Ларионов Александр Степанович. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов

Краткое описание

Ларионов Александр Степанович. Финансовый контроль исполнения расходной части территориальных бюджетов : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Саратов, 2001 216 c. РГБ ОД, 61:01-8/2589-X

Содержание к диссертации

Введение
I. ОСНОВЫ ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТОВ 13
1.1. Экономическое содержание государственного финансового контроля (концептуальный аспект) 13
1.2. Концептуально-методологическая база механизма исполнения государственного бюджета 36
1.3 Особенности финансового контроля за исполнением бюджетов всех уровней 56
II. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА РАСХОДОВАНИЕМ СРЕДСТВ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ 85
2.1. Государственный финансовый контроль в системе казначейского исполнения по расходам региональных и местных бюджетов 85
2.2. Механизм исполнения территориальных бюджетов в форме организации системы предварительного контроля 96
2.3. Основные направления развития казначейских и контрольных технологий исполнения бюджетов по расходам. 114
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 137
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 162
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальность темы исследования степень разработанности темы.России традиционно была присуща достаточно мощная система государственного финансового контроля, «...всегда, за исключением, к счастью, недолгих периодов в истории существовало понимание того, что государственный финансовый контроль - это неотъемлемая часть государственного устройства, одна из важнейших функций управления страной1».
Одним из таких исключений стал современный период перехода к рыночным отношениям. Получившая распространение на начальном этапе этого периода распространение точка зрения, что в условиях рынка контрольные функции государства должны ослабевать, нашла практическое выражение в развале системы государственного контроля, привела к ослаблению интереса в разработке теоретических основ его осуществления в условиях рыночных отношений. Проявилось это, прежде всего, в резком сокращении ведомственного контрольно-ревизионного аппарата. В результате бесконтрольности со стороны министерств и ведомств, федеральный бюджет стал нести огромные потери. Наиболее распространёнными видами нарушений стали: нецелевое расходование государственных средств, незаконная перекачка денег и материальных ценностей в коммерческие структуры, прямые хищения и бесконтрольные затраты.
Таким образом, сама жизнь показала, что интенсивное развитие рыночных отношений, создание хозяйственных структур, не являющихся собственностью государства, требуют коренной перестройки управленческих функций государства, в том числе и контрольных. Десятилетний опыт развития реформ в России свидетельствует о том, что роль государства как гаранта правовой и финансовой стабильности, соблюдения всеми участниками рынка правил
'Ю.А. Данилевский. Проблемы становления государственного финансового контроля//Бухгалтерский учёт.-1996.-№3. - с.37.
хозяйственной деятельности в условиях рыночной экономики ещё более возрастает и приобретает особую важность. Стало очевидным, что в рыночных условиях речь должна идти не об упрощении, а об усложнении финансовых аспектов деятельности государства. В связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием банковской инфраструктуры и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания движения государственных средств необходимо усилить контрольные функции государства.
Рыночные отношения не отменяют необходимости систематических ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий и учреждений всех форм собственности, особенно тех, которые используют бюджетные средства. Многие негативные моменты в развитии экономики России в этот период (исчезновение огромных сумм государственных средств, кризис бюджетной и финансовой систем, утечка капитала за границу и др.) убедительно доказали, что финансовый контроль объективно необходим рыночной экономике, что должна возрасти его роль за неукоснительным исполнением законом всеми физическими и юридическими лицами, и прежде всего, государственными учреждениями и органами власти сверху донизу. Действенный финансовый контроль поможет избежать ошибок, которые очень дорого обходятся обществу. Хорошо поставленная система финансового контроля будет способствовать более активному привлечению иностранных партнеров и инвесторов, для которых она является важным фактором формирования доверия к федеральной и региональным властям.
Для того, чтобы повысить роль и создать эффективную систему финансового контроля в современной России, прежде всего, необходимо продолжить теоретические исследования в этой области знаний. Большой вклад в теорию и методологию финансового контроля внесли такие известные советские и российские экономисты, как Афанасьев В.Г., Вознесенский Э.А., Кочергин Е.А., Старосьцьяк Е., Козырин А.Н., Оленышев СП., Погосян Н.Д.,
Жуков В.А., Шохин СО. и др. Однако, до сих пор многие теоретические вопросы, касающиеся экономического содержания (сущности, функций, принципов, видов и т.п.), являются дискуссионными или недостаточно разработанными в изменившихся условиях хозяйствования.
