Кириллова Марина Владимировна. Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления : на примере Московской области

Краткое описание

Кириллова Марина Владимировна. Межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления : на примере Московской области : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10. - Москва, 2007. - 179 с. : ил. РГБ ОД, 61:07-8/3984

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в регионе 9
1.1. Развитие теоретических основ межбюджетных отношений 9
1.2. Механизм формирования системы внутрирегиональных межбюджетных отношений в России 27
1.3. Принципы реализации муниципальной реформы в российской модели бюджетного федерализма 44
ГЛАВА 2. Особенности внутрирегиональных межбюджетных отношений на примере Московской области 58
2.1. Социально-экономическое положение Московской области 58
2.2. Формирование доходов регионального бюджета 66
2.3. Анализ сбалансированности бюджетов Московской области в системе внутри региональных межбюджетных отношений. 76
2.4. Механизм бюджетного выравнивания муниципальных образований Московской области 87
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования межбюджетных отношений в России на региональном уровне 104
3.1. Сокращение асимметрии в российской модели бюджетного федерализма 104
3.2. Обоснование достаточности и пределов финансовой самостоятельности муниципальных образований 124
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 138
БИБЛИОГРАФИЯ 146
ПРИЛОЖЕНИЕ 159

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось адекватным развитием основ бюджетной системы. Усложнение системы мер государственного воздействия на экономику, возрастание роли косвенных методов регулирования экономических процессов в стране в условиях усиления организационно-экономической и финансовой дифференциации регионов делают чрезвычайно важным исследование теоретических основ моделирования бюджетного федерализма и методологии развития межбюджетных отношений в современной России. Отсутствие глубоко разработанной теории федерализма существенно тормозит социально-экономические преобразования в субъектах РФ, усугубляет фискальные проблемы государства и дестабилизирует развитие национальной хозяйственной системы в краткосрочной и долгосрочной перспективах.
Практическая востребованность проблематики диссертационного исследования подтверждается многократными попытками исполнительной власти России разработать и реализовать эффективную концепцию организации межбюджетных отношений на региональном уровне в связи с реформой муниципальных финансов. Однако вплоть до настоящего времени все практические действия государства, направленные на разрешение сложных проблем становления и развития бюджетного федерализма в России, на разработку соответствующих механизмов укрепления финансовой базы бюджетов субъектов РФ, ощутимых результатов не дали. До сих пор обсуждаются вопросы, связанные с эффективностью принципов организации межбюджетных отношений; с конфликтностью экономических и финансовых интересов федеральных, региональных и местных органов власти; с противоречивостью взаимодействия государства, с одной стороны, физических и юридических лиц, с другой. Отсутствие эффективных способов решения этих задач делает проблематичным экономическое возрождение российских регионов, а, следовательно, и перспективы стабилизации социально-экономического развития страны.
Тем более актуальным становится исследование этих проблем в условиях,
когда не завершена дискуссия о роли государства в рыночной экономике, когда ведутся поиски новых принципов организации экономических систем. В этой связи возникает необходимость углубления знаний об институциональных ограничениях на пути формирования различных моделей бюджетного федерализма, а также о сравнительных преимуществах и недостатках каждой из них в случае применения в Российской Федерации.
Эти и другие обстоятельства обусловили как научную новизну, так и практическую значимость диссертационного исследования, посвященного проблемам моделирования межбюджетных отношений в регионе в системе бюджетного федерализма в современной России.
Степень научной разработанности темы.Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы таких отечественных ученых и специалистов-практиков, как Д.А. Аллахвердян, А. Г. Зверев, И.Д. Мацуляк, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, Н.А. Ширкевич.
В диссертации использовались труды по общим вопросам федеративных отношений и региональной политики таких авторов, как Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, И.А. Умнова, В.Н. Лексин, A.M. Лавров, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др.
Следует упомянуть работы А. Г. Игудина, В. Г. Панскова, СП. Солянниковой и др., которые были исключительно полезны при рассмотрении принципов трансформации отечественной бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованного планового хозяйства, в новую, формируемую на началах федерализма.
Публикации А. Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В. Г. Введенского, А.В. Истомина и др. использовались при сравнительном анализе принципов бюджетного федерализма в зарубежных странах: Германии, США, Канаде и др.
В диссертации анализировались научные разработки экспертов Всемирного банка по проблемам бюджетного федерализма и финансовой децентрализации: П. Бута, Д. Кларка, Р.У. Рефьюза, Ш. Мада, Р.В. Бола, Р. Р. Бэрда, Б. Ибэла, К. Валих, К. Вонга и др., а также совместные исследования отечественных и зарубежных ученых.
Информационной базой исследованияпослужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Московской области, материалы Министерства финансов РФ, Росстата РФ, Управления федерального казначейства по Московской области, Управления финансов администрации Московской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Московской области, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.
