и общественного самоуправления в поселениях вдоль линии дороги. Эти даты определи авторскую периодизацию в исследовании заявленной темы.
Географические рамки исследования включают территории, переданные Российской империи правительством богдыхана, которые с 1903 по 1905 гг. подчинялись «Наместнику Его Императорского Величества на Дальнем Востоке» либо как непосредственному руководителю (Квантунская область), либо находились под его высшим надзором (полоса отчуждения КВЖД). В настоящее время они составляют неотъемлемую часть северо-восточных провинций Китайской народной республики (КНР).
В процессе освоения этих территорий русскими людьми они обозначались различными терминами: «Русская Маньчжурия», «Желтороссия», «Дальний» или «Крайний» Восток. Географическая составляющая понятий «Русская Маньчжурия» и «Желтороссия» точно соответствовала границам переданных территорий. География двух других терминов гораздо шире.
Первоначально в середине XIX в. под термином «Крайний Восток» понимали регион Японии, Маньчжурии, Кореи, Российского Дальнего Востока, которые имели выход к Японскому морю - окраинному (для России) морю Тихого океана (Сахалин включали в Крайний Восток только до решения вопроса о разграничении территории между Россией и Японией, после 1875 г. он стал «российским Дальним Востоком»).
Впоследствии А.Н. Корф на I съезде сведущих людей в 1885 г. ввел понятие «российский Дальний Восток», подразумевая Приамурское генерал- губернаторство, но осталась привязка данной территории на выход к морю. После этого, под «Дальним Востоком» подразумеваются именно российские территории, а «Крайний Восток» означает более широкое понятие, этот термин часто использовали моряки, подразумевая включение сюда территорий, выходящих к Японскому морю, во влиянии на которые Россия была заинтересована.
Позже в понятие «Дальний Восток» включили и переданные в аренду территории. Таким образом, в терминологии XIX - начала XX вв. «Дальний Восток» - это зона российского присутствия. Это термины геополитические, а не географические, они отражают видение Россией своих интересов в данном регионе мира.
Источниковая база исследования представлена широким комплексом опубликованных и неопубликованных документов, часть из которых впервые вводится в научный оборот. Подробный анализ источников выделен нами в отдельный (третий) параграф первой главы. Привлеченный комплекс источников позволяет выполнить задачи, поставленные в исследовании и реализовать цель диссертации
Теоретико-методологические основы исследования представляют комплекс теоретических положений, принципов, подходов и конкретных методов исследования.
При формировании теоретико-методологических основ диссертации автор руководствовался основополагающими принципами исторической науки: историзмом и объективностью. Задача всестороннего и комплексного рассмотрения заявленной проблемы наилучшим образом достигается в рамках междисциплинарного подхода. Исследование выполнено на стыке истории, юриспруденции, государственного управления, политологии (геополитика).
Ключевыми понятиями, используемыми в диссертационном исследовании, являются: «арендованная территория», «территория концессии», «управление», «государственное управление», «местное управление», «административно-полицейское управление», «общественное управление», «орган местного управления», «полиция».
Категория «управление» характеризует деятельность социальных институтов, отвечающих за упорядочение взаимодействия составных частей природы, общества, человека *.
Субъектом и объектом взаимодействия в государственном управлении выступают люди и их объединения различных уровней . Это позволяет определить государственное управление как деятельность, в рамках которой, в том числе, через особую систему органов (должностных лиц) реализуется исполнительная власть. Органы и должностные лица должны быть наделены полномочиями, закрепленными в законе. Основное направление их деятельности - исполнение нормативных актов посредством распоряжения .
Г осударственное управление как система представляет взаимосвязь разнопрофильных и разноуровневых органов исполнительной власти .
Орган исполнительной власти (или должностное лицо, выполняющее те же функции) выступает как основной элемент этой системы, реализующий свои полномочия в административном - внесудебном - порядке в масштабах всего государства. В связи с этим синонимом «исполнительной власти» выступает понятие «административная власть» .
Существенную теоретико-методологическую проблему в данном исследовании представляет адекватная интерпретация терминологии, использовавшейся во второй половине XIX - начале XX вв., и «перевод» этой терминологии на язык современной науки. Неадекватное понимание языка источников, особенно законодательных, может исказить смысл явлений прошлого. Для решения данной проблемы мы прибегли к герменевтическому методу, как способу истолкования текстов с применением лексических, грамматических, логических, функциональных и т.п. сопоставлений.
Российское законодательство пореформенного периода сформировало взгляд на управление как на деятельность, направленную на достижение определенных целей, регламентировав ее определенными правилами В Своде законов Российской империи это определялось следующим образом:
«Власть каждого управления вообще состоит:
1) в определении к должностям, коих замещение ему предоставлено;
2) в надзоре за подчиненными местами и лицами;
3) в решении дел и в принятии мер к исполнению законов;
4) в представлении высшему начальству» .
В соответствии с тогдашним пониманием управления государством, при классификации по критерию субъекта осуществления полномочий оно включало:
«1) управление верховное, выполняемое лично императором,
2) управление подчиненное, принадлежащее отдельным правительственным учреждениям» .
В системе административных органов в то время выделялись органы распорядительные (губернатор) и органы исполнительно-распорядительные (губернское правление). Полиция была «собственно-исполнительным» органом . Функциональное наполнение термина «полиция» с XVIII до начала XX вв. неуклонно сужалось, что привело к ограничению функций полиции обеспечением правопорядка .
В настоящее время понятие «полиции» отличается от употребления этого термина в середине XIX - начале XX вв. Современное понимание «полиции» исходит из того, что это орган исполнительной власти, осуществляющий охрану общественного порядка Деятельность полиции в ее сегодняшнем понимании не включает такие сферы, как хозяйственная, санитарная, строительная и прочее .
В Российской империи правоохранительная деятельность была частью полномочий исполнительно-распорядительных органов власти, что проявлялось, прежде всего, в структуре местного управления.
Функция внутреннего управления в России принадлежала Министерству внутренних дел (МВД). Оно осуществляло руководство органами местного управления на территориях, управляемых на основании Общих Учреждений губернских. Территории Азиатской России управлялись на основании особенного законодательства, часто передававшего высшее заведование управлением от МВД другим ведомствам. Для Русской Маньчжурии такими ведомствами выступали военное, морское или финансовое.
Уточненная терминология позволяет более адекватно отражать систему государственного управления XIX - начала XX вв. в современных понятиях.
При формировании методологии исследования автором также использовались понятийный аппарат и положения концепций, связанных со спецификой функционирования империй , концепция «фронтира» и концепция неоколониализма .
Мы исходили из того, что одним из законов существования империй является расширение - т.е. приращение территорий. Данная задача может решаться различными способами в зависимости от исторических условий. К концу XIX в. возможности расширения путем прямого и несвязанного со значительной опасностью военных конфликтов присоединения территорий для Российской империи были исчерпаны, а ряд причин (слабая освоенность и заселенность восточных окраин, отсутствие здесь сильного флота, не значительных воинских контингентов и т.д.) привели к выдвижению иных методов расширения: экономического внедрения путем заключения договора концессии (например, КВЖД) и международного публичного договора аренды территорий (Квантунская область). Это привело к формированию фронтира - зоны, находящейся под смешанным влиянием России и другого государства (в данном случае Китая). Россия стремилась к тому, чтобы эта фронтирная зона стала территорией ее геополитического влияния, а в перспективе, возможно, предполагала пойти и дальше (косвенно об этом может свидетельствовать объединение собственно российских и арендованных территорий в рамках единого Дальневосточного наместничества).
Методология исследования предполагает акцент на административной политике самодержавия в отношении переданных территорий и структуре органов административно-полицейского управления непосредственно в регионе.
Основной метод исследования - компаративный (сравнительно- исторический) анализ организации управления в полосе отчуждения КВЖД, Квантунской области, наместничестве на Дальнем Востоке. В работе также использованы основные методы исторического исследования: историко¬
генетический, историко-типологический, историко-системный.
С помощью историко-генетического метода исследовано развитие форм управления и административного устройства на арендованных территориях на разных этапах:
1) управление полосой отчуждения, полученной по договору концессии на строительство КВЖД,
2) управление Квантунской областью после заключения Конвенции о Порт- Артуре;
3) новые задачи управления, возникшие в связи с организацией наместничества, объединившего разные по статусу территории, как
арендованные, так и собственно российские (Приамурское генерал- губернаторство).
Это позволило выработать периодизацию административного развития
территорий, арендованных у Китая.
Историко-типологический метод в совокупности с сравнительно- историческим (компаративным) позволит выработать типологию использовавшихся Российской империей на арендованных территориях
административных систем, а также сделать вывод об их уникальности в масштабах государства.
Историко-системный метод необходим для исследования структуры и
функций центрального и местного уровней управления арендованными территориями. При его применении автор будет исходить из того, что структура и функции центрального управления были строго определены законодательством Российской империи, носили универсальный характер. Местное управление на окраинах строилось исходя из общих административных оснований, прописанных в имперском законодательстве, и из особенностей конкретной окраины (причем фактически, местные условия ставились на первое место при формировании структуры и определении компетенции органов управления на местах). Это позволяет говорить о реальной поливариантности организации «окраинного» управления в Российской империи. В исследовании будет показано, что при формировании административного устройства арендованными территориями, а позже - наместничеством, использовался опыт местного управления в иных частях Российской империи (например, Кавказа), но появившийся в результате
вариант для дальневосточных территорий имел много особенностей, как в целом, так и в отдельных структурных составляющих.
Применение данных методов позволило выявить постепенное накопление опыта администрирования арендованными территориями, наличие общих задач в организации местного управления как на арендованных у Китая территориях, так и на удаленных от центра территориях Приамурского генерал-губернаторства, что привело в 1903 г. к их объединению в наместничество на Дальнем Востоке.
Совокупность примененных в исследовании методов дала возможность решить все поставленные перед диссертантом задачи.
Изложенное выше, позволяет сформулировать положения, выносимые на защиту.
1) создание и совершенствование управления арендованными территориями было частью решения Маньчжурского вопроса;
2) система гражданского, как части местного, управления на арендованных территориях представляет собой уникальный опыт регионального строительства российской государственности; отдельные части систем имеют аналоги в системах управления других регионов, но в комплексе исследуемые системы представляют собой оригинальную административную конструкцию;
3) особенности системы гражданского управления арендованными территориями определялась их правовым статусом, внешнеполитическими задачами, стоявшими перед Российской империей, но также внутриполитическими факторами и региональными особенностями Дальнего Востока;
4) опыт создания местного управления в полосе отчуждения КВЖД был уникален в силу исполнения частной компанией публичных полномочий. Ближайший аналог - Российско-американская компания, но она управляла российской территорией;
5) Дальневосточное наместничество представляет уникальную попытку объединить управление переданными и собственно российскими территориями, но данный опыт не был завершен в силу неблагоприятности внешнеполитических условий (поражение в русско-японской войне).
