Матеюк Василий Ильич. Пути повышения самостоятельности и обеспечения сбалансированности местных бюджетов

Краткое описание

Матеюк Василий Ильич. Пути повышения самостоятельности и обеспечения сбалансированности местных бюджетов : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Краснодар, 2001 147 c. РГБ ОД, 61:02-8/245-0

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические основы сущности местных бюджетов и особенности становления бюджетного федерализма в России 16
1.1. Понятия, специфика и сущность бюджетов муниципальных образований 16
1.2. Проблемы развития бюджетного устройства в субъектах Российской Федерации 24
1.3. Формирование местных бюджетов в условиях бюджетного федерализма в России 37
Глава 2. Уровень самообеспеченности местных бюджетов и пути его повышения как основного условия их самостоятельности 45
2.1. Принципы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов 45
2.2. Механизм повышения самостоятельности и самообеспечения местных бюджетов 66
2.3. Укрепление управляемости бюджетными средствами в условиях казначейского исполнения местных бюджетов 74
Глава 3. Реформирование межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации 83
3.1. Принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной систем 83
3.2. Совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и сбалансированности местных бюджетов 105
Заключение 114
Библиографический список 123
Приложения 137

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Для стабильного функционирования органов государственной власти и местного самоуправления первостепенное значение имеет справедливое распределение между ними финансовых ресурсов в целях реализации стратегии и программ социально-экономического развития, особенно местных сообществ. Без соразмерного финансового обеспечения, возложенных на органы местного самоуправления задач и функций, как это предусмотрено в п. 2 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной -Федеральным законом Российской Федерации от 11 апреля 1998 г. № 55 ФЗ, выполнить их практически не возможно. Нельзя добиться равновесия между уровнями власти, если один из них будет обогащаться за счет другого. Именно конфликтность межбюджетных отношений порождает экономическую и политическую нестабильность в регионах России.
В настоящее время не в полной мере реализуются принципы % самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов. В Российской
Федерации между органами государственной власти и органами местного самоуправления продолжают возникать острые противоречия при формировании местных бюджетов, причина которых кроется в низком уровне собственных доходных источников этих бюджетов. На это влияет также нестабильность нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, серьезные недостатки в разграничении доходов и расходов между звеньями бюджетной системы, сложившаяся практика
передачи расходных полномочий с федерального и регионального уровней на местный уровень без соответствующего финансового обеспечения, что создает проблему «нефинансируемых мандатов», а в итоге неурегулированность системы межбюджетных отношений.
Поэтому органы местного самоуправления не могут гарантировать Щ,необходимый уровень предоставления муниципальных бюджетных услуг.
Это происходит также потому, что нет четкого разделения прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления в удовлетворении нужд населения.
Большие проблемы у муниципальных образований возникают с расходами, совместно финансируемыми из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
Действующее бюджетно-налоговое законодательство не позволяет органам местного самоуправления самостоятельно проводить налогово-бюджетную политику, не обеспечивает стимулирование роста налогооблагаемой базы за счет инвестиций, снижает их ответственность за рост доходов бюджета, порождает иждивенчество в связи с оказанием им финансовой помощи в виде субвенций и дотаций.
Острой остается проблема обоснования уровня централизации доходов в федеральном и региональных бюджетах, а также степени децентрализации расходных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления, в целях реализации возможности автономного функционирования местных бюджетов.
Из общего числа муниципальных образований, которых насчитывается около 12600, лишь 400 являются донорами, остальные получают финансовую помощь из вышестоящих бюджетов. Местные финансовые ресурсы, основными источниками которых являются бюджетные средства, в значительной мере формируются за счет передаваемых им на временной основе отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов, а собственная доходная база резко ограничена действующим налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации. Она составляет в среднем менее 15% и не формирует даже минимально необходимый местный бюджет. Действующий механизм перераспределения доходов между уровнями бюджетов неэффективен. Он не только не стимулирует муниципальные образования к развитию
6налогооблагаемой базы, но и не позволяет осуществлять финансовое и бюджетное планирование на долговременной основе.
Степень разработанности темы.В ходе исследования рассмотрены основные точки зрения таких ученых-экономистов, как М.В. Васильевой, О.В. Врублевской, А.З. Дадашева, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, Л.Д Павловой, В.Г. Панскова, Р.Г. Пансковой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, М.И. Ходоровича, Д.Г. Черника,Т.К.Шеховцова, Н.А. Ширкевича и др. по вопросам формирования и сбалансированности местных бюджетов, теории и методологии основ бюджетного устройства и бюджетной системы федеративного государства, финансово-бюджетной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. По проблемам местного самоуправления в России, основам местного хозяйства и управления, механизму использования потенциала саморазвития муниципального образования рассмотрены работы - А.Г. Воронина, СВ. Вобленко, А.Г. Гладышева, В.Г. Игнатова, В.Н. Ивановой, И.И. Овчинникова, Ю.В. Филиппова, А.Н. Широкого и др. По проблемам бюджетного федерализма в России представляются интересными работы - А.Г. Игудина, В.Н. Лексина, A.M. Лаврова, В. Лагутенко, В. Матвеева, A.M. Позднякова, И.В. Подпориной, В.Е. Чиркина, В.Б. Христенко и др. В то же время, вопросы, связанные с обеспечением финансовой самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов, укреплением их финансовой базы, совершенствованием методов межбюджетного регулирования на уровне «субъект РФ - муниципальные образования», требуют дальнейших более углубленных научных исследований и определили выбор темы исследования, его цели и задачи.
