Остапенко Павло Олегович Трансформація адміністративно- територіального устрою Полтавської області: суспільно- географічний аспект дослідження

Краткое описание

Остапенко Павло Олегович, керівник ГО «Товариство дослідників України»: «Трансформація адміністративно- територіального устрою Полтавської області: суспільно- географічний аспект дослідження» (11.00.02 - еконо­мічна та соціальна географія). Спецрада Д 26.001.07 у Київському національному університеті імені Тараса Шев­ченка

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
ОСТАПЕНКО ПАВЛО ОЛЕГОВИЧ
УДК 911.3:316(332.1:711)(352)
ДИСЕРТАЦІЯ
ТРАНСФОРМАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО
УСТРОЮ ПОЛТАВСЬКОЇ ОБЛАСТІ: СУСПІЛЬНО-ГЕОГРАФІЧНЕ
ДОСЛІДЖЕННЯ
11.00.02 – економічна та соціальна географія
Природничі науки
Подається на здобуття наукового ступеня кандидата географічних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
______________________П.О. Остапенко
Науковий керівник – Олійник Ярослав Богданович, доктор економічних наук,
професор, академік НАПН України, Заслужений діяч науки і техніки України
Київ – 2018

ЗМІСТ
ВСТУП....................................................................................................................... 13
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ СУСПІЛЬНОГЕОГРАФІЧНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ В УКРАЇНІ.................................................. 19
1.1. Адміністративно-територіальний устрій як об’єкт суспільногеографічного дослідження.................................................................................. 19
1.2. Методичні основи суспільно-географічного дослідження
адміністративно-територіального устрою.......................................................... 25
1.3. Методика формування спроможних територіальних громад.................... 30
1.4. Методика комплексної оцінки потенціалу та рівня розвитку одиниць
адміністративно-територіального устрою.......................................................... 36
Висновки до розділу 1 .......................................................................................... 43
РОЗДІЛ 2. ІСТОРИКО-ГЕОГРАФІЧНІ ОСОБЛИВОСТІ РОЗВИТКУ
АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ ПОЛТАВСЬКОЇ
ОБЛАСТІ.................................................................................................................. 46
2.1. Давній час: до XVІ ст..................................................................................... 46
2.2. Міжколоніальний період (XVІ ст. - середина XVIII ст.) ........................... 53
2.3. Система АТУ за часів Російської імперії (середина XVIII ст. – початок
ХХ ст.) .................................................................................................................... 67
2.4. Радянська система АТУ (початок ХХ ст. – початок ХХІ ст.).................... 79
Висновки до розділу 2 .......................................................................................... 87
РОЗДІЛ 3. АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ, ЯК
ОСНОВА СУЧАСНОЇ ПЛАНУВАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ТЕРИТОРІЇ
ПОЛТАВСЬКОЇ ОБЛАСТІ................................................................................... 90
3.1. Комплексна оцінка потенціалу та рівня розвитку районів Полтавської
області..................................................................................................................... 90
3.2. Система розселення області.......................................................................... 98
3.3. Аналіз структури населених пунктів області та їх функціональна
типізація ............................................................................................................... 106
12
Висновки до розділу 3 ........................................................................................ 113
РОЗДІЛ 4. РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ АДМІНІСТРАТИВНОТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ ПОЛТАВСЬКОЇ ОБЛАСТІ................... 115
4.1. Передумови реформи................................................................................... 115
4.2. Розроблення Перспективного плану формування територій громад
Полтавської області ............................................................................................ 127
4.3. Наслідки формування об’єднаних територіальних громад у Полтавській
області................................................................................................................... 139
Висновки до розділу 4 ........................................................................................ 153
ВИСНОВКИ ........................................................................................................... 157
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ЛІТЕРАТУРНИХ ДЖЕРЕЛ......................... 161
ДОДАТКИ............................................................................................................... 183
ДОДАТОК А........................................................................................................ 184
ДОДАТОК Б ........................................................................................................ 192
ДОДАТОК В........................................................................................................ 225
ДОДАТОК Г ........................................................................................................ 253
ДОДАТОК Д........................................................................................................ 258
ДОДАТОК Е ........................................................................................................ 280
13
ВСТУП
Актуальність теми. Сучасний етап розвитку української державності
характеризується великомасштабними пошуками нових форм та методів
господарювання. Це, по-суті, формування нової територіальної та
адміністративної структури держави та суспільства.
Наразі наша держава перебуває у вирі реформ та змін. Однією із реформ, до
якої географічна наука має безпосереднє значення, є реформа адміністративнотериторіального устрою, яка була розпочата разом із реформою місцевого
самоврядування, так званою реформою децентралізації, і є рівнозначною їй. На
сьогодні в Україні активно проходить процес формування нової системи
адміністративно-територіального устрою (далі – АТУ) - утворення об’єднаних
територіальних громад (далі- ОТГ).
Посилюється роль території, як важливого чинника суспільного розвитку,
особливо в умовах децентралізації. Тому, питання адміністративнотериторіального устрою, як внутрішньої територіальної організації держави,
відіграє важливу роль у забезпечені функціонування суспільства.
Територіально-адміністративний підхід базується на виявлені протиріч у
розвитку просторових систем різного рівня: країни, регіону, населених пунктів,
визначенні ступеня невідкладності та засобів їх подолання.
Територія – це найцінніший ресурс розвитку, її раціональне використання
повинно забезпечити збільшення дохідної бази територіальних громад для
вирішення їхніх нагальних потреб.
Водночас необхідно пам’ятати, що АТУ виконує важливі функції щодо
забезпечення національної безпеки держави. Це зумовлює необхідність
виваженого прийняття рішення про проведення адміністративно-територіальної
реформи на основі всебічного та глибокого обґрунтування її методологічних і
практичних питань, з урахуванням усього комплексу умов і чинників
економічного, соціального та суспільно-політичного характеру.
Питання реформування адміністративно-територіального устрою в Україні
у роки незалежності розглядались у працях: М. Дністрянського, Я. Олійника,
14
Ю. Ганущака, В. Куйбіди, А. Ткачука, В. Яцюка та ін. З 2015 року в Україні
проводиться реформа децентралізації влади та місцевого самоврядування, яка
передбачає створення спроможних територіальних громад з врахуванням
історичних, природних, етнічних, культурних та інших факторів. Вони
формуються шляхом добровільного об’єднання сільських, селищних, міських
рад. В кінці 2017 року на території Полтавської області було утворено 39
об’єднаних територіальних громад. Їх формування відбувається відповідно до
розпорядження Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2017 року №721-р
«Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад
Полтавської області». Згідно до такого Перспективного плану в Полтавській
області має бути утворено 54 об’єднаних територіальних громад. Подальший їх
розвиток потребує, зокрема, суспільно-географічного дослідження їх
функціонування з метою вивчення ефективності використання наявних ресурсів
і обґрунтування перспектив соціально-економічного розвитку.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Автор
дисертаційного дослідження брав участь у розробці Схеми планування території
Полтавської області (ДП УДНДІПМ «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя