Кириллова Ольга Святославовна. Методология формирования и стратегия развития доходного потенциала региона

Краткое описание

Кириллова Ольга Святославовна. Методология формирования и стратегия развития доходного потенциала региона : дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 Саратов, 2006 419 с. РГБ ОД, 71:07-8/251

Содержание к диссертации

Введение
Раздел I.Теоретико-методологические вопросы формирования доходного потенциала региона22
Глава 1. Теоретические аспекты исследования доходного потенциала бюджета в системе экономических и финансовых отношений в регионе 22
1.1. Гносеология сущности и содержания доходного потенциала бюджета в системе экономических и финансовых отношений в регионе 22
1.2. Институциональная структура доходного потенциала территориальных бюджетов 52
1.3. Содержание и параметры налогового потенциала территории 70
1.4. Принципиальные основы разграничения доходных полномочий и организации бюджетного регулирования на субфедеральном уровне 85
Глава 2. Организационно-методологические основы формирования доходного потенциала бюджета территории 118
2.1. Основы оценки и планирования доходного потенциала бюджета региона 118
2.2. Методологические подходы к оценке и прогнозированию налогового потенциала территории 13 0
2.3. Неналоговые платежи в механизме мобилизации бюджетных доходов 165
Раздел II.Состояние и развитие доходного потенциала бюджетов региона176
Глава 3. Анализ финансовой самодостаточности и доходной ассиметрии бюджетов региона 176
3.1 Оценка территориальной бюджетной дифференциации на субфедералыюм уровне 176
3.2. Анализ доходов региональных бюджетов и особенности бюджетного регулирования на субфедеральном уровне 190
Глава 4. Структурная деформация доходной базы местных бюджетов 207
4.1. Эволюционные предпосылки реформирования муниципальных финансов в России 207
4.2. Состояние доходного потенциала и динамика формирования бюджетов муниципальных образований 224
Раздел III.Комплексно-системный подход к формированию стратегии развития доходного потенциала бюджета региона248
Глава 5. Сущность и приоритеты стратегии доходного потенциала бюджетов территории 248
5.1. Моделирование процессов формирования стратегии доходного потенциала бюджетов региона 248
5.2. Механизмы повышения уровня финансовой самодостаточности территориальных бюджетов 266
Глава 6. Институциональные резервы укрепления доходного потенциала бюджета региона 277
6.1. Развитие целевых начал и повышение результативности финансового контроля и аудита бюджетных доходов 277
6.2. Совершенствование практики казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований 298
6.3. Формирование муниципальной статистики как основы планирования доходов бюджетов органов местного самоуправления 306
Глава 7. Основы моделирования процесса оценки и управления доходным потенциалом бюджетов территорий 313
7.1. Система оценки доходного потенциала бюджета территории 313
7.2. Индикативный подход к моделированию процесса управления доходным потенциалом бюджетов территорий 323
Заключение 338
Список использованной литературы 360
Приложения 383

Введение к работе

Общая характеристика работы. С момента публичного декларирования государством территориальной самостоятельности регионов и муниципальных образований возникла проблема обеспечения их полномочий соответствующими источниками доходов. Во многом это связано с переносом основного акцента в проведении реформ на региональный и местный уровни. Своеобразие процессов реформирования государственного устройства и системы отношений в финансово-бюджетной сфере предопределило необходимость изучения вопросов рационального распределения бюджетных, а в их числе - доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, вопросов наполнения доходной части бюджетов, основную долю которой составляют налоговые поступления, а также привлечения дополнительных доходов в бюджеты субфедерального и муниципального уровней. В результате научного поиска появилось немало новых понятий, среди которых и понятие «налоговый потенциал территории».
Экономические преобразования, происходящие в России, коренным образом изменили существующую систему экономических отношений общества. Несмотря на обеспечение в течение последних 4 лет устойчивого экономического роста в стране (около 6% ежегодно), подавляющее число регионов и муниципальных образований остаются дотационными. В результате создается парадоксальная ситуация, когда создаваемый в регионах ВВП и соответственно их доходный потенциал растут, а финансовое состояние (финансовая самодостаточность) субъектов Федерации и муниципальных образований в основном если и улучшается, то незначительными темпами. Поэтому назрела острая потребность в пересмотре концептуальных и методологических подходов к построению финансовых отношений, к формированию и использованию доходного потенциала на субфедеральном уровне.