Цели и задачи исследования.Цель данной работы состоит в выработке предложений повышения самостоятельности и обеспечения сбалансированности местных бюджетов. Для достижения цели диссертационного исследования определены следующие основные задачи:
уточнить теоретические подходы к определению сущности,
Щместа, значения и понятия «местные бюджеты» как основного звена местных
финансов, обеспечивающего минимально необходимые гарантии
жизнедеятельности населения, проживающего на территории
муниципального образования и его социально-экономического развития;
типологизировать структуру бюджетной системы Российской Федерации;
проанализовать сложившиеся пропорции распределения
налоговых и других платежей по уровням бюджетной системы страны во
взаимосвязи с пропорциями распределения расходов по вертикали этой
системы и внести предложения по укреплению собственной доходной базы
местных бюджетов;
обосновать критерии, принимаемые за основу для закрепления соответствующих расходных функций за местными бюджетами;
определить принципы закрепления на постоянной основе <* соответствующих налогов (полностью или частично) за местными
бюджетами;
на основе изучения опыта разделенных ставок и нормативов налогов предложить поэтапный отказ от регулирующих налогов и замены их собственными доходами местных бюджетов;
предложить пути обеспечения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.
Решение этих задач определило теоретическую новизну и практическую значимость диссертационного исследования.
Предметом исследованияявляется совокупность экономических
отношений, возникающих в процессе формирования и исполнения местных
бюджетов с ориентацией на максимально возможную мобилизацию в них
собственных финансовых ресурсов для реализации задач и функций,
^ возложенных на органы местного самоуправления.
Объектом исследованияизбраны местные бюджеты субъектов Российской Федерации и городов, входящих в состав Союза российских городов, имеющих различную структуру и бюджетную обеспеченность.
Теоретической, методологическойиинформационной основой исследованияявлялись современные экономические теории, труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов в области рассматриваемых проблем, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, материалы законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ, а также нормативная база городов, входящих в Союз Российских городов. Особый интерес представляют исследования материалов, подготовленных Центром информации и документации Совета Европы по реформе местных финансов в Центральной и Восточной Европе (90), материалы по проблемам муниципального финансирования и управления, подготовленных по заказу RTJ, США, принципы Европейской хартии местного самоуправления (5), а также материалы международных и межрегиональных конференций по формированию бюджетов и межбюджетных отношений.
Положения, выносимыена защиту:
1. В условиях федеративного устройства государства (административно-территориального деления) и формирования новой модели российского бюджетного федерализма предлагается изменить бюджетное устройство в субъектах Российской Федерации с двух на три уровня -региональный; районов и городов областного, краевого, республиканского и окружного значения; сельские, поселковые и городские (районного значения) муниципальные образования в целях обеспечения конституционных прав на создание муниципальных органов власти и их прав иметь собственные бюджеты. Это решит рациональное управление общественными финансами.
2. Конституцией Российской Федерации (статьи 12 и 132) признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах
своих полномочий самостоятельно формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы. Однако межбюджетные отношения, которые пронизывают всю бюджетную систему страны, не соответствуют развитию бюджетного федерализма, не решают задачу сглаживания исторически сложившегося дисбаланса экономического развития муниципальных образований, в результате чего формируются фонды денежных средств (местные бюджеты), не обеспечивающие качество жизни населения, а финансовые ресурсы не соразмерны задачам и функциям, возложенным на органы местного самоуправления. Это обуславливает необходимость пересмотра полномочий органов местного самоуправления, учитывая их перегруженность, формирования местных бюджетов за счет повышения доли в них собственных доходов.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (статья 28) определил 10 принципов бюджетной системы, два из которых являются исследованием темы диссертации. Это принцип «самостоятельности бюджетов» (статья 31) и «сбалансированности бюджета» (статья 33). Несмотря на название этих принципов, они не решают порядок формирования бюджетов и их сбалансированности, наоборот они носят рекомендательный характер. Также виды доходов бюджетов, определенные в Бюджетном кодексе не гарантируют бездефицитность местных бюджетов. Поэтому, необходимо придать этим бюджетам «статус неприкосновенности», как это имеет место по отношению муниципальной собственности. Концентрация наиболее значимых и стабильных налогов в федеральном и региональных бюджетная и увеличение объемов социальных расходов в местных бюджетах делают их нуждающимися в финансовой поддержке. Именно проблема изменения пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней с целью сбалансированности местных бюджетов осталась за рамками принципов бюджетной системы.
