Кривошлыков Михаил Николаевич. Развитие методов горизонтального финансового выравнивания территорий в системе бюджетного федерализма

Краткое описание

Кривошлыков Михаил Николаевич. Развитие методов горизонтального финансового выравнивания территорий в системе бюджетного федерализма : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Ростов н/Д, 2004 193 c. РГБ ОД, 61:05-8/62

Содержание к диссертации

Введение
1.БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СОВРЕМЕННАЯ ФОРМА ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 12
1.1 . Сущность и основные механизмы реализации бюджетного федерализма 12
1.2. Доходно-расходные полномочия в системе бюджетного федерализма и его типологизация 27
1.3 .Проблемы функционирования системы межбюджетных
отношений на субфедеральном уровне 44
2.ГОРИЗОНТАЛЬНОЕ ФИНАНСОВОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ В СИСТЕМЕ
БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 67
2.1. Зарубежный опыт горизонтального финансового выравнивания 67
2.2. Принципы и схемы горизонтального бюджетного выравнивания в российской федерации 87
2.3. Налоговый потенциал муниципального образования и его учет в
системе бюджетного выравнивания 110
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ГОРИЗОНТАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО ВЫРАВНИВАНИЯ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ 124
3.1 . Тенденции развития субфедеральных межбюджетных отношений в ростовской области 124
3.2. Методика горизонтального финансового выравнивания территорий с использованием группового подхода 146
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 171
ПРИЛОЖЕНИЯ 182

