Луговой Олег Викторович. Система источников финансирования социальной сферы муниципальных образований и ее совершенствование

Краткое описание

Луговой Олег Викторович. Система источников финансирования социальной сферы муниципальных образований и ее совершенствование : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2004 174 c. РГБ ОД, 61:04-8/2950

Содержание к диссертации

Введение
I ГЛАВА. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И ЕЕ ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ В
УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ. 10
1.1. Социальная политика и ее основные задачи на современном этапе развития; общества 10
1.2. Разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления в социальной сфере 23
1.3. Основные направления деятельности органов социальной сферы на муниципальном
уровне 33
II ГЛАВА. АНАЛИЗ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 43
2.1. Источники финансирования образования в муниципальных образованиях 43
2.2. Источники финансирования здравоохранения в муниципальных образованиях 56
2.3. Источники финансирования социальной поддержки населения в муниципальных образованиях. 70
2.4. Источники финансирования жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях. 86
III ГЛАВА. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 100
3.1. Пути оптимизации источников финансирования социальной сферы муниципальных образований. . 100
3.2. Усиление роли местного бюджета в финансировании социальной сферы 113
3.3. Внебюджетные средства как важный источник финансирования социальной сферы муниципальных образований 127
3.4. Основные пути повышения эффективности использования источников финансирования социальной сферы муниципальных образований. 140»
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ. 153;
ПРИЛОЖЕНИЯ. 158
БИБЛИОГРАФИЯ ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 167