Формирование региональных и муниципальных бюджетов, соответствующих природно-ресурсному, имущественному, трудовому и научно-технологическому потенциалу территориальной экономики, требует применения новых теоретических и методологических подходов к пониманию сущности, структурно-элементной взаимозависимости бюджетных отношений и определению возможности использования ресурсного потенциала субъектов Федерации в организации бюджетно-налогового процесса в целях создания финансовой основы устойчивого развития территорий.
В условиях начавшейся муниципальной реформы в России и процессов реформирования методологических основ организации бюджетных отношений, сохраняется неурегулированность взаимоотношений органов управления разного уровня в вопросах сбалансированности региональных и местных бюджетов, обеспечения их соответствующими собственными источниками доходов. Правовой и финансовый дисбаланс органов местного самоуправления, отсутствие проработанных методик оценки потенциальной доходной базы региональных и местных бюджетов, единых методологических подходов к управлению бюджетными доходами приводят к сложностям в реализации основных положений реформы.
В связи с вышесказанным, теоретическое осмысление особенностей формирования и направлений развития доходного потенциала бюджетов приобретает особую значимость. Кроме того, применение принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, в рамках трехлетних финансовых планов требует разработки научно-обоснованной стратегии развития доходного потенциала регионами (муниципальными образованиями) и ее реализации. Очевидно, что имеющийся опыт и научные разработки по данным вопросам в целом не восполняют имеющийся методологический и методический вакуум.
Возросшая потребность в решении искомой проблемы, рост внимания к ней со стороны властных структур, практиков и экономической науки уже сами по себе являются убедительным свидетельством актуальности проблемы разработки методологии формирования и стратегии развития доходного потенциала региона.
Отсюда необходимость продолжения системных исследований потенциальных возможностей территорий, основанных на использовании как традиционных, так и новых подходов к возможности генерировать бюджетные доходы территорий.
Степень разработанности проблемы. Отдельные аспекты проблемы методологии формирования и развития доходного потенциала регионов и входящих в их состав муниципальных образований являются предметом исследования многих российских и зарубежных экономистов. Анализ экономической литературы в области государственных и муниципальных финансов указывает на достаточную глубину и обстоятельность проведенных исследований в области формирования ' доходов территориальных бюджетов на субфедеральном и муниципальном уровнях, включая и сферу межбюджетных отношений.
Исследованию вопросов формирования местных финансов и отдельных видов местных доходов были посвящены работы многих русских ученых: В.Безобразова, М.И. Боголепова, И.М. Кулишера, И.Х. Озерова, В.Н. Твердохлебова. Территориальные финансы стали объектом научного исследования в советский период, и нашли отражение в трудах А.М.Александрова, Д.А.Аллахвердяна, Н.Н.Бельковича, М.В. Васильевой, В.П.Дьяченко, С.А.Котляровского, С.М.Ленского, В.А.Шаврина, Н.А. Ширкевич и др. Однако исследования в этой области ограничивались лишь рамками функционирования местных бюджетов.
Существенный вклад в разработку концепции государственных и муниципальных финансов России, а также проблем, связанных с финансовым обеспечением деятельности субфедеральных органов власти и управления, внесли труды А.М.Бабича, О.В.Богачевой, Е.М.Бухвальда, Е.В.Бушмина, О.В.Врублевской, В.П.Горегляда, Т.В.Грицюк, А.Г.Грязновой,
Ю.Г.Данилевского, Л.А.Дробозиной, А.Г.Игудина, А.Ю.Казака, Т.М. Ковалевой, В.Г.Князева, С.И.Котляровского, А.М.Лаврова, В.Н.Лексина, Ю.И.Любимцева, С.И.Лушина, Б.З.Мильнера, В.Г.Панскова,
Л.В.Перекрестовой, Т.А.Поздняковой, Г.Б.Поляка, Е.В.Пономаренко, СЕ. Прокофьева, Л.И.Прониной, В.М.Родионовой, М.В.Романовского, Б.М.Сабанти, Н.М.Сабитовой, А.Г.Силуанова, В.А.Слепова,
С.П.Солянниковой, Н.Г.Сычева, В.Б.Христенко, С.О.Шохина и др.
