Магомедов Сайгидгусейн Ахмедович. Финансово-бюджетный контроль в механизме регулирования территориального развития

Краткое описание

Магомедов Сайгидгусейн Ахмедович. Финансово-бюджетный контроль в механизме регулирования территориального развития : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2001 147 c. РГБ ОД, 61:02-8/389-9

Содержание к диссертации

Введение
I. ФИНАНСОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ
1.1. Государственное регулирование экономики и его финансовый аспект 7
1.2. Государственное регулирование территориального развития и поддержки регионов 19
1.3. Финансовый аспект регулирования территориального развития 25
1.4. Финансовые потоки между Федерацией и ее субъектами 42
II. ОРГАНИЗАЦИЯ ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ НА
ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЯХ 53
2.1. Виды финансового контроля и особенности финансово-бюджетного контроля 53
2.2. Система органов финансово-бюджетного контроля 61
2.3. Формы, методы и содержание финансово-бюджетного контроля 76
2.4. Казначейский контроль использования средств федерального бюджета в
регионах 86
III. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСОВО-
БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ 118
3.1. Критерии и показатели эффективности финансово-бюджетного контроля 118
3.2. Оценка эффективности деятельности контрольных органов 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 137
ЛИТЕРАТУРА

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Переход России от административно-командной системы управления к рыночному хозяйству сопровождался трансформационными процессами во всех сферах экономических отношений. В финансовой сфере государственные финансы и финансы предприятий были разведены, что способствовало обособлению субъектов управления и соответственно субъективизации ответственности за использование финансовых ресурсов в рыночных условиях.
Решение задач финансового оздоровления экономики и укрепления государственных финансов объективно требовали от властей создания институциональных структур, призванных обеспечивать общегосударственный финансовый контроль не только за формированием доходов государства, но и за их распределением и использованием. В конечном счете основная цель финансового контроля состоит в том, чтобы способствовать более эффективному управлению общественными финансами в системе регулирования социально-экономических процессов.
Актуальность разработки научных основ финансового контроля видна из того, что до сих пор официально не сформулированы концептуальные основы его организации и прежде всего в отношении государственного финансового контроля, затянулось обсуждение в Государственной Думе ФС РФ законопроекта «О государственном финансовом контроле», подготовленного федеральным правительством во исполнение Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».
Концентрированные исследования финансовых аспектов государственного регулирования были начаты еще Дж.М. Кейнсом и проводились его современниками, в числе которых Э. Аткинсон, А. Оукен, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц и некоторые другие зарубежные ученые. В нашей стране своими трудами в указанной области экономической науки известны A.M. Бирман, Э.А. Вознесенский, Н.В. Гаретовский, Ю.А. Данилевский, А.С. Игудин, СИ. Лушин, Ю.И. Любимцев, СП. Опенышев, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.Д. Соменков, СО. Шохин, П.Н. Шуляк и другие ученые.
По проблемам государственного регулирования территориального развития в условиях переходной экономики следует отметить труды П.И. Бурака, А.Г. Гранберга, В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, Т.В. Погодиной, О.С. Пчелинцева, Л.А. Романовой, В.А. Шульги и других ученых.
Ни в коей мере не умаляя значение опубликованных трудов по проблемам финансового регулирования территориального развития следует все же отметить недостаточность исследования влияния системы финансового контроля на регулирование социально-экономических процессов в регионах, особенно высокодотационных, бюджеты которых более чем наполовину формируются за счет финансовой помощи из федерального бюджета.
Новый этап финансовых отношений, связанный с централизацией в федеральном бюджете большей части финансовых ресурсов консолидированного бюджета РФ и обусловленный необходимостью гарантированного обеспечения в регионах так называемых федеральных мандатов, реализуется с 2001 г. в рамках финансовой помощи бюджетам других уровней. Новый этап призван реализовать курс на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и регулирование социально-экономических процессов, особенно высокодотационных , повышение эффективности бюджетных расходов, в котором все возрастающее значение принадлежит общегосударственному финансовому контролю.1В числе 14 федеральных программ, принятых на заседании Правительства РФ 23 августа 2001 г. одна целиком направлена на «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов (2002-2010 гг. и до 2015 г.)». До 50% федеральных средств программой предусмотрено направить на финансовую поддержку экономически отсталых регионов. - Российская газета. 25 августа 2001 года.