В последние годы особое внимание российских экономистов (Бурцев В., Данилевский Ю.А., Кармоков Х.М., Химчева Н.И. и др.) уделяется проблемам организации финансового контроля за исполнением бюджетов. Однако и в этой области предстоит решить еще много вопросов, связанных с рациональной организацией всех видов контроля, а особенно предварительного, в связи с необходимостью и возникшими проблемами перехода на казначейское исполнение всей системы территориальных бюджетов. Такая задача поставлена перед соответствующими органами власти субъектов Российской Федерации (РФ) в Бюджетном кодексе РФ, не предлагая конкретных путей ее решения, надеясь на самостоятельность регионов. В результате, до сих пор не разработаны приемлемые научно-обоснованные методологические подходы к решению названной задачи.
Все вышесказанное в совокупности и определяет актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования в целом состоят в разработке действенного механизма исполнения территориальных бюджетов по расходам на основе развития теории и создания рациональной системы финансового контроля за движением финансовых потоков от бюджета к конечному пользователю.
В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи, определившие логику и структуру диссертационной работы:
исследовать экономическое содержание понятия финансового контроля во взаимосвязи с общей теорией финансов и управления финансами;
рассмотреть концептуальные, методологические и организационные вопросы функционирования механизма исполнения бюджетов всех уровней и системы финансового контроля в этой сфере финансовых отношений;
проанализировать различные формы и варианты казначейского исполнения бюджетов субъектов РФ и разработать его базовую модель в форме предварительного контроля;
определить перспективы дальнейшего развития казначейских технологий в современной России.
Предметом исследования является система финансовых отношений, возникающих между контролирующими структурами и контролируемыми субъектами при проведении независимого и административного государственного финансового контроля за использованием централизованных фондов денежных средств государства (за исполнением расходной части бюджетов органов власти субъектов РФ и местного самоуправления).
Объектом исследования являются территориальные (региональные и местные) бюджеты, а также деятельность территориальных органов административного и независимого государственного финансового контроля.
Теоретической иметодологической основойисследованиявыступают экономические теории, концепции и фундаментальные труды ведущих экономистов, касающиеся предмета исследования, Бюджетный кодекс, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также материалы соответствующих исполнительных органов власти.
В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, метод экспертных оценок, экономико-информационного моделирования и прогнозирования доходов и расходов государственного бюджета с использованием ЭВМ.
Информационной базой исследованияявились материалы Министерства финансов Саратовской области и Управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ по Саратовской области и ряда других субъектов РФ, информационных статистических органов и публикаций в периодической печати.
Научная новизна исследования. Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
определены и обоснованы функции расходов государственного бюджета, как частной финансовой категории - воспроизводственная, регулирующая, контрольная, - методологически вытекающие непосредственно из функций использования централизованных денежных фондов (доходов) государства и контрольной функции общей экономической категории финансов;
на основе деления финансов на централизованные (государственные финансы) и децентрализованные (финансы государственных предприятий, организаций и учреждений) общая система финансового контроля также разделена на государственный (связанный с движением централизованных фондов денежных средств) и финансовый внутренний контроль государственных предприятий, организаций и учреждений (связанный с движением децентрализованных денежных средств);
концептуально исследовано экономическое содержание (природа, место, сущность, функции, цель, задачи, субъекты, объекты, предмет, принципы, методы) государственного финансового контроля с различных методологических позиций - как понятия, непосредственно и последовательно вытекающего из сущности и функций категорий финансов, государственных финансов, государственных (бюджетных) расходов, как самостоятельного, обособленного финансового управления и как самостоятельной отрасли
научных знаний;
- сформулировано и раскрыто авторское определение государственного
финансового контроля как самостоятельного, обособленного элемента государственного управления централизованными финансами, направленного на проверку законности и целесообразности действий в сфере образования и использования денежных фондов (доходов) государства всех уровней власти, предприятий (организаций, учреждений) и физических лиц;