Научная новизна постановки и решения проблемы может быть определена следующим образом:
- впервые выделена в отдельную исследовательскую проблему система гражданского управления, как часть местного управления территорий, переданных Российской империей Китаем: полосы отчуждения КВЖД, Квантунской области;
- впервые вводятся в оборот отечественной науки работы китайских историков по арендованным территориям, впервые проведен анализ китайской историографии проблемы, выделены периоды ее развития;
- впервые введен в научный оборот ряд документов, извлеченных из следующих архивных фондов:
1) Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ): «Доклады управляющего временной канцелярией наместника» (ф. 8, on. 1, д. 16); «Донесение исполняющего дела Поверенного в делах в Пекине А.И. Павлова и рапорт военного агента в Китае К.И. Вогака Приамурскому генерал- губернатору Н.И. Гродекову об издании китайской газеты» (ф. 702, оп.1, д. 39);
2) Российский государственный архив военно-морского флота (РГА ВМФ): «Переписка о проведении разграничительных работ на Квантунском полуострове» (ф. 417, оп.1, дела 1711, 1713, 1933); д. 1923 «Материалы комиссии генерала А.А. Бильдерлинга по вопросу о взаимных отношениях начальствующих лиц военного и морского ведомств на Квантунском полуострове (1898 г.)» (ф. 417, оп.1, д. 1923); «Записка Н.М. Чичагова (1903 г.) военному министру об организации управления в полосе отчуждения КВЖД» (ф. 32, оп.1, д. 187);
3) Российский государственный военно-исторический архив (РГВИА): «Памятная записка Б.Л. Громбчевского о существующем управлении в Маньчжурии» (ф. 400, оп.1, д. 2799);
4) Российский государственный исторический архив (РГИА): «Переписка министра финансов В.Н. Коковцова с председателем Совета министров о положении дел на КВЖД и создании Особого Совещания по делам КВЖД (1906- 1907 гг.)» (ф. 1276, оп. 4, д. 416).
- впервые комплексно исследован процесс создания системы гражданского управления полосой отчуждения КВЖД в период 1906 - февраль 1917 гг.;
- впервые рассмотрена процедура ликвидации Особого наместничества на Дальнем Востоке (в историографии основной акцент делался на процедурах создания и функционирования), что важно для понимания механизмов передачи полномочий в сфере управления на местном уровне.
Практическая значимость исследования определяется возможностью применения выработанных в нем теоретико-методологических подходов для разработки моделей регионального управления или реформирования и оптимизации уже существующих систем управления.
Материалы исследования могут использоваться при разработке курсов по истории государственного управления, истории Дальнего Востока, истории международных отношений. Материалы исследования легли в основу спецкурсов, прочитанных автором в 2007-2008 уч.г. курсантам Военной академии тыла и транспорта им. генерала армии А.В. Хрулёва; в 2011 - 2012 уч. г. студентам Смольного института Российской академии образования, обучавшимся по направлению 030600.62 - История..
Апробация результатов исследования была осуществлена путем представления материалов и выводов на конференциях различных уровней - от региональных до международных: Международная научная конференция VII Крушановские чтения (Владивосток, 2011), V Межрегиональная научно- практическая конференция «Архивы Дальнего Востока» (Владивосток, 2011), VI Межрегиональная научно-практическая конференция Архивные научные чтения им. В.И. Чернышевой «Дальний Восток России: историческое наследие и современность» (Хабаровск, 2011), Всероссийская научная конференция «Жидковские чтения» (Москва, 2012) IV Международная научно-практическая конференция «Кутафинские чтения» в рамках «II Московской юридической недели» (Москва, 2012), XLIII Всероссийская научная конференция «Государство и общество в Китае» (Москва, 2013), X Международная научно-практическая конференция «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (Тольятти, 2013), Международная научная конференция «Династия Романовых: 400 лет в истории России» (Санкт-Петербург, 2013), XLIV Всероссийская научная конференция «Государство и общество в Китае» (Москва, 2014).
По теме исследования автором опубликованы как единолично, так и в соавторстве, 1 монография, 1 учебно-методическое пособие, 40 статей, в том числе 20 в журналах рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов докторских и кандидатских диссертаций. Общий объем публикаций 38,95 п.л.
Структура исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованных источников и литературы, 24 приложений

Список литературы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Тесное переплетение внешнеполитического и внутриполитического аспекта дальневосточного правительственного курса оказало решающее влияние на процесс формирования гражданского управления как части системы местного управления на арендованных Россией у Китая территориях. Внешнеполитический аспект был нацелен на реализацию планов дальнейшего расширения российского присутствия в Юго-Восточной Азии. Оптимальное построение гражданского управления полосы отчуждения КВЖД и Квантунской области давало возможность с большей эффективность использовать административный ресурс этих территорий в целях усиления влияния России. Внутриполитический аспект включал в себя деятельность правительства, направленную на создание модели управления, которая, учитывая особый статус этих территорий, обеспечила бы их вхождение в единое административное и правовое пространство Российской империи.
Маньчжурский вопрос, вызванный строительством Транссиба, стал основным вопросом дальневосточной политики Российской империи рубежа XIX - начала XX вв. На его содержание и методы решения повлияли как проблемы административного развития всего российского государства (объективные факторы), так и неспособность министерств, принимающих участие в разработке политического курса, прийти к согласию в отношении общих целей на Дальнем Востоке (субъективные факторы).
Идеологом Маньчжурского вопроса стал министр финансов С.Ю. Витте, видевший в сибирском железнодорожном пути возможность, через усиление мощи русского флота в Тихом океане, поставить под контроль России международную торговлю в Юго-Восточной Азии. Территориальным аспектом стала борьба за приобретение незамерзающего порта на Тихом океане и присоединения к России части Маньчжурии, необходимой для более удобного проведения Сибирской железной дороги.