Актуальность проблемы определяется также тем, что в «Плане действий на 2001-2003 гг. по реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584, предусмотрена разработка проекта нормативного правового акта «Определение мер по повышению финансовой дисциплины и оздоровлению государственных финансов в высокодотационных субъектах Российской Федерации»
С учетом вышеизложенного и была сформулирована тема диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в разработке научно-методических основ анализа финансового регулирования территориального развития и оценки эффективности финансово-бюджетного контроля на региональном уровне.
Исходя из установленных целей определены следующие задачи исследования: раскрыть сущность и содержание финансового аспекта государственного регулирования экономики и территориального развития в современных российских условиях; установить масштабы и характер финансовых потоков между уровнями бюджетной системы; классифицировать виды финансового контроля и органы финансового контроля по уровням управления общественными финансами, а также формы и методы финансового контроля; проанализировать действующую систему контроля за использованием средств федерального бюджета и обобщить опыт казначейского контроля за использованием бюджетных средств в высокодотационном регионе; обосновать критерии и показатели оценки эффективности финансового контроля и органов государственного контроля.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система финансового регулирования социально-экономического развития регионов.
Предметом исследования является механизм контроля в системе управления финансовыми потоками, направляемыми из федерального бюджета в региональный.
Методология исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод, системный подход и методы экономического анализа.
Теоретическая база исследования. Теоретической базой исследования послужили: труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области экономики и финансов; законодательные акты Российской Федерации и Республики Дагестан, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и Республики Дагестан по вопросам регулирования экономики и финансовых отношений; методические и инструктивные материалы экономических и финансовых органов.
Информационная база исследования. Источниками формирования информационной базы исследования послужили официальные издания Госкомстата России и Госкомстата Республики Дагестан, опубликованные федеральные бюджеты и бюджеты Республики Дагестан, материалы Федератьного казначейства и его Управления по Республике Дагестан.
Научная новизна исследования заключается в следующем: уточнено содержание финансового аспекта государственного регулирования территориального развития, которое в условиях экономического спада сводилось к финансовой поддержке текущих расходов, а применительно к современному этапу требуются финансовые механизмы, стимулирующие рост производства в слаборазвитых регионах и наращивание на этой основе налогового потенциала; структурированы финансовые потоки между Центром и регионами и на этой основе предложен балансовый метод определения бюджетной самодостаточности региона (донор, реципиент), при котором объем возврата средств федерального бюджета в регион сопоставляется с объемом налоговых поступлений в федеральный бюджет с данной теорритории; - в рамках предложенной классификации финансового контроля по видовому признаку выделен общегосударственный финансовый контроль, органы которого структурированы по уровням управления общественными финансами; на основе анализа форм, методов и содержания деятельности органов государственного финансового контроля подтверждена необходимость усиления взаимодействия между территориальными органами контроля федеральных министерств и ведомств, а в отдельных случаях - и объединения тех структур, формы контроля которых являются взаимодополняющими ( органы федерального казначейства и контрольно-ревизионного управления); на основе обобщения опыта казначейского контроля за использованием бюджетных средств в высокодотационном регионе (на примере Республики Дагестан), подтверждена ее достаточно высокая эффективность в финансировании расходов и целевом использовании средств федерального бюджета; обоснованы и предложены критерии и показатели оценки эффективности государственного финансового контроля и деятельности контрольных органов; - уточнено и дополнено сущностное содержание понятия «целевое и эффективное использование бюджетных средств» в части, касающейся содержания «эффективное использование».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования ее основных положений и результатов для установления балансовым методом субъектов РФ, являющихся «абсолютными реципиентами», где в первую очередь следует переходить на казначейское обслуживание региональных и местных бюджетов.
Критерии и показатели эффективности государственного финансового контроля и деятельности контрольных органов могут быть использованы соответствующими федеральными министерствами для анализа и оценки деятельности своих территориальных органов.
Апробация результатов исследования. Отдельные результаты исследования докладывались за «круглым столом» в Институте экономики РАН (апрель 1999 г..