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Несмотря на особое значение в обеспечении эффективного функционирования бюджетной системы такого инструмента межбюджетного регулирования как финансовая помощь нижестоящим бюджетам субъектов Федерации, его применение еще не имеет должного научного обоснования. Сохраняет дискуссионный характер вопрос определения места, роли и специфики субфедеральных отношений в системе межбюджетного федерализма РФ.
Формы финансовой помощи муниципальным бюджетам и механизмы распределения за последние десять лет подверглись определенной трансформации в сторону объективизации процессов межбюджетного регулирования, однако, в целом эти изменения носили бессистемный характер. В настоящее время еще можно встретиться с ситуацией, когда решения, касающиеся важнейших вопросов бюджетной политики на субфедеральном уровне, принимаются под влиянием сиюминутных политических выгод, часто без должного анализа усилий муниципалитетов в обеспечении самофинансирования и прогноза возможных последствий. В этих условиях стагнация сложившегося положения в реализации межбюджетных отношений была бы чревата негативными последствиями финансового и социального характера.
Наблюдаемое сегодня многообразие схем горизонтального бюджетного выравнивания, используемых на субфедеральном уровне, выстроенных в основном эмпирическим путем, с одной стороны, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную модель организации межбюджетных отношений на своей территории, с другой, о многоуровневом сложном характере межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации, требующих адекватной методико-методологической поддержки.
Со второй половины XX века проблема организация межбюджетных отношений в условиях генезиса принципов бюджетного федерализма привлекает пристальное внимание мировой, а с начала 90-х годов и отечественной эконо-
4 мической мысли. Особый интерес представляют публикации по проблематике
межбюджетного регулирования таких отечественных и зарубежных исследователей, как А. Абалкин, В. Алешин, Е. Андреев, С. Артемьев, К. Баранова, Л. Воронин, А. Дорждеев, Т. Грицюк, Б. Златкис, Т. Игнатова, А. Игудин, Н. Кетова, В. Клисторин, А. Колесов, Г. Курляндская, Ю. Колесников, А. Лавров, Р. Мусграве, В. Овчинников, В. Радионова, Г. Сингатуллин, С. Смит, С. Суспи-цын, Г. Хессе, Г. Хьюз.
Вопросы развития муниципальных финансов рассматриваются в работах О. Берга, В. Биккеля, Е. Бухвальда, В. Матеюка, Л. Прониной, В. Христенко, А. Швецова и других авторов. Различным аспектам бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне посвящены исследования О. Геске, Л. Дуканич, Н. Епифановой, М. Минченко, В. Патцига, И. Подпориной, О. Пчелинцева, И. Трунова, С. Хурсевича.
Однако при всей ценности приведенных исследований теоретические, методологические и инструментальные аспекты проблемы формирования объективного и прозрачного механизма распределения нецелевой финансовой помощи внутри субъекта Федерации остаются малоразработанными.
Новый импульс в исследовании проблем межбюджетного выравнивания на субфедеральном уровне придали изменения законодательства о местном самоуправлении и проводимая Правительством РФ реформа межбюджетных отношений, одним из звеньев которой являются система бюджетов Муниципальных образований. Особое значение в этих условиях приобретает конструктивно-теоретической осмысление теории и практики организации межбюджетных отношений.
Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования, направленного на теоретический анализ механизмов горизонтального бюджетного выравнивания, выявление внутренних закономерностей системы распределения финансовой помощи муниципальным образованиям и разработку на этой основе предложений по совершенствованию системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне.
5 Трансформация политики горизонтального финансового выравнивания
требует научного подхода и адекватной методической реализации.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационного исследования состоит в анализе теоретических основ и практики функционирования механизма горизонтального бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне и разработке методики горизонтального бюджетного выравнивания территорий с выработкой рекомендаций по ее применению.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
исследования содержания бюджетного федерализма как формы организации межбюджетных отношений с учетом межстранового анализа форм организации и особенностей его генезиса в Российской Федерации с целью типологизации механизма его проявления;
выявления тенденций развития межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, обусловленных трансформацией экономических и правовых основ организации бюджетной системы государства;
анализа принципов организации процесса горизонтального бюджетного выравнивания на субфедеральном уровне в индустриально развитых государствах унитарного и федеративного типа, включая и РФ;
исследования эффективности механизма горизонтального бюджетного выравнивания муниципальных образований в Ростовской области;
определения стратегических направлений развития механизма горизонтального бюджетного выравнивания;
отбора адекватных методов для организации горизонтального бюджетного выравнивания территорий, основанных на применении группового подхода к систематизации субъектов выравнивания и метода интерактивной ранжировки.
Предмет и объект исследования.Объектом исследования является процесс горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Предметом исследования выступает система межбюд-
жетных отношений между субъектом Федерации и муниципальными образованиями первого уровня.
Теоретико-методологическуюбазу исследования составили фундаментальные концепции бюджетного федерализма, разработанные отечественными и зарубежными учеными.
Инструментально-методический аппарат.В процессе исследования принципов и форм организации бюджетного федерализма, включая формыегореализации на субрегиональном уровне использованы общенаучные методы историко-генетического, системного, категориального и субъектно-объектного подходов, структурно-функциональный и экономический анализ, а также метод кластерного анализа и интерактивных ранжировок (TOPSIS).
Информационно-эмпирической базойисследования послужили данные Госкомстата РФ, Ростовского областного комитета государственной статистики, Министерства финансов РФ и Ростовской области, Международной организации экономического сотрудничества, Международного валютного фонда, данные, опубликованные в периодической печати и во всемирной компьютерной сети Интернет, нормативные и директивные документы Президента и Правительства РФ, законодательные документы Российской Федерации, программные положения Правительства, материалы научно-практических конференций по исследуемой проблеме.
Рабочая гипотеза диссертационного исследованиясостоит в выдвижении и обосновании системы теоретико-методических положений, согласно которым определяющим направлением дальнейшего развития механизма горизонтального бюджетного выравнивания должна стать его объективизация и повышение прозрачности за счет перехода от индивидуального подхода к групповому, обеспечивающему единые стандарты при распределении финансовой помощи муниципалитетам, однородным по уровню социально-экономического развития и налоговому потенциалу и степени усилий по его реализации.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Анализ реализации механизмов бюджетного федерализма позволяет предположить, что в России формируется прагматическая модель бюджетного федерализма кооперативного типа, сохраняющая традиции централизованного государства, и предполагающая широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладание доли территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды и находящая совою реализацию в сочетании горизонтального и вертикального механизмов финансового выравнивания.
2. В рамках применяемых методов горизонтального финансового выравнивания величина трансфертов как показатель несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости муниципалитетов от органов власти более высокого уровня: чем выше в расходах первых доля трансфертных поступлений, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше реальные полномочия местных властей в решении вопросов бюджетной обеспеченности на своей территории. Развитие методов горизонтального финансового выравнивания в направлении учета финансовой силы территорий позволит объективизировать механизм распределения трансфертов, ослабив тем самым степень зависимости муниципалитетов.