Какая из составляющих была первичной: строительство дороги или приобретение порта - выделить сложно. Возникнув раньше, задача приобретения незамерзающего порта изначально преследовала военно-стратегические цели и в подобном качестве успехом не увенчалась. Строительство Транссиба выдвинуло коммерческий аспект этой задачи: поиск наиболее благоприятной в
экономическом отношении конечной точки железнодорожного пути. Это сделало поиск незамерзающей стоянки для военного флота частью планов экономической экспансии, связав воедино военно-стратегическую необходимость и перспективу получения прибыли. Незамерзающий порт и КВЖД, как часть Сибирского железнодорожного пути — явления взаимообусловленные именно для конца XIX в. и в этом - суть Маньчжурского вопроса. Отсутствие возможности быстро перебрасывать вооруженные силы из центра страны сухопутным путем, слабая продовольственная база и тяжелая демографическая ситуация на Дальнем Востоке - все это мешало комплектовать и содержать в необходимом объеме боеспособные сухопутные части вдоль дальневосточных границ империи. Эти же проблемы выдвинули на одно из ведущих мест в российской дальневосточной политике морские силы. Флот рассматривали не только в качестве главного фактора оперативного реагирования на возможные угрозы военно-политического и природного характера, но, в большей степени, как фактор давления и поддержки дипломатических акций России на Дальнем Востоке силовыми методами.
Сплетение социально-экономических и военно-стратегических проблем государства в целом, при отсутствии технических возможностей конца XIX века сделать гавань, покрытую четыре месяца льдом (Владивосток), судоходной круглый год, породили идею незамерзающего порта на чужой территории, как главной опоры сильного присутствия России в этой части мира. Те же причины вызвали необходимость строительства Сибирской магистрали, которая обязательно должна выходить к незамерзающему порту - иначе будет проигрывать ее логистическое значение.
Содержание Маньчжурского вопроса включало в себя не только комплексное проникновение в регион и приобретение там территорий всеми доступными средствами, но и освоение этих территорий с перспективой возможной инкорпорации их в империю. В этой части вопроса эффективно действующая система административных органов колониального государства (Российской империи) в зоне присутствия (Маньчжурии), выдвигалась на первый план.
В создании системы местного управления и гражданского управления, как ее части, на арендованных территориях - полосе отчуждения КВЖД и Квантунской области периода середины 1890-х годов - февраля 1917 г. выделяются несколько этапов, хронологически на обеих территориях не совпадающих. Только подготовительный этап может быть объединен и обозначен началом 90-х гг. XIX в., поскольку появление арендованных территорий связано с усилением присутствия Российской империи на Дальнем Востоке. Ключевыми событиями стали начало строительства Транссибирской железнодорожной магистрали в 1892 г. и Симоносекский мирный договор 1895 г., завершивший японо-китайскую войну.
Нестандартность ситуации определила появление особенностей еще на стадии формирования правовой основы административного развития территорий. Общие контуры всей системы местного управления напрямую зависели от международного статуса этих территорий и были закреплены не законами российского государства, а международными нормативными правовыми актами. Начальный этап формирования системы в обоих случаях связан с подписанием договоров между Россией и Китаем. Для полосы отчуждения КВЖД таким договором стал московский союзный русско-китайский договор от 22 мая 1896 г. и контракт на постройку и эксплуатацию КВЖД, заключенный правительством Китая и Русско-Китайским банком 27 августа 1896 г. Для Квантунской области - конвенция, подписанная Россией и Китаем о Порт-Артуре 15 марта 1898 г. с дополнительным протоколом. Цели, лежавшие в основе заключения этих договоров, определили правовой статус администрации арендованных территорий.
Контракт на строительство предусматривал предприятие КВЖД как концессию. Земельный фонд, переданный китайским правительством Обществу КВЖД, составил территорию полосы отчуждения КВЖД. Она превратилась в своеобразный вытянутый русский сеттльмент - территорию концессии, правовой режим которой определялся частноправовым договором концессии, где сторонами были правительство Китая и Русско-Китайский банк, и российским законодательством. Внутреннее администрирование в данном случае осуществлялось самим концессионером, то есть частным лицом - Обществом КВЖД, а высший надзор передавался в министерство финансов.
Квантунский полуостров передавался под юрисдикцию российского государства международным договором аренды территории. Порт-Артур имел исключительно военно-политическое значение. Освоение и управление арендованной территорией на разных этапах возглавляли представители Морского и Военного министерства, тогда как заведование коммерческим портом Дальний, конечной точкой Транссиба, осуществляло финансовое ведомство. Так или иначе, административные полномочия здесь осуществляли государственные органы.
Критерием для выделения периодов развития гражданского управления полосой отчуждения КВЖД являются изменения, как в структуре самого гражданского управления на территории полосы отчуждения, так и в руководящих и контролирующих органах предприятия КВЖД.
Выделяются следующие периоды:
1. 1897 - июль 1903 гг. - период строительства КВЖД, гражданское управление совмещено с управлением строительством; формирование руководящих органов Общества КВЖД.
2. Июль 1903 - 1905 гг. - введение дороги в эксплуатацию и становление гражданского управления как структурного элемента общего местного управления дорогой. С началом военных действий в феврале 1904 г. деятельность КВЖД была передана в ведение Военного министерства, под контролем которого она оставалась до конца 1905 г., но без каких-либо изменений в местном управлении полосой отчуждения.
3. 1906 - февраль 19017 гг. - теоретическая разработка принципов построения системы местного управления и гражданского управления, как ее части; развитие системы гражданского управления, как самостоятельной части административной системы КВЖД; формирование органов общественного самоуправления на территории полосы отчуждения.
Гражданское управление полосой отчуждения КВЖД начало формироваться в рамках деятельности Строительного управления и в период 1897 - июль 1903 г. совмещалось с общим руководством строительством. Административно-полицейские полномочия осуществлялись специальными агентами дороги по управлению. Правоохранительной деятельностью занималась Охранная стража КВЖД.