4. Действующая в настоящее время система исполнения местных бюджетов не обеспечивает возможность оперативного и полного текущего контроля со стороны финансовых органов за бюджетными платежами на их соответствие целевому назначению и признанием платежей бюджетными расходами, поскольку бюджетопоолучатели самостоятельно расходуют бюджетные средства, минуя финансовые органы, отчитывающиеся за исполнение бюджета. Это приводит к незаконным расходам и, во многих случаях, неэффективному расходованию бюджетных средств. Переход на казначейское исполнение бюджета должен повысить управляемость бюджетными средствами, обеспечить целевую направленность, своевременность и рациональность расходования бюджетных средств, упростив существующую схему финансовых потоков, сократить аппарат управления и повысить оперативность в принятии управленческих решений.
5. Программа межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации в настоящее время определяет механизм включения общественных финансов в выстраивающуюся вертикаль государственной власти, намечает формирование бюджетов на базе единых принципов, правил и норм, что будет способствовать снижению конфликтности между уровнями власти. Однако такого механизма нет на уровне регионов в их отношениях с органами местного самоуправления. В этих отношениях проявляется прежняя система командно-административного управления. Бюджетный кодекс проблему расходных полномочий обозначил, но не решил. Учитывая, что налоговый потенциал является одним из важных условий совершенствования межбюджетных отношений, порядка определения и предоставления трансфертов из федерального и регионального бюджетов предлагается ввести единую формулу расчета налогового потенциала с целью препятствовать субъективизму в определении доходной базы местных бюджетов и в решении вопроса о предоставлении финансовой помощи. Межбюджетное регулирование должно базироваться на пяти
11принципах распределения расходных полномочий: субсидиарности, достаточности, взаимодополняемости, транспарентности и солидарности.
6. Местное сообщество - это единый организм. В его интересах проводится экономическая, инвестиционная, социальная, налоговая и финансовая политика, а также формируется и исполняется местный бюджет, посредством которого обеспечивается жизнедеятельность каждого гражданина. Местное сообщество не сможет жить, работать и развиваться культурно, духовно, если муниципалитет не будет оказывать в необходимом объеме общественные финансовые услуги. Прежде всего, это касается инфраструктуры, обеспечения жителей теплом, электроэнергией, водо-канализационным хозяйством, услугами учреждений социально-культурной сферы, торговли, бытового обслуживания и др. Для выполнения указанных и других вопросов местного значения надо иметь бюджетные средства в таком объеме, чтобы посредством их решать выше перечисленные и многие другие задачи.
Научная новизна исследованиязаключается в разработке предложений и практических рекомендаций путей повышения самостоятельности и реального обеспечения сбалансированности местных бюджетов. В ходе исследования получены следующие научные результаты:
1. Предложено, в отличие от существующего в научной литературе и в законодательных актах, новое понятие «местный бюджет», конкретизируя его как денежные отношения, возникающие у муниципальных органов власти с юридическими и физическими лицами и органами государственной власти по поводу перераспределения части ВВП, приходящейся на муниципальное образование, в целях формирования и использования централизованного денежного фонда, являющегося материальной основой данного бюджета, обеспечивающего жизнедеятельность местного сообщества и выполнение задач и функций, возложенных на органы местного самоуправления
2. Доказано, что самостоятельность и сбалансированность бюджетов на каждом уровне бюджетной системы являются важнейшими условиями, вытекающими из требований бюджетного федерализма: разграничения расходных полномочий между всеми уровнями власти; увязки между собой федеральных, региональных и местных программ роста и социально-экономического развития в целях сбалансированности интересов органов государственной власти и местного самоуправления; разграничения налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы; финансового выравнивания социально-экономического развития территорий.
3. Сокращая налоговое бремя налогоплательщиков, консолидированные бюджеты субъектов федерации теряют значительные доходы, которые можно компенсировать не из федерального бюджета, а за счет экономического роста, что при неопределенности тарифной политики на топливно-энергетические ресурсы и транспортные перевозки делает указанные бюджеты, особенно местные, социально уязвимыми. В этой связи предложено бюджетную обеспеченность исчислять не по динамике фактически поступающим налогам, а по прогнозу потенциальных возможностей с целью стимулирования органов местного самоуправления на повышение поступлений налоговых и неналоговых доходов в их бюджеты.
4. Для решения проблемы погашения накопившейся огромной задолженности местных бюджетов и обновления основных фондов в жилищно-коммунальной отрасли, требуется обеспечить ресурсосбережение теплоэнергетических услуг, эффективное расходование бюджетных средств, стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ путем выделения долевой субсидии с фонда со-финансирования федерального бюджета.
5. Разработаны предложения по расширению состава собственных доходов местных бюджетов с целью усиления заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов и с тем, чтобы эти доходы
стали основным ресурсом для реализации принципа самостоятельности бюджетов и повысили ответственность за бюджетную обеспеченность и выполнение расходных полномочий,
6.Уточнен перечень расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов, исходя из тех условий, которые затрагивают интересы территориальных образований по оказанию необходимых общественных и бюджетных услуг местному сообществу.
7.Разработана программа перехода исполнения местного бюджета на казначейскую систему, которая по решению Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации должна стать опорной базой для городов, входящих в Союз российских городов.
Теоретическая и практическая значимость работызаключается в возможности использования ее:
законодательными органами государственной власти при внесении изменений в федеральные и региональные закон