8 ф апрель 2000 г.) и использованы при подготовке Центром институциональных и микроэкономических исследований ИЭ РАН предвармтельного варианта научного доклада «Система государственного финансового контроля: организационно-управленческий аспект» (раздел «Финансовый контроль на региональном и муниципальном уровнях»). % I. ФИНАНСОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНКУ
1.1. Государственное регулирование экономики и его финансовый аспект
В экономической литературе для обозначения роли государства в народном хозяйстве используются разные термины: «государственное вмешательство в экономику», «государственное регулирование экономики», «государственная экономическая политика», «государственно-монополистическое регулирование». Наименее соответствующим сущности явления представляется первый термин, часто встречающийся в предвоенных и послевоенных публикациях вплоть до 70-х годов. Он вызывает представление о вмешательстве одной самостоятельной системы (государства) в другую аналогично хирургическому вмешательству в человеческий организм. В действительности же государство с его экономическими и другими интересами является составной частью, субъектом современной экономики. Последний термин, так же как и термин «государственно-монополистический капитализм», содержит в себе социально-политическую оценку государственного регулирования, соответствующего действительности только частично, так как от государственного регулирования существенные преимущества получают значительные слои фермеров, мелкое и среднее предпринимательство, население относительно отсталых и находящихся в состоянии кризиса районов, а от развития и совершенствования инфраструктуры, системы образования, здравоохранения, социального обеспечения и охраны окружающей среды - все жители государства.
Наиболее соответствующим сущности явления подходят термины «государственное регулирование экономики» (РГЭ) и «государственная экономическая политика» (ГЭП). На первый взгляд, понятие ГЭП шире понятия ф ГРЭ, так как первая может основываться на принципе неучастия государства в хозяйственной жизни (известный принцип экономического либерализма laisser faire
10 - laisser passe). Однако это не так. Государство не может существовать не собирая налогов, не оплачивая содержание армии и аппарата управления, не осуществляя закупок и подрядов на строительство, не регулируя денежного обращения и внешнеэкономических связей, не оказывая финансовой поддержки слаборазвитым территориям. В современных условиях немыслимо неучастие государства в социально-экономических процессах, организации и финансировании научных исследований, образования, здравоохранения, социального обеспечения, охраны окружающей среды. Поэтому термины «государственное регулирование экономики» и «государственная экономическая политика» в условиях рыночного хозяйства можно считать идентичными. Отцом теории ГРЭ считается Дж. М. Кейнс.
Вокруг ГРЭ постоянно ведутся теоретические дискуссии и политическая борьба, но они ведутся не по поводу необходимости ГРЭ, а его целесообразных масштабах, формах, интенсивности и эффективности.
Государственное регулирование экономика в условиях рыночного хозяйства представляет собой систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными органами и учреждениями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
По мере развития рыночного хозяйства возникали и обострялись экономические и социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически на базе частной собственности. Возникала потребность значительных инвестиций, малорентабельных или нерентабельных с точки зрения частного капитала, но необходимых для продолжения воспроизводства в национальных масштабах. Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обостряющаяся конкуренция на мировых рынках требовали общегосударственной экономической политики.
Государственное регулирование экономики в современных условиях является составной частью процесса общественного воспроизводства. Оно призвано решат различные задачи, которые выдвигаются на передний план в зависимости от остроты проблем, возникающих в экономике и социальной сфере. Это, например, стимулирование экономического роста, регулирование занятости, поддержка прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структурах, поощрение экспорта товаров и услуг.
Конкретные направления, формы, масштабы ГРЭ определяются характером и остротой экономических и социальных проблем е той или иной стране в конкретный период. Объективная возможность ГРЭ появляется с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала. Необходимость, превращающая эту возможность в действительность, заключается в нарастании проблем, трудностей, с которыми и призвано справиться ГРЭ. Именно острота экономических, социальных, экологических проблем, осознанная и интерпретированная государственными и общественными субъектами, вызывает конкретные акции со стороны государственных органов.
Двигатель рыночной экономики — эгоистические устремления, движущие хозяйственные процессы. Информация и мотивация руководят этими процессами и направляют их в соответствии с правилами конкуренции в сфере рыночной эффективности. Эта идея была провозглашена и обоснована А. Смитом еще в 1776 году. Однако А. Смит и другие классики экономической теории в то же время указывали на настоятельную необходимость активной роли государства, в частности на его ответственность за оборону страны, внутренний порядок-правовую систему, просвещение и здравоохранение, денежное хозяйство и др.
Так, А. Смит отмечал, что самой по себе «невидимой руки», т.е. рыночного механизма, недостаточно, чтобы обеспечить стабильное развитие народного хозяйства. По его мнению, «невидимая рука» рынка нуждается в корректировке и дополнении «видимой рукой» - государственным регулированием.