После введения дороги в эксплуатацию в июле 1903 г. начало функционировать Эксплуатационное управление (Управление дороги) с центром в Харбине. В его ведение были переданы все вопросы гражданского управления, организованного в форме одного из одиннадцати отделов Управления дороги. В Министерстве финансов началась разработка проекта административной реформы полосы отчуждения КВЖД. На время подготовки проекта с 1 июля 1903 года местное управление строилось в соответствии с разработанными в министерстве финансов «Общими основаниями организации управления территорией КВЖД». Документ определял российское законодательство как правовую основу для деятельности аппарата Управления дорогой.
Учреждение наместничества в 1903 году существенных изменений в систему гражданского управления полосой отчуждения не внесло. Однако предполагавшееся указом о наместничестве подчинение управления дорогой высшей правительственной власти на Дальнем Востоке означало отрицание основ союзного русско-китайского договора 1896 г., определявшего предприятие КВЖД как концессию, самостоятельно осуществляющую внутреннее управление на подконтрольной ей территории. Разработанные в этот период нормативные правовые акты, касающиеся КВЖД, в полном объеме реализованы не были в связи с началом русско-японской войны.
До Портсмтуского договора 1905 г. в основу административной политики царизма по отношению к КВЖД было положено стремление закрепить Маньчжурию за Россией. Для достижения этой цели правительство, основываясь на силовых методах, считало возможным разрабатывать будущую систему управления дорогой, игнорируя русско-китайские договоры и частный характер концессии. Планировалось подчинить Общество КВЖД надзору высшей правительственной власти на Дальнем Востоке в лице наместника с выделением гражданского управления полосы отчуждении из общего управления дорогой. Эту позицию отразили материалы Порт-Артурской комиссии, созванной наместником для разработки положения об управлении областей Дальнего Востока.
Пока влияние России в регионе позволяло вести наступательную политику, можно было рассчитывать на осуществление проекта наместника. Однако условия Портсмутского договора обязали Россию вывести из Маньчжурии войска и отказаться от каких-либо земельных преимуществ, прав владения преференциальными или исключительными концессиями, могущими затронуть верховные права Китая или несовместимыми с принципом равноправности. Помимо этого, Россия приняла обязательство открыть Маньчжурию для проживания и занятия предпринимательством подданных других стран. Все это обусловило жесткую конкуренцию интересов различных государств в Северо- Восточном Китае, представлявшем, до последнего момента, сферу исключительного влияния Российской империи. Предполагавшееся непосредственное подчинение органов гражданского управления полосы отчуждения представителю высшей российской правительственной власти на Дальнем Востоке более из положения вещей не вытекало.
В новых условиях изменились стратегические цели и методы осуществления дальневосточной политики - с наступательных на оборонительные. Опираясь на КВЖД, Россия пыталась сохранить в Северной Маньчжурии свое влияние и укрепить Приамурье, связав его надежными коммуникациями с европейской частью страны. Статус КВЖД, как субъекта гражданского управления, стал «разменной монетой» в переговорах с Китаем, видевшим в русско-китайских договорах о дороге ущемление своего суверенитета, и в «дипломатических играх» с иностранными государствами, в первую очередь - с Америкой, провоцировавших Китай и Россию на изменение условий Контракта 1896 г.
В правительственных кругах России и Китая осознавали, что в сложившейся ситуации, не имея политических и военно-стратегических преимуществ, оба государства не могли игнорировать (каждое - в свою пользу) факт предоставления Контрактом 1896 г. административных полномочий частной акционерной компании - Обществу КВЖД. По строго юридическим основаниям, субъектом права гражданского управления на территории полосы отчуждения могло быть только само Общество КВЖД, а не представители государственных органов обеих стран. Российское правительство и дипломаты до февраля 1917 г. отстаивали данное положение Контракта 1896 г., ставшее основой для дальнейшей разработки нормативно-правовой базы, принципов и системы гражданского управления полосы отчуждения КВЖД.
Несмотря на жаркие дискуссии в правительственных кругах Российской империи по вопросам администрирования дороги и полосы отчуждения, вызванные повышенным вниманием иностранных государств к полномочиям российской концессии в Маньчжурии; несмотря на ожесточенную борьбу финансового, военного ведомства и МИДа за право контроля над Обществом, организационные основы гражданского управления, заложенные разработанными министерством финансов в 1903 г. «Общими основаниями организации управления территорией КВЖД», даже после утраты Россией по Портсмутскому
договору 1905 г. привилегированного положения в Маньчжурии, были
реализованы. Точка зрения военных, предлагавших формировать систему гражданского управления в зависимости от задач обеспечения обороноспособности страны на Дальнем Востоке, на уровне российского
правительства была признана не отвечающей сложившейся ситуации.
Вся нормотворческая и координирующая работа в отношении предприятия КВЖД осуществлялась через деятельность ведомственных Особых совещаний и комиссий, Особых совещаний Правления КВЖД и Особого совещания
министров, образованного для рассмотрения вопросов, касающихся деятельности Общества КВЖД под руководством председателя Совета министров.
Разработанные принципы организации гражданского управления были сформулированы следующим образом:
1) субъектом гражданского управления в полосе отчуждения является Общество КВЖД;
2) структурно гражданское управление являлось частью общего управления дорогой, наряду с руководством эксплуатационной частью. Такая организационная конструкция позволяла выдвинуть на первое место не политические, а экономические и общекультурные цели административной деятельности предприятия КВЖД;
3) общественное управление в населенных пунктах осуществлялось от имени Общества КВЖД через добровольное соглашение между Обществом и жителями о передачи им части полномочий по благоустройству и развитию городского хозяйства. Общественное управление рассматривалось как составляющая часть гражданского управления;
4) создание общественного управления и его структура зависело от количества населения в поселении и рода их занятий. Там, где количество жителей не позволяло создать общественное управление, административные полномочия осуществляли местные органы КВЖД;
5) избирательными правами наделялись все жители населенных пунктов дороги без различия национальности и подданства, отвечающие цензовым требованиям;
6) за Обществом сохранялись контролирующие и надзорные полномочия в отношении деятельности общественного управления. В русско-китайском «Предварительном соглашении об организации и введении Общественных управлений в полосе отчуждения КВЖД» 1909 г. права надзора были закреплены и за представителями китайской администрации (председатель цзяо-шэ-цзюй) наравне с руководством дорогой.