Введение к работе

Глобальные перемены, произошедшие в России за последнее десятилетие: смена общественной формации, преобразование всех институтов власти, переход от плановой экономики на принципы рыночной и становление свободной конкуренции, как в производственной, так ив непроизводственной сферах, не могли не отразиться на социальном климате в обществе.
Недостаточное финансирование государством принятых им федеральных социальных законов на протяжении второй половины 1990-х гг. привело к отрицательным последствиям разного масштаба и уровня, среди которых - снижение эффективности федеральной социальной политики и усиление социальной напряженности в обществе.
За прошедшие с начала реформ годы произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Наиболее важной отличительной особенностью этого процесса стал резкий абсолютный и относительный рост расходов на социальные услуга и социальные денежные выплаты из нецентрализованных и внебюджетных источников. Во всех без исключения отраслях социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслуживание) увеличилась доля расходов населения в финансировании социальной сферы.
Следует отметить, что при проведении бюджетной политики в 2002 году удалось добиться заметных положительных результатов, а именно: федеральный бюджет с этого периода формируется и исполняется с профицитом. Дополнительные доходы федерального бюджета позволили сформировать финансовый резерв в объеме около 230 млрд. рублей1, что существенно снизило бюджетные риски. А также сделаны реальные шаги по переходу к среднесрочному финансовому планированию.
Но этот успех в большей мере достигнут за счет добычи и экспорта сырьевых ресурсов. В связи с этим высока зависимость финансовой системы от внешнеэкономической конъюнктуры, а налоговая система пока не в полной мере подстроена под цели обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности.
В 2002-2003 году удалось существенно сократить бремя государственного долга, а также вырос международный кредитный рейтинг. России. Было восстановлено доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, появилась возможность привлекаться на более длительные сроки и по более низкой, чем ранее, цене.
Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ "О бюджетной политике в 2004 году" от 30.05.2003 г.
4 Экономическая безопасность в социальной сфере не может быть обеспечена только за
счет усилий на общефедеральном уровне, большое значение имеет социальная политика, проводимая на региональном и местном уровнях.
Нынешняя система социальной поддержки (основу, которой составляют безадресные социальные пособия и льготы) тормозит развитие и общества, и экономики. В стране из 145 миллионов населения 104 миллиона имеют льготы. Ежегодно выделяемых денег хватает на обеспечение только 30% заявленных льгот и выплат, а малоимущим из общей суммы расходов достается менее трети.1
Одно из основных направлений работы в социально-экономической политике должно быть направлено на сокращение иефинансируемых мандатов, а также безадресных льгот. Их объем должен быть такой, на реализацию которых хватит бюджетных средств.
Следствием проводимых реформ явилось то, что органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.
В результате налоговых и бюджетных новаций последних двух лет доходы местного самоуправления снова уменьшились. При этом обязательства (повышение зарплаты бюджетникам, подготовка к зиме, социальные выплаты) только растут. Органы местного самоуправления выполняют огромный объем как собственных, так и возложенных на них федерацией и регионами задач, без четкого разграничения ответственности и без достаточного количества средств. Причиной создавшегося негативного положения в социальной сфере является неэффективное в ряде случаев использование имеющихся финансовых средств.
Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, отчасти слабой активностью местных властей в проведении реформ. Не менее серьезная проблема - количественное несоответствие муниципальных доходов и расходов. Слабое наполнение финансовыми ресурсами приводит местные бюджеты в целом к ухудшению финансирования социальной сферы муниципальных образований. Поэтому существующее
Починок Л.П. Основные направления государственной социальной поддержки. Федеративные отношения и региональная соштльно-экономическая политика, №2,2001 г., с. 2
5 положение требует от муниципальных образований поиска принципиально иных источников
финансирования. Если уровень текущих муниципальных расходов определяется величиной текущих доходов, то привлечение заемных ресурсов позволяет органам местного самоуправления перейти к целевому планированию расходов - принимать новые муниципальные программы и финансировать их за счет займов. Такой подход представляется справедливым: поскольку использование займов дает возможность не только в короткие сроки обеспечить финансирование проектов, но и равномерно распределить бремя расходов между всеми поколениями жителей, пользующихся созданной инфраструктурой. Также необходимо увеличение доходной базы местных бюджетов путем закрепления за ними собственных налоговых доходов.
Существующие источники финансирования социальной сферы обеспечивают минимальные условия ее поддерживания (текущие платежи на заработную плату и за коммунальные услуги). Такое положение приводит к деградации и разрушению ее основных фондов.
Ограниченность инвестиций, осуществляемых за счет федерального, региональных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, которые в последние годы направляются в социальную сферу, стали одной из главных причин, сдерживающих строительство и реконструкцию объектов образования, здравоохранения; культуры, науки, а также внедрение в эти отрасли экономики современного, прогрессивного оборудования.
Отсюда очевидны два главных направления укрепления; местного самоуправления: добиться демократического формирования и функционирования местной власти на всей территории страны, а также четко определить полномочия муниципалитетов, отделив их от полномочий других уровней власти, с одновременной передачей им необходимого объема средств.
Анализ специальной отечественной и зарубежной литературы по данной проблематике показывает, что в последние годы вопросы финансирования социальной сферы являются посто-янным предметом научных исследований и дискуссий; Теоретическую базу диссертационного исследования: составили труды таких авторов, как Андреев А.Г., Беляков С.А., Болотин В.В:, Воронин А.А., Данчиков Е.А., Игудин А.Г., Истомина В.В., Кузнецов СП., Лавров A.M., Мате-юк В.И., Мокрый B.C., Молчанов И.П., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Пронина Л.И., Родионова В.М., Романовский М.В., Таксир К.И., Христенко В.Б. и другие.
Научные дискуссии на эту тему активизировались в периоды разработки и принятия основополагающих федеральных законов, устанавливающих принципы организации местного самоуправления и его финансовые основы, а также предусматривающих наличие разных уровней бюджетной системы страны.
При этом в российских публикациях исследовались и обсуждались отдельные составляющие финансирования социальной сферы, организационная сторона финансирования, вари-
анты финансирования. Недостаточно внимания уделялось объединению этих составляющих, но именно их совокупность позволит получить работоспособный и жизнедеятельный механизм финансирования, который оптимизирует существующие источники финансирования и создаст новые эффективные формы финансирования.
Актуальность темы исследования.
В результате проводимых реформ недостаток финансовых средств, направляемых государством на социальную сферу, привел к снижению эффективности социальной политики и усилению социальной напряженности в обществе, размыванию бюджетной ответственности и ухудшению условий для управления бюджетами на региональном и местном уровнях.
Финансовые проблемы местного самоуправления не исчерпываются общим недостатком финансовых ресурсов, обусловленным отчасти вертикальной несбалансированностью бюджетной системы, отчасти слабой активностью местных властей в проведении реформ. Не менее серьезная проблема - количественное несоответствие муниципальных доходов и расходов, а также неэффективное в ряде случаев использование имеющихся финансовых средств.
За прошедшие с начала реформ годы произошла заметная и принципиально важная деформация в структуре источников финансирования социальной сферы. Наиболее важной отличительной особенностью этого процесса стал резкий абсолютный и относительный рост расходов на социальные услуги и социальные денежные выплаты из нецентрализованных и внебюджетных источников. Во всех отраслях социальной сферы - образование, здравоохранение, культура, жилищно-коммунальное хозяйство - увеличилась доля расходов населения в финансировании социальной сферы.
Ограниченность инвестиций, осуществляемых за счет федерального, региональных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, которые в последние годы направляются в социальную сферу, стали'.одной из главных причин, сдерживающих строительство и реконструкцию объектов образования, здравоохранения; культуры, науки, а также внедрение в эти отрасли экономики современного, прогрессивного оборудования.
В создавшихся условиях наличие различных источников финансирования и практическая значимость эффективности их использования для социальной политики на муниципальном уровне определяют актуальность избранной темы исследования.
Цели и задачи исследования..
Основная цель диссертационной работы сформулирована автором как выработка и научное обоснование системы источников финансирования социальной сферы муниципальных образований, которая стимулировала бы муниципальные образования к более полному использованию собственных доходных источников и достижению финансовой самодостаточности.
7 В соответствии с целью исследования в диссертационной работе были поставлены и последовательно реализованы следующие задачи:
определены место и роль социальной политики местного самоуправления, а также ее основные направления в условиях рыночной экономики России;
выявлены особенности источников финансирования социальной сферы муниципальных образований и пути их совершенствования;
доказана необходимость укрепление доходной базы местных бюджетов путем закрепления за ними собственных налоговых доходов на постоянной основе и четкого разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
на основе анализа источников финансирования социальной сферы муниципальных образований выявлены средства, которые дополнительно могут быть использованы на финансирование следующих отраслей: образование, здравоохранение, социальная защита населения, жилищно-коммунальное хозяйство;
определены основные пути повышения эффективности использования источников финансирования социальной сферы муниципальных образований;
разработаны предложения, реализация которых позволит обеспечить вывод социальной сферы из кризисного состояния.
Предмет и объект исследования.
Предметом исследования диссертационной работы является система источников финансирования социальной сферы муниципальных образований в разрезе по основным отраслям: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная защита населения.
Объектом исследования являются муниципальные образования, в том числе на примере г. Заречного Свердловской области, Усольского района Иркутской области, г. Дзержинского Московской области.
Теоретическая и методологическая база исследования.
Нормативной базой диссертационного исследования являются законодательные акты Российской Федерации, Постановления Правительства и другие нормативные акты, регулирующие финансирование социальной сферы муниципальных образований. В ходе диссертационного исследования использованы сведения и теоретические положения, содержащиеся в научных публикациях ведущих российских и зарубежных ученых по вопросам финансирования социальной сферы муниципальных образований; материалы периодических изданий; данные, опубликованные в статистических сборниках и информационных справочниках.
8Методы исследования.
Общими методами исследования, применяемыми в диссертации, выступают диалектический метод исследования экономических явлений и процессов финансирования социальной сферы, метод научной абстракции, системный подход к изучению рассматриваемых объектов, приемы анализа и синтеза, наблюдение, сравнение, абстрагирование.
Также в работе над диссертацией были использованы специальные методы исследования, применяемые в экономической науке, такие как классификация экономических явлений, статистические исследования, группировки, прогнозирование.
Научная новизна.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке системы источников финансирования социальной сферы муниципальных образований. Наиболее важные результаты, характеризующие научную новизну исследования следующие:
разработана методика определения объема денежных средств, направляемых дополнительно на финансирование социальной поддержки населения за счет городского бюджета;
выявлены закономерности в развитии межбюджетных отношений и характер их взаимосвязи с экономическими интересами муниципальных образований, раскрыта их роль в современных экономических условиях;.
показаны отличительные особенности финансирования в некоторых отраслях социальной сферы (медицина и социальная защита населения) в результате перехода на страховой принцип финансирования;
аргументировано положение о необходимости перехода к системе адресной социальной поддержки населения в результате внедрения.практики получения помощи из бюджетов муниципальных образований;
разработаны рекомендации по ускорению реформирования жилищно-коммунатьного хозяйства;
исследованы особенности применения системы государственных минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление услуг как важнейшего фактора преодоления кризиса в социальной сфере.
Практическая значимость.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования полученных результатов органами государственной власти на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и муниципальном уровне в процессе осуществления государственной социальной политики и финансовых взаимоотношений между различными органами власти. Наиболее важные предложения и выводы диссертационного исследования доведены до кон-
9 кретных рекомендаций, которые могут использоваться в работе различных финансовых и
экономических служб.
Материалы диссертации могут служить для дальнейшего теоретического анализа системы источников финансирования социальной сферы муниципальных образований, а также могут быть использованы для преподавания отдельных разделов дисциплин «Экономическая теория», «Финансы», «Бюджет и бюджетная система».
Апробация и внедрение результатов исследования.
По проблемам диссертационного исследования опубликованы 3 самостоятельные работы объемом 1,1 п.л. По результатам исследования сделаны три выступления на межрегиональных научно-практических конференциях. Основные практические рекомендации, содержащиеся в исследовании, внедрены и используются в работе Финансового управления Администрации г. Дзержинского Московской области (Справка от 20.10.2003г.).
Объем и структура работы.
Диссертация состоит из введ