В работе анализировались конкретные показатели, наиболее адекватно отражающие специфику рассматриваемых вопросов. Возникающие гипотезы проверялись на конкретных примерах с целью установления типичности, универсальности конкретных выводов, возможности их применения на практике, а также соответствия теоретическим положениям.
Для решения поставленных задач в работе использовались такие математико-статистические методы, как методы теории управления, усреднения величин, табличный и модульный методы, моделирования экономических процессов, факторный анализ, а также основные положения общей теории систем. Историко-логический подход применялся при рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; метод аналитических группировок дал возможность выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ позволил оценить финансовые возможности развития регионов.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России в переходный период, а также особенности их реализации на примере типичного для России субъекта РФ.
В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:
обобщение теоретических концепций экономического федерализма для исследования проблематики бюджетного федерализма, связанной с закономерностями развития межбюджетных отношений на региональном уровне в Российской Федерации;
выделение основных организационных принципов, особенное сочетание
которых реализуется в российской модели бюджетного федерализма и предопределяет финансовую асимметрию межбюджетных отношений, а также критериев их оптимизации;
- сравнительный анализ механизмов вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания в регионе путем оценки эффективности разнообразных форм безвозмездных перечислений из бюджета областного центра с помощью нормативных критериев бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
обоснование приоритетных проблем модели бюджетного федерализма в РФ на основе количественного и качественного анализа сложившегося распределения бюджетных полномочий между различными уровнями власти в регионе с целью получения адекватной оценки исполнения государством его основных функций на местах;
апробация механизма функционирования современной российской модели бюджетного федерализма на примере типичного субъекта РФ в процессе формирования налоговых и неналоговых доходов, а также закрепления функциональных расходов и поддержания сбалансированности бюджетных параметров в регионе;
выявление основных направлений совершенствования модели межбюджетных отношений в регионе в России, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала муниципальных образований и регионального центра, а также использования механизмов стабилизации финансов субъекта РФ.
Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации современной модели бюджетного федерализма в России, которая предопределяет особенности движения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы в регионе.
В качествеобъекта исследованиявыступает типичный субъект РФ закрепленными за ним доходными и расходными полномочиями, имеющий определенный уровень их финансового обеспечения.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по совершенствованию российской модели бюджетного федерализма на уровне региона с целью
повышения её эффективности для сокращения финансовой асимметрии субъектов РФ и муниципалитетов. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающиенаучной новизной:
- обобщены теоретические подходы к определению сущности «бюджетного федерализма»; выделены особенности и сформулированы взаимосвязи категорий «экономический федерализм», «фискальный федерализм» и «бюджетный федерализм», а также основные принципы функционирования механизма межбюджетных отношений;
- проведено комплексное исследование особенностей бюджетного федерализма в РФ, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне, а также выявить неэффективность механизма реализации принципа субсидиарности во взаимосвязях субъектов РФ и муниципальных образований как основы их асимметрии;
рассмотрены механизмы финансового выравнивания муниципальных образований с оценкой их эффективности при восстановлении сбалансированности межбюджетных отношений путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.;
выявлены особенности интеграции типичного субъекта РФ в систему межбюджетных отношений в регионе и российской модели бюджетного федерализма, основное противоречие которой заключается в несоответствии распределения доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней, с одной стороны, и их финансовой обеспеченности, с другой;
установлена непосредственная связь между ростом асимметрии в существующей модели российского федерализма и механизмом бюджетного регулирования на основе оценки налогового потенциала субъекта РФ и факторов мотивации местных органов власти;
предложены формы и методы совершенствования модели бюджетного федерализма в Российской Федерации на региональном уровне, связанные с внедрением принципов конкурентности в организацию межбюджетных отношений.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по укреплению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений в регаоне, нацеленной на обеспечение финансовой устойчивости муниципалитетов, совершенствование нормативной базы межбюджетных отношений, разрешение конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации при подготовке методических документов по совершенствованию модели бюджетного федерализма, а также администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте, а также были использованы при разработке госбюджетной НИР на кафедре «Финансы, бюджет и налогообложение» ВЗФЭИ.
Наиболее существенные результаты научного исследования использованы администрацией Московской области при разработке механизма реализации муниципальной реформы в регионе, а также при разработке предложений по совершенствованию межбюджетных отношений на региональном уровне, что подтверждается справой о внедрении.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях общим объемом 3,2 печатных листа.