Система местного управления дороги и, что самое важное, ее гражданской части, не должна была давать поводов для осложнения отношений с Китаем (ставя под сомнение его суверенитет) или с другими иностранными державами. Этого удалось достичь благодаря выдвижению на первое место среди прочих оснований управления полосой отчуждения частноправовой характер предприятия КВЖД, осуществляющее администрирование от своего имени, официально ставившее задачи экономические и культурные, но не политические.
Однако последовательно и в полном объеме реализовать принцип осуществления администрирования полосы отчуждения от имени частной компанией не удалось. Управляющий дорогой более года (1908 - 1909 гг.), пока обсуждался вопрос о возможности перевода КВЖД на основания правительственной концессии, исполнял обязанности генерального консула России в Харбине. При управляющем состояли коллективные органы, не вписывавшиеся в эту систему. Особый комитет - орган специальной компетенции, созданный в порядке обеспечения безопасности не только служащих компании и самой компании, но и всех жителей полосы отчуждения, что наводит на аналогию с полномочиями правительственных органов. Особый совет при управляющем координировал деятельность местных ведомственных (правительственных) учреждений на территории дороги, что не присуще полномочиям частной акционерной компании. Предметы ведения Управления гражданской частью и Особого совета соответствовали полномочиям губернского правления и ряду губернских присутствий (по делам обществ и союзов, по городским и земским делам). В праве управляющего обращаться по всем вопросам к властям Китая, можно усмотреть известную аналогию с правом Приамурского генерал-губернатора общаться напрямую с китайской администрацией приграничных районов. Объявление в период русско-японской и I Мировой войны военного положения на территории, переданной под строительство промышленного комплекса юридическому лицу, так же не соответствовало частноправовому статусу акционерного общества с, преимущественно, экономическими целями и задачами. Полномочия руководства местным управлением дороги - управляющего и его помощника по гражданской части, в определенном смысле аналогичны полномочиям губернаторов и вице- губернаторов, а по финансовым полномочиям - даже превышали оные. Только от управляющего дорогой, так же как МВД от генерал-губернатора, Министерство финансов получало сведения о состоянии предприятия, эффективности гражданского управления, экономическом и культурном освоении полосы отчуждения, о безопасности и благочинии в ее пределах.
Система высших административных органов компании «Общество КВЖД», в целом, соответствовала существующей в Российской империи в конце XIX в. организационной модели акционерных обществ. Ее особенности, как заложенные Уставом, так и появившиеся в процессе функционирования, не затрагивали сущностные характеристики, свойственные высшему руководству российских железнодорожных компаний. Нетипичные черты проявились на местном уровне и вытекали из объединения в рамках Управления КВЖД администрирования двух сфер деятельности:
1) технико-экономической - управление непосредственно железной дорогой, как производственно-имущественным комплексом, чья главная задача заключалась в обеспечении прибыльности предприятия и усилении экономического влияния России в АТР;
2) гражданской - организация и управления гражданской жизнью, возникшей на территории полосы отчуждения, переданной в пользование Обществу КВЖД, для обеспечения его уставных задач.
Местное Управление КВЖД и гражданское управление, как его часть, до 1917 г. строилось по территориально-отраслевому и функциональному принципу. Оно начало формироваться после ввода дороги в эксплуатацию в июне 1903 г. Его компетенция распространялась на эксплуатацию дороги и связанные с ней предприятия, заведование гражданской частью, земельным устройством и полицейским надзором на железнодорожной линии, в городах и поселках, расположенных в полосе отчуждения. Для осуществления компетенций местное управление было наделено определенными полномочиями, которые реализовывались через соответствующую систему органов. Уставом Общества КВЖД предполагалось для административных органов дороги совмещение частных и публичных полномочий, что привело к формированию оригинальной административной конструкции. В сложившейся системе местного управления КВЖД, частью которого являлись гражданское и общественное управление на территориях полосы отчуждения, органично переплелись структурные элементы, свойственные административной системе российских железных дорог (как частных, так и государственных) и государственной системе местного управления окраин империи.
В ведении управляющего дорогой находились органы общей полиции; управляющий осуществлял контроль сбора налогов на нужды общественного самоуправления; управляющий обладал правом напрямую общаться с местной китайской администрацией; под контролем Управления дороги функционировали смешанные суды (цзяо-шэ-цзюй) для разрешения споров, касающихся дороги. В переплетении частноправовых и публичных начал, проявившихся как в структуре, так и полномочиях должностных лиц гражданского управления, заключается главная особенность местного управления КВЖД в целом и гражданского управления, как его части. Российские железнодорожные компании не
осуществляли администрирование гражданской сферы. Официально, подобных полномочий не имела ни одна иностранная железнодорожная компания на территории Китая в период «битвы концессий». Именно это стало «визитной карточкой» всего предприятия КВЖД. Его административные органы действовали, в пределах договорных полномочий на переданной ему территории, как колониальная администрация. Используя опробованные практикой структурные элементы, предприятие КВЖД, под руководством министерства финансов, создало оригинальную административную конструкцию, не выходя, по сути, за рамки действующих моделей российского частного и публичного администрирования.
Гражданское управление Квантунского полуострова, как часть российской административной системы арендованной территории, начало строиться с момента подписания Конвенции о Порт-Артуре 16 апреля 1898 г. В ее развитии можно выделить три этапа, взяв за критерий изменения в осуществлении высшего руководства в отношении полуострова и формирование новых органов гражданского управления.
1. 16 апреля 1898 г. - 11 августа 1898 г.: занятие и первые административные мероприятия, осуществленные под руководством начальника Тихоокеанской эскадры и Морского министерства;
2. 11 августа 1898 г. - 16 августа 1899 г.: принятие первых штатов местной гражданской администрации; передача высшего руководства в ведение Приамурского генерал-губернатора и Военного министерства; функционирование всего местного управления Квантунского полуострова в составе административной системы Приамурского генерал-губернаторства; работа над проектом местного управления и суда на арендованной территории;
3. 16 августа 1899 г. - 23 августа 1905 г.: формирование административной системы Квантунской области в соответствие с «Временным положением об управлении Квантунской области»; подписание Портсмутского мирного
400
договора и ликвидация российской администрации на Квантунском полуострове.
Разработка основных принципов административной системы Квантунской области проходила в сложных условиях. Решения правительства о том, будет ли управление складываться в рамках российской административной модели или придется разрабатывать что-то новое, во многом зависели как от международной обстановки и внешнеполитического курса страны в целом, так и межведомственной борьбы. Именно этим объясняются необычная для российской законотворческой практики процедура обсуждения законопроектов, а также острые разногласия, возникавшие в процессе их разработки и принятия.
После занятия полуострова гражданское население находилось в непосредственном заведовании командующего сухопутными войсками под высшим руководством начальника Тихоокеанской эскадры вице-адмирала В.Ф. Дубасова. Отдельных органов гражданского управления в этот период не существовало, административно-полицейские полномочия в отношении гражданских лиц исполняли военные. Туземное население сохраняло свои традиционные институты общинного самоуправления. По дополнительному протоколу к конвенции о Порт-Артуре, в Цзиньчжоу продолжали действовать органы китайского городского самоуправления.
Первые временные штаты гражданского управления учреждаются Высочайшим повелением от 11 августа 1898 г., установившим звание начальника полуострова с присвоением ему прав военного губернатора - по гражданской части, и командира сухопутного корпуса - по военной и строевой. Первым начальником Квантунского полуострова стал генерал-майор Д.И. Субботич. Передача высшего заведования Квантунским полуостровом (вместе с гражданским управлением) от начальника Тихоокеанской эскадры Приамурскому генерал-губернатору 17 сентября 1898 года принципиальных изменений в структуру местной администрации не внесла.
Ведомственные взгляды на перспективы административного развития арендованной территории стали предметом изучения различного рода Совещаний и комиссий, проходивших на правительственном уровне с осени 1898 г. по август 1899 г.
При работе над проектом управления Квантунской области разработчикам необходимо было учитывать особенности ее статуса временно арендуемой территории, важное стратегическое значение и наличие большого количества местных жителей - подданных другого государства. Три ведомства (военное, морское и финансов) имели свою точку зрения на будущее Квантунского полуострова. Для моряков Порт-Артур - это, прежде всего, незамерзающий военный порт и военно-морская база для эскадры на Тихом океане. Остальные учреждения, по их мнению, предназначались для обеспечения интересов флота. Для сухопутных генералов гораздо важнее была Порт-Артурская крепость. Военно-морскому флоту отводилась лишь вспомогательная роль. Иного мнения придерживалось Министерство финансов, для которого Ляодунский полуостров был конечной точкой КВЖД. Его представители отрицательно относились к преобладающему влиянию военных и предлагали параллельно активно развивать и гражданские учреждения. В этом стремлении Министерство финансов имело мощного союзника в лице руководства МИДа.
Различия во взглядах на общее значение Квантунской области для России ярко проявились в процессе обсуждения проекта устройства гражданского управления. В конце XIX в. на имперском пространстве функционировали три основные модели местного управления:
1) территория и начальник в порядке общего управления состоит в непосредственном ведении МВД (подобное устройство присуще губерниям, управляющимся на основании Общих Губернских учреждений);
2) начальник состоит в ведении МВД, но по вопросам административным, политическим и личного характера имеет право непосредственно обращаться как
к императору, так и ко всем министрам в зависимости от принадлежности вопроса (это - генерал-губернаторское управление);
3) главное управление вверяется генерал-губернатору под высшим руководством военного министра (такая форма административного устройства была реализована в Туркестане).
Для Квантуна подходила третья модель, но непривычными были небольшой размер территории, численность и национальный состав населения, отличавшегося от «диких орд» Средней Азии. Единства во мнениях разработчикам проекта достичь не удалось, но большинство согласилось, что в начальный период освоения за образец административного развития стоит взять модель организации русской власти в Туркестане, конкретно - в Закаспийской области, предполагавшую осуществление общего администрирования силами военного ведомства при минимальном количестве органов и учреждений и жесткой централизации управления. На последнем особенно настаивал император.
Гражданское управление строили как генерал-губернаторское, состоящее в ведении МВД, но общее заведование сосредоточили в Военном министерстве. В данной конструкции были совмещены вторая и третья модели местной администрации, существовавшей в России. В ведение военных передавались вопросы общей администрации, полиции, благоустройства, безопасности и личного состава чиновников гражданского управления. По вопросам управления частями судебной, финансовой, контрольной, дипломатической, почтово¬телеграфной, народного просвещения начальник мог консультироваться с соответствующим министерством непосредственно. Анализ нормативных правовых актов, разработанных различными Совещаниями, указывает на наличие в административной системе области органов, деятельность которых сознательно была не урегулирована законодателем (низшее звено - управление крестьянским населением) и оставлена до получения должного объема информации и приобретения административного опыта.
С введением в действие «Временного положения об управлении Квантунской областью» развернулась целенаправленная работа по формированию всех частей управления арендованной территории и местных ведомственных учреждений. 19 августа 1899 г. главным начальником Квантунской области был назначен вице-адмирал Е.И. Алексеев. После учреждения наместничества Порт- Атрур стал быстро превращаться в ведущий административный и военно¬стратегический центр на всем российском Дальнем Востоке.
Отнести полностью созданную на Квантунском полуострове административную модель к одной из уже действовавших форм имперского местного управления было бы неверно. Административная система арендованной территории представляет собой вариант в развитии российской системы окраинного управления. Это была очередная попытка, каких в истории развития российской администрации немало, приспособить привычные формы, опробованные опытом и временем, к местным условиям.
Основной причиной учреждения Особого наместничества на Дальнем Востоке стала попытка реализации активной внешнеполитической программы в регионе. Укрепление позиций России в Китае и Корее было необходимо для подтверждения статуса великой державы. Поводом, подтолкнувшим императора к мысли о необходимости реформировать управление на Дальнем Востоке, стал поиск путей выхода из кризиса, вызванного заключением русско-китайского договора 26 марта 1902 г. о выводе войск из Маньчжурии. Стало понятно, что мирными экономическими средствами (вариант С.Ю. Витте) решить вопрос усиления присутствия Российской империи в АТР и установления полного контроля над Маньчжурией не удается. Россия, на начало XX века, не имела возможности участвовать на равных с ведущими европейскими державами в «битве экономик» за преобладающее влияние в Азии. Для освоения Дальнего Востока, превышавшего по размерам территорию таких вместе взятых государств как Германии, Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии и Дании, оказалось недостаточным протянуть одноколейную железную дорогу. Это в конце карьеры,
404
пережив крах своей дальневосточной политики, понял и С.Ю. Витте. Требовались не только финансовая поддержка со стороны государства, но и длительное, комплексное развитие российского Дальнего Востока, без которого регион оставался «слабым звеном» в составе империи и полигоном для разного рода авантюр, реализовывать которые, учитывая уровень экономического развития государства, можно было только силовыми методами.
Это подтвердила попытка силового решения Маньчжурского вопроса. Только полный контроль Маньчжурии (либо полная аннексия, либо закрытие ее Китаем для кого б то ни было) давал возможность динамично развивавшейся, но все-таки слабой, российской промышленности избавиться от конкурентов. Однако руководители трех ведущих министерств (финансов, военного и иностранных дел) никак не могли договориться и выработать единый подход к решению Маньчжурского вопроса. Император устал от разногласий среди министров и решил выдвинуть Е.И. Алексеева, как своего наместника на Дальнем Востоке. В условиях ухудшающихся отношений с Японией, требовалось всеми способами достичь единства, как в методах выработки правительственного курса, так и в способах его реализации.
Административная система особого наместничества на Дальнем Востоке, сформированная в соответствии с указами императора, действовала с 30 июля 1903 г. по 8 июня 1905 г. Поспешность и непродуманность реформы привело к отсутствию понимания, прежде всего у самих разработчиков, места нового административного образования в системе административного устройства и управления империи в целом. Из-за нерешенности Маньчжурского вопроса неопределенным оставался территориальный состав наместничества и место административного центра. О своеобразии сложившейся структуры управления говорить не приходится, поскольку изначально за основу были взяты организационные формы Кавказского наместничества, законодательство которого частично, до разработки Положения об управлении областями Дальнего Востока, распространили на новое административно-территориальное образование.
Короткий период существования еще одной инстанции регионального управления в лице наместника не дал возможности сформировать оригинальные методы и приемы административной практики, исходящие из целей и задач развития территорий наместничества. За небольшим исключением, прохождение и разрешение дел осуществлялось официальным порядком, принятым в империи. Отсутствие стабильной нормативной правовой базы стала причиной временного характера структуры наместнического управления и неустойчивости административной системы Дальнего Востока этого периода в целом, функционирование которой осложнялось военными действиями. Это подтверждается созданием соответствующих «походных» учреждений управления наместника, объем полномочий и штат которых определялся военно¬политической обстановкой.
Создание наместничества не может рассматриваться как результат прожектерства исключительно «безобразовцев». Реформа дальневосточного управления - это попытка структурной перестройки, реакция на то, что имевшийся арсенал средств и методов в рамках действовавшей на тот момент в империи административной модели не позволял России достичь господства в Маньчжурии мирными средствами.
Основной внутриполитической административной задачей создания наместничества было укрепление государственной власти на местах. Ее решение виделось в передаче полномочий органов центрального управления непосредственно в регион. Однако Кавказское наместничество, чье «особенное управление» стало основой для проектов А.М. Безобразова и Е.И. Алексеева, не было полностью выведено из-под контроля царского правительства. Автономные начала власти наместника Кавказа были ограничены, поскольку существовавший при нем Особый совет и канцелярия были подконтрольны императору и подотчетны Госсовету. Кавказский комитет, как высший территориальный комитет, в середине XIX в. на правах особого министерства входил в состав Госсовета. Проектом Е.И. Алексеева предусматривалось полное выведение
наместничества из-под контроля министерств и Госсовета. В руках наместника планировалось сосредоточить всю исполнительную власть с предоставлением права действовать самостоятельно, подчиняясь только императору.
В определенных условиях эти положения могли привести к принятию необоснованных управленческих решений и произволу, причем официально разрешенному. Хотя нужно признать, что наместник, в данном случае, следовал желаниям монарха. Николай II упорно хотел обособить Дальний Восток во всех отношениях (в том числе и законодательном), поставить под свой непосредственный контроль и лично заниматься его управлением. Отсутствие участия министерств в управлении Дальним Востоком лишало регион того административного ресурса, каким обладали ведомства в деле обеспечения нормального функционирования аппарата управления. Для территорий, имевших сложившиеся административные органы (Польша, Финляндия), этот момент был не столь существенным. На Дальнем Востоке система управления находилась в процессе становления, структура ее была разнообразной и неустойчивой, зависящей о