3. При построении системы выравнивания бюджетной обеспеченности в странах с развивающейся рыночной экономикой необходимо учитывать степень асимметрии в государственном устройстве и налоговой системе: для стран с более остро проявляющимися асимметриями приоритет следует отдавать вертикальному выравниванию бюджетной обеспеченности (в комбинации с горизонтальными методами выравнивания), тогда как в странах с менее остро проявляющимися асимметриями, напротив, приоритет следует отдавать горизонтальному типу финансового выравнивания.
4. Значительные различия географических и экономических условий в различных субъектах Федерации, и как следствие в бюджетной обеспеченности, делают невозможным установление единой методики распределения средств региональных Фондов финансовой поддержки муниципальных образований
8 через систему трансфертов. Для, применяемых в настоящее время на субфедеральном уровне, методов горизонтального финансового выравнивания характерным является ярко выраженное преобладание расходной составляющей над доходной и, как следствие, игнорирование факторов определяющих величину последней при распределении трансфертов.
5. Совершенствование методов горизонтального финансового выравнивания должно базироваться на учете объективных различий между муниципалитетами и обеспечивать реализацию принципов горизонтального равновесия территорий. Это, с одной стороны, означает, что при распределении трансфертной помощи должны быть учтены различия в социально-экономическом развитии и налоговых потенциалах отдельных территорий (элемент доходной составляющей), а также их потребности в расходах, необходимых для обеспечения выравнивания уровня услуг населению (элемент расходной составляющей). С другой стороны, необходимо в максимальной степени учесть и устранить влияние субъективных факторов, таких как безынициативность и иждивенческое настроение местных органов власти.
6. Установление объективными методами устойчивой однородности (схожести) муниципальных образований по уровню их социально-экономического развития позволит перейти от применяемого индивидуализированного подхода к горизонтальному финансовому выравниванию к методам, ориентированным на обеспечение равных условий для муниципальных образований, входящих в одну группу (групповой подход), что, с одной стороны, облегчит поиск адекватных моделей финансового выравнивания, учитывающих специфические особенности развития различных муниципальных образований, а с другой стороны, позволит устранить субъективизм в данном процессе, зачастую вызванный влиянием на величину трансфертов отдельных искусственно завышаемых или занижаемых показателей развития муниципальных образований и других субъективных факторов.
7. Успешное развитие методов горизонтального финансового выравнивания сопрягается с формированием групп однородных по уровням социально-
9 экономического развития и бюджетной обеспеченности муниципальных образований с последующим распределением финансовой помощи внутри каждой группы исходя из показателей характеризующих налоговые усилия местных администраций, соблюдение налоговой дисциплины.
Научная новизна работызаключается в выявлении тенденции развития межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, определении стратегических направлений развития механизма горизонтального финансового выравнивания территорий и разработке нового метода горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне, предполагающего формирование однородных по своему социально-экономическому развитию и финансовой силе групп муниципальных образований и распределение финансовой помощи между муниципалитетами одной группы на основе интегральных показателей, оценивающих налоговые усилия и финансовую самостоятельность.
Конкретно элементы научной новизны состоят в следующем:
выявлены противоречия между наиболее предпочтительной моделью бюджетного федерализма с большей степенью децентрализации, характеризующейся большей гибкостью и способностью оперативно реагировать на изменение условий развития конкретных территорий с реально складывающейся в России прагматической моделью кооперативного типа сочетанной с вертикальными и горизонтальными методами выравнивания;
определено, что процесс децентрализации расходных и налоговых полномочий в федеративном государстве сопровождается как выгодами, так и издержками, баланс между которыми в каждом конкретном случае зависит от множества характеристик экономического и политического устройства государства;
показано, что реально-сложившаяся степень асимметрии в государственном устройстве и налоговой системе РФ определяет выбор способа организации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности посредством комбинации вертикального и горизонтального методов с приоритетом первого;
разработана специализированная система критериальных показателей оценки социально-экономического состояния муниципальных образований и их налоговых усилий, ориентированная на реализацию группового подхода в распределении финансовой помощи между муниципальными образованиями;
выявлены с помощью кластерного анализа группы однородных, в смысле социально-экономического развития и налогового потенциала, муниципальных образований, позволяющие организовать механизм распределения финансовой помощи на идеологии единства и дифференциации условий их развития;
предложен адекватный инструмент внутригрупповой оценки муниципальных образований (TOPSIS), позволяющий сформировать систему интегральных показателей с учетом их налоговых усилий и финансовой самостоятельности;
разработана методика горизонтального финансового выравнивания на субфедеральном уровне, основанная на кластеризации муниципальных образований с последующим распределением финансовой помощи между муниципалитетами одной группы на основе интегральных оценок.
Теоретическая значимость исследованиязаключается в обобщении мирового опыта организации межбюджетного выравнивания в странах с разным типом государственного устройства и на этой основе разработка нового метода горизонтального финансового выравнивания, основанного на выявлении групп однородных, по своему социально-экономическому развитию и фискальному потенциалу, муниципальных образований с последующим распределением финансовой помощи внутри группы, исходя из учета интегральной оценки усилий территорий по реализации налогового потенциала. Теоретические выводы исследования также могут быть использованы в процессе преподавания специальных учебных курсов в ВУЗах по дисциплинам «Финансы», «Регионология», «Бюджет и бюджетный процесс».
Практическая значимость результатов исследованияопределяется тем, что разработка принципов горизонтального финансового выравнивания
на субфедеральном уровне с использование группового подхода позволяет облегчить реализацию адекватных моделей финансового выравнивания, учитывающих специфические особенности развития различных муниципальных образований и их усилия по реализации своего налогового потенциала. Рекомендации автора могут быть использованы в практике работы органов финансового управления на региональном и муниципальном уровнях.
Апробация диссертационной работы.Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования работы нашли отражение в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в Ростовском Государственном Университете и Ростовском Государственном Экономическом Университете. По результатам диссертационного исследования опубликованы 4 научные работы общим объемом 1,1 печатного листа.
Структура диссертационной работыотражает логику, порядок исследования и алгоритм решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованной литературы и приложений, содержит 11 рисунков, 19 таблиц, изложена на 193 страницах.
title1 Сущность и основные механизмы реализации бюджетного федерализма title1
Принятие Концепции перехода к устойчивому экономическому росту Российской Федерации и ее субъектов актуализирует проблему организации межбюджетных отношений с учетом объективно сложившихся территориальных (региональных и муниципальных) неравенств.
В качестве основных причин, порождающих территориальное (пространственное) неравенство выделяют: [67, с. 146; 102, с. 38]
резкие различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства;
масштабы, качество и направление использования природных ресурсов;
периферийное или глубинное положение т