разработан концептуальный механизм составления и исполнения государственного бюджета на основе комбинации вертикального и горизонтального принципов, предполагающий разработку и исполнения обыкновенного (пессимистичного варианта), чрезвычайного (оптимистичного варианта) и суммарного (компромиссного варианта) бюджетов в составе федерального, региональных и местных бюджетов с учетом расшифровки основных статей расходов и доходов чрезвычайного бюджета, а также консолидацию бюджетов как по вертикали, так и по горизонтали с правом использования излишков средств обыкновенных бюджетов для покрытия дефицита чрезвычайных бюджетов;
основные принципы казначейского исполнения бюджетов (единства кассы, контроля за расходованием средств, централизации всей информации о текущим состоянии бюджетной сферы в финансово-казначейском органе) дополнены следующими принципами построение рациональной казначейской системы - введение лицевых счетов бюджетополучателей и распорядителей кредитов, повышение оперативности управления финансовыми ресурсами на основе предварительного контроля за их целевым расходованием, прозрачности финансовых потоков;
на основе классификации по наиболее существенным признакам и оценки действующих сейчас вариантов казначейского исполнения определены следующие функции, которые должна выполнять рациональная его система -обеспечение эффективности использования бюджетных средств, осуществление предварительного контроля, обеспечение прозрачности бюджета в режиме реального времени и мобильности бюджетных ресурсов;
в результате анализа особенностей финансового контроля за исполнением расходной части бюджетов обосновывается методологическое положение, отвергающее самостоятельность текущего контроля и предполагающее общее деление финансового контроля только на две его
формы: предварительный и последующий, особенно в процессе казначейского исполнения бюджетов;
разработана базовая модель (на базе Саратовской области) территориальной системы (механизма) организации финансового контроля на основе упорядочения взаимодействия различных его структурных подразделений, которая рекомендована в качестве основополагающего варианта для других субъектов РФ;
предложен авторский подход к порядку бесспорного взыскания или восстановления руководителями администрации, бюджетными организациями и учреждениями сумм бюджетных средств, использованных не по назначению;
разработаны предложения, позволяющие наиболее полно реализовать преимущества системы казначейского исполнения по расходам бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (в частности, создать независимый в ведомственном отношении контрольный орган, контролирующий целевое и законное расходование средств всех бюджетополучателей; установить блокирующую систему на все платежи, по которым цена превышает среднюю цену на аналогичные товары и услуги; установить и определить очередность проведения платежей, оплачивая на альтернативной основе самые неотложные нужды в первоочередном порядке);
с методологических позиций раскрыто содержание понятия системы предварительного контроля в процессе казначейского исполнения по расходам территориальных бюджетов как взаимосвязанной совокупности элементов механизма исполнения бюджета в форме предварительного контроля и управленческих решений для достижения значимых результатов (субъекты и предмет, объекты, принципы и задачи, методы и формы, техника, технология и процесс контроля);
разработаны две схемы (варианта) базовых моделей эффективного механизма финансирования расходов территориальных бюджетов при казначейской системе предварительного контроля по лимитам и по сметам
расходов, определены конкретные элементы, возможные управленческие решения, преимущества, недостатки и условия применения обеих схем;
определены направления и пути развития территориальных казначейских и контрольных технологий исполнения всей системы территориальных бюджетов в России и пути их реализации: разработка концепции и технологии единого казначейского счета; фиксация элементов платежного процесса, предшествующих кассовому расходу; учет средств бюджетных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на лицевых счетах; развития телекоммуникационной сети; внедрение электронного документооборота между всеми участниками бюджетного процесса; внедрение автоматизированной системы финансового контроля;
разработан алгоритм поэтапного перехода на автоматизированную систему контроля за исполнением территориальных бюджетов на уровне
%?методологии, техники, технологии и программного обеспечения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационногоисследования. Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в развитии теории финансового контроля как области общей теории финансов и самостоятельного, особого вида управленческой деятельности, а также теории и методологии казначейского исполнения территориальных бюджетов в форме предварительного контроля.