В разработку проблем налогового потенциала территорий существенный вклад внесли В.Н. Видяпин, И.В. Горский, А.З. Дадашев, Г.П. Журавлёва, П.А. Кадочников, Н.И. Климова, А.Л. Коломиец, A.M. Лавров, О.В. Луговой, Н.Д. Матрусов, С.Д. Надеждина, А.И. Новикова, Г.А. Парсаданов, С.Г. Синельников-Мурылёв, О.В. Терещенко, И.В. Трунин, Т.Ф. Юткина и др. Необходимость определения предельных значений уровня налоговых изъятий, имеющих решающее значение для оценки налогового потенциала территорий была отражена в работах многих зарубежных экономистов (А. Смита, Д. Риккардо, П.Прудона, Дж. М. Кейнса, А. Лаффера, а также лауреатов Нобелевской премии в сфере экономики Д.Стиглица и А Аткинсона), которые рассматривали, в частности, общие подходы к формированию и распределению налогового бремени, предельные границы налоговых изъятий, вопросы переложения налогов и другие теоретические аспекты налогообложения во взаимосвязи с концепциями экономического роста. Впоследствии в разработку данной проблематики внесли существенный вклад такие экономисты, как СВ. Барулин, И.Горский, Е.Егорова, Е.А.Кирова, М.И.Литвин, и некоторые другие.
Опыт построения механизма формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы, а также роль различных доходных источников в развитии территориальной экономики исследованы в трудах таких зарубежных авторов как Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Д.
Брюммерхофф, Дж. Бьюкенен, А. Вагнер, К. Валлих, Д. Кинг, Я. Корнай, Дж. Литвак, К. Макконелл, Р.А. Масгрейв, X. Мартинес, А. Ойкен, И.Тибу и др.
Однако, в отечественной и зарубежной литературе до сих пор не было работ, посвященных исследованию проблемы доходного потенциала на субфедеральном уровне, не проводилось комплексного научного исследования потенциальных возможностей территорий по генерированию всех доходов бюджетов регионов и муниципальных образований, а также оценки доходного потенциала соответствующих бюджетов и разработки стратегии его развития в процессе управления субфедеральными финансами. Многие вопросы этой общей проблемы требуют своего теоретического осмысления, методологического и прикладного развития в сложившихся новых экономических реалиях. В этой связи возникает необходимость выявления общих закономерностей и специфических особенностей формирования и регулирования полноценной системы финансового' обеспечения территорий и их ускоренного развития на основе использования доходного потенциала субъектов РФ и муниципальных образований. Особая актуальность этих вопросов обусловлена реформированием местного самоуправления, муниципальных финансов и трансформацией их взаимоотношений с вышестоящими уровнями бюджетной системы.
Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы очевидны, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель диссертационного исследования. Целью данного исследования является разработка методологии и стратегии развития доходного потенциала региона на основе развития территории, методологических подходов, методик и механизмов формирования, регулирования и оценки доходного потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также разработки модели управления им в рамках стратегических направлений реформирования бюджетно-налоговых отношений и местного самоуправления в России.
Задачи исследования. В соответствии с целью диссертационного исследования автором поставлены следующие задачи теоретического и прикладного характера: раскрыть экономическое содержание, функциональные особенности и структуру доходного потенциала, определить его место в системе экономических и финансовых отношений в регионе; уточнить содержание и определить место налогового потенциала в составе доходного потенциала территорий; рассмотреть формы и методы бюджетного регулирования на субфедеральном уровне, обосновать основные принципы межбюджетного разграничения доходных полномочий; обосновать возможности привлечения неналоговых источников формирования бюджетных доходов; разработать методологические подходы к формированию и оценке доходного потенциала региональных и муниципальных бюджетов; оценить состояние и перспективы развития доходного потенциала территорий с позиции ресурсно-результативного подхода; - исследовать законодательные императивы и инструментарий бюджетно-налоговой политики развития механизма межбюджетного регулирования в системе «субъект Федерации - муниципальные образования разного уровня»; определить проблемы формирования налоговых доходов на региональном (муниципальном) уровне и предложить рекомендации по их решению; разработать концептуальные основы стратегии доходного потенциала бюджета, направленной на обеспечение устойчивого развития территории; предложить комплекс рекомендаций и мер по наращиванию стратегий доходного потенциала региона; - сформировать в модель механизмы и инструменты управления доходным потенциалом и общественными финансами региона в целом.
Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе формирования доходного потенциала региона (субъекта Федерации и муниципального образования), а также разработки стратегии его дальнейшего развития.
Объектом диссертационного исследования выступают система государственных региональных и муниципальных финансов, региональные и муниципальные бюджетные и налоговые системы, система бюджетного регулирования, а также деятельность государственных и муниципальных структур в процессе формирования доходного потенциала территорий.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретическую базу исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории бюджета, налогов и налогообложения, организации бюджетного процесса, построения межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики, а также работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными бюджетными ресурсами. Среди них особое значение имеют работы ученых Института системного анализа РАН, Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма, Института мировой экономики и международных отношений РАН, Национального Экономического Совета, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации, МГУ им. М.В.Ломоносова и др.
В работе широко использовались правовые законодательные и нормативные акты в области финансов, бюджета, налогообложения, межбюджетных отношений, финансовой политики, организации местного самоуправления, а также соответствующие решения органов местного самоуправления.
Методологической основой послужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов формирования и стратегического развития доходного потенциала региона в динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности. Системный подход к предмету исследования реализован посредством таких общенаучных методов, как методы научной абстракции, моделирования, сравнения, анализа и синтеза, статистического, логического и графического анализа, метод экспертных оценок.
Информационной базой работы послужили федеральные законодательные акты, нормативный и инструктивный материал Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Саратовской области, законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области по проблемам формирования доходов территориальных бюджетов, бюджетного регулирования и управления финансами регионов и муниципальных образований, нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке целостной концепции формирования и развития доходного потенциала региона на основе развития теоретических основ, разработки методологических подходов и механизмов его формирования, оценки и стратегии управления в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов России и их муниципальных образований.
Наиболее существенные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем.
1. Разработаны, уточнены и сведены в единый комплекс теоретические основы доходного потенциала бюджета региона, в частности: - в системе финансовых отношений раскрыто экономическое содержание доходного потенциала бюджета региона в широком (категориальном) его понимании как совокупности денежных отношений по поводу системного распределения и перераспределения регионального продукта в целях мобилизации доходов в бюджетную систему и обеспечения единства интересов федерального, субфедерального и муниципального уровней управления, а также в узком (практическом) его понимании как совокупности финансовых ресурсов, которые могут быть мобилизованы в бюджеты территориальных образований в соответствии с нормами законодательства для финансирования полномочий органов власти и местного самоуправления по обеспечению процесса устойчивого социально- экономического развития территорий; систематизированы структурные составляющие доходного потенциала бюджета - налоговый (фискальный), институциональный и контрольный потенциалы; сформулированы функциональные особенности доходного потенциала, раскрыто содержание механизма его формирования и реализации по видам, формам, методам мобилизации бюджетных ресурсов и способам их количественного определения; - дана характеристика институциональной структуры доходного потенциала бюджета территорий, включающей в себя совокупность взаимодействующих между собой институциональных норм-ограничений (финансовое правовое поле, налоговый потенциал, потенциал неналоговых доходов, налоговое бремя, бюджетная обеспеченность) институциональных органов управления (организации, обеспечения, регулирования и контроля) бюджетным процессом; раскрыто содержание и предложена группировка институциональных трансакционных издержек формирования и реализации доходного потенциала (информационные, организационные, межбюджетные, правовые, субъектно-процессуальные), определены направления их минимизации (совершенствование нормативно-правовой и законодательной базы, создание муниципальной статистики, рационализация состава и структуры доходов территориальных бюджетов, стандартизация информации для всех пользователей и др.); - уточнена сущность налогового потенциала как категории управления налоговыми ресурсами территории, дана характеристика основных параметров количественных и качественных оценок налогового потенциала, в том числе налоговое бремя, совокупные налоговые ресурсы, ликвидность потенциала бюджета территории; сформулированы основные принципы разграничения доходных полномочий между органами государственной власти региона и муниципальными органами, предложены новые критерии отнесения доходов бюджетов территорий к разряду собственных: место формирования доходной базы (в пределах территориальных образований), зачисление доходов в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе, возможность установления императивных элементов налогообложения и оказания реального влияния региональных и местных органов власти на формирование налоговой базы, самостоятельное определение направлений расходования этих средств в рамках установленных полномочий.
2. Систематизированы, дополнены и уточнены методологические и методические приемы оценки и планирования доходного потенциала территорий по его