Рыночная эффективность и принцип вознаграждения за высокую производительность, социальная справедливость или другие гуманные критерии далеко не всегда соответствуют друг другу. Каждое общество, опираясь на волю большинства, в условиях демократии может ослабить степень действенности
12 механизма стимулирования рыночной эффективности, включив в социально-экономическую систему другие критерии (общественное благо, социачьное выравнивание, справедливость в удовлетворении потребностей и т.п.). В результате рыночный механизм будет дополнен государственным регулированием и возникнет смешанный экономический строй с преобладанием рыночных или регулирующих элементов.
Государственное регулирование становится необходимым, только если рыночный механизм не справляется с задачами двигателя развития экономики. Поэтому целесообразность мер государственной экономической политики всегда должна обусловливаться нарушениями в процессе воспроизводства.
Во всех национальных моделях общественно-экономических систем государство регулирует экономику. Очевидно, такое регулирование в современной рыночной экономике осуществляется в намного меньших масштабах, чем в централизованно-планируемой системе. Однако экономическая роль государства и здесь несопоставима с ранней стадией капитализма. Степень развития ГРЭ, его цели, инструментарий, интенсивность заметно различаются в отдельных странах и группах стран.
В силу ряда причин наиболее развитый механизм ГРЭ сложился в некоторых странах Западной Европы (во Франции, ФРГ, Нидерландах, Скандинавских государствах, Австрии, Испании), Японии, ряде быстро развивающихся стран Азии и Латинской Америки. В США, Канаде, Австралии, где не было социально-экономических потрясений, аналогичных последствиям Второй мировой войны, возникновению лагеря социализма, а затем распаду его, и где частный капитал обладал особенно сильными позициями, ГРЭ развито слабее. Тем не менее оно и в этих странах играет заметную роль, особенно в периоды ухудшения конъюнктуры, высоких показателей безработицы и инфляции, при решении структурных проблем.
Представление о масштабах ГРЭ дает доля валового внутреннего продукта (ВВП)", перераспределяемая через бюджет и государственные внебюджетные фонды. Эта доля в середине 90-х годов в Японии и США составляла от 35 до 40%, в Германии, Франции, Италии и Канаде - около 50%, а в Швеции - около 60%'. Несмотря на заметные различия в доле перераспределяемого государством ВВП, рынок в каждой из этих стран играет первостепенную роль, а ГРЭ лишь дополняет рыночное саморегулирование.
Масштабы и характер ГРЭ определяются финансовыми отношениями по поводу образования, распределения денежных доходов и накоплений субъектов экономической деятельности, создания централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
Субъектами финансовых отношений, между которыми образуются финансовые потоки, являются предприятия и организации (финансы хозяйствующих субъектов), работающее население (финансы домохозяйств), государство (бюджет, внебюджетные фонды - общегосударственные финансы).
Масштабы и интенсивность финансовых потоков между подсистемами финансовой системы зависят от экономической активности хозяйствующих субъектов и населения и экономической политики государства. Финансы предприятий и денежные доходы населения обслуживают процесс смены форм стоимости (товарной, денежной), удовлетворяя потребности развития производства и развития личности, семьи. Финансы государства также обслуживают этот процесс, обеспечивая удовлетворение общественных услуг.
Именно стоимостная форма движения товаров порождает соответствующий денежный оборот и экономические отношения распределительного характера. В
Валовый внутренний продукт (ВВП) характеризует рыночную стоимость товаров и услуг, произведенных в стране во всех отраслях экономики и предназначенных для конечного потребления, накопления и экспорта. ВВП отражает движение созданной на стадии производства добавленной стоимости, включая образование доходов субъектов экономических отношений, их распределение и перераспределение вплоть до стадии конечного использования.
Ходов Л.Г. Основы государственной экономической, политики: Учебник. - М.: Изд-во БЕК. 1997. С. 9.
14 общественном назначении и состоит сущность финансов. Функция финансов это проявление их сущности в действии. Финансы выполняют распределительную и контрольную функции в органическом единстве.
Распределительная функция финансов связана с распределением стоимости произведенного общественного продукта, формированием у субъектов экономических отношений доходов и накоплений, созданием фондов денежных средств. Распределение, как стадия (фаза) воспроизводства общественного продукта, следует за стадией производства, а финансы, опосредствуя этот процесс, обеспечивают формирование, распределение и - на стадии обмена — использование доходов и накоплений.