Практическая значимость заключается в использовании авторских разработок и рекомендаций Министерством финансов Саратовской области и Управлением Федерального казначейства по Саратовской области в процессе сбора доходов на едином счете Федерального казначейства и в процессе Шисполнения регионального и местных бюджетов по расходам. При этом,
разработанные автором базовые модели организации финансового контроля и казначейского исполнения территориальных бюджетов, а также автоматизированная система контроля являются универсальными и могут быть
использованы как основополагающие в любом регионе РФ.
Апробация диссертационного исследования. Основные практические разработки автора, касающиеся финансового контроля и казначейского исполнения территориальных бюджетов в форме предварительного контроля внедрены в законодательных, нормативных актах и в практику финансового контроля на уровне Саратовской области и ее муниципальных образований, что подтверждено справкой о внедрении. Основные теоретические положения диссертационной работы используются при изучении и преподавании дисциплин «Бюджет и бюджетная система» и «Финансы», что также подтверждено соответствующей справкой.
По теме диссертации опубликовано 6 научно-практических работ общим объемом 24,4 п.л. (в том числе личный вклад автора -10,6 п.л.).
Апробация диссертационного исследования.Результаты научных исследований по теме диссертации были доложены на следующих научно-практических конференциях: "Опыт работы автоматизированной системы учета финансов "Бюджет" в регионах России. Становление и развитие системы предварительного контроля расходов бюджета в Минфине Саратовской области" г. Саратов, 6-9.06.2000; "Практика перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в субъектах федерации и муниципальных образованиях" г. Москва 28-30.11.2000.
Коллективная научно-практическая разработка "Проект по комплексной автоматизации бюджетного процесса на основе АС "Бюджет", при непосредственном участии автора, получила Диплом Всероссийского научно-практического форума "Россия единая" (г. Нижний Новгород, 6-11. 09.2000).
Основные практические разработки автора, касающиеся финансового контроля и казначейского исполнения территориальных бюджетов в форме предварительного контроля внедрены в законодательных, нормативных актах и в практику контрольной работы финансовых органов на уровне Саратовской области и ее муниципальных образований, что подтверждено справкой о
внедрении. Основные теоретические положения диссертационной работы используются при изучении и преподавании дисциплин «Бюджет и бюджетная система» и «Финансы», что также подтверждено соответствующей справкой.

Экономическое содержание государственного финансового контроля (концептуальный аспект)

Теория финансового контроля не может рассматриваться в отрыве от общей теории финансов. Экономическое содержание финансового контроля можно наиболее полно раскрыть только в рамках экономического содержания (сущности и функций) экономической категории финансов. Вне этой связи сущность финансового контроля будет сведена лишь к организации и технике проведения контроля рублем за движением централизованных денежных потоков.
Большинство российских экономистов сходится во мнении, что финансы представляют собой объективную экономическую категорию, важнейший элемент и движущий мотив функционирования современной экономической системы страны.
В вопросах сущности финансов до сих пор не выработано единого мнения. Сколько экономистов, столько и точек зрения. Мы сочли нецелесообразным не вдаваться в научную полемику по этим вопросам, учитывая ограниченность объема диссертационной работы и определенность наших позиций в поддержку концепции сущности финансов как экономической категории, которой внутренне присущи следующие отличительные признаки:
1) стоимостной (денежный) характер отношений, позволяющий отделить финансовые отношения от натуральных экономических отношений (например, натуральное исполнение налоговых обязательств в натуральной форме, денежными суррогатами или путем взаимозачетов);
2) это отношения перераспределения стоимости валового и чистого продуктов общества в императивной (властной, государственно-правовой) форме; 3) это отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств (доходов)1.
Многие из экономистов распространяют действие финансов на всю систему распределительных отношений и делят финансы на две части: общегосударственные финансы и финансы предприятий (отраслей)". Однако в таком случае предметом изучения будут цена, заработная плата и другие стоимостные категории, являющиеся результатом первичного распределения валового (ВВП) и чистого (ЧВП) общества, но они общепризнанно не считаются финансовыми категориями. В силу названной и других причин методологического характера мы придерживаемся точки зрения Б.М. Сабанти и А.Ю. Казака, доказывающих, что общегосударственные финансы и финансы отраслей народного хозяйства - это разные категории, последняя из которых составляет денежное хозяйство предприяти