Развитие теоретических основ межбюджетных отношений

В современном мире не существует «чистых» форм государственного устройства, а все их официальные признаки («унитарное», «федеративное», «демократическое», «авторитарное» и т.п.) весьма условны и, по существу, мало отражают реальность. Именно поэтому важно оценить, в каком сочетании в государственном устройстве реализованы принципы федерализма или унитаризма, т.е. каково реальное распределение государственных функций между центром и территориями на примере их обеспечения финансовыми ресурсами [70].
В 90-е гг. динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий в Российской Федерации не сопровождалось столь же быстрым развитием базовых положений теории бюджетного федерализма. Отсутствие до сего момента адекватных теоретических основ формирования межбюджетных отношений в условиях переходной экономики и методологии исследования механизма их самоорганизации делают исключительно актуальным исследование закономерностей развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, также анализ принципов функционирования современной российской модели межбюджетных отношений.
Термин «федерализм» произошел от латинского «foedus» — «союз, договор», и в самом широком смысле слова характеризует объединение хозяйственных субъектов на принципах федерации, т.е. с сохранением определенной самостоятельности.
В развитие теории федеративного государственного устройства внесли свой вклад И. Альтузиус, Ш.Л. Монтескье, П.Ж. Прудон, Дж. Медисон, Дж. Джей и А. Гамильтон.
И. Альтузиус рассматривал государство как союз нескольких политических образований, объединившихся в силу наличия у них некоторого комплекса общих интересов, что получило дальнейшее развитие в теории федеративного устройства в XVIII и XIX вв. [40]. В XVIII в. Ш.Л. Монтескье употреблял термин «федерализм» для обозначения основополагающего принципа объединения нескольких равноправных государств, при котором сохраняется их самостоятельность и учитывается право голоса.
П.Ж. Прудон, известный французский теоретик анархизма, основал даже одно из мелкобуржуазных философских течений под названием «федерализм». Он идеализировал общество мелких самостоятельных товаропроизводителей и проповедовал необходимость образования общества на началах федерации — союза отдельных самостоятельных производственно-потребительских коммун.
Дж. Медисон, Дж. Джей и А. Гамильтон изложили основные принципы республиканской формы правления и федеративного устройства государства. Их проект федерализма был изначально нацелен на защиту личной свободы американских граждан и контроль за деятельностью сильного правительства, нацеленного на осуществление возложенных на него функций. В результате их усилий США стали первым федеративным, как по форме, так и по содержанию, государством нового времени [51].
Федеративное устройство, будучи сложным и многоплановым явлением, порождало и порождает множество споров и разногласий. Так, американский федерализм ставит своей целью исключение сепаратизма и усиление федеральной власти. Что же касается европейского федерализма, то он, напротив, расценивает усиление центра как угрозу самостоятельности субъектов федерации [157]. В XX столетии понятия «федерализм» и «федерация» приобретают еще большую популярность, а федеративный тип государственного устройства утверждается во многих странах.

Социально-экономическое положение Московской области

Федерализм как институт государственного и общественного устройства обусловлен естественным стремлением всех членов общества к организации единого сообщества, с сохранением для его территориальные образования относительной самостоятельности. Если рассматривать межбюджетные отношения как механизм управления территориальным развитием, то следует учитывать разнообразие природных, экономических, трудовых и иных характеристик субъекта РФ и тем более расположенных на его территории муниципальных образований. А между тем реальная целостность региона, экономическая и финансовая стабильность зависят от степени регионального единства комплекса социальных благ и способности хозяйства каждой из входящих в состав субъекта самостоятельной территории финансировать его развитие.
Московская область - один из 17 субъектов РФ, вошедших в состав образованного в 2000 г. Центрального федерального округа (ЦФО). На всем протяжении периода с 2002 по 2007 гг. область прочно занимает второе место по величине валового регионального продукта (ВРП), который возрос более чем в два раза за анализируемый период; с 370,8 млрд.руб. до 1036,9 млрд. (см. приложение рис. 1). Это было обусловлено высокими темпами его роста в регионе по сравнению с Российской Федерацией. Так в 2002 г. ВРП Московской области вырос на 5,0%, а валовой внутренний продукт (ВВП) Российской Федерации только на 4,7%. К 2007 г. разница этих показателей составила 7,2%: плановый рост ВРП зафиксирован на уровне 112,9%, а ВВП только 105,7% (см. приложение рис. 1).
В основе таких высоких темпов экономического развития Московской области лежит быстрый рост промышленного производства региона. Так, в 2002 г. объем промышленного производства оценивался в 237,9 млрд.руб., а р 2007 г. - 1020,2 млрд. Таким образом за последние шесть лет объем продукции промышленности Московской области выросла более, чем в четыре раза. По этому показателю регион прочно занимает второе место в ЦФО после г. Москвы (см. рис. 17).

Сокращение асимметрии в российской модели бюджетного федерализма

Бюджетное устройство большинства современных государств характеризуется той или иной степенью децентрализации полномочий по предоставлению общественных благ и в области налогообложения. При этом децентрализация налоговых и бюджетных полномочий не только влечет за собой рост эффективности выполнения государством аллокационной функции, но и порождает ряд издержек с точки зрения экономической эффективности и равенства [142]. Другими словами это устраняет основу дифференциации регионов-участников модели асимметричного федерализма в Российской Федерации. В этих условиях одним из основных инструментов, позволяющих использовать выгоды от децентрализации и минимизировать отрицательные эффекты от децентрализованного использования некоторых полномочий, являются межбюджетные трансферты, упорядочение и совершенствование распределения расходных и налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы.
Для оценки масштабов асимметрии и возможностей ее устранения большое значение имеет адекватная оценка баланса финансовых потоков по отдельным регионам, которая характеризуется двумя показателями:
во-первых, процентным соотношением собранных на территории региона и зачисленных в федеральный бюджет доходов и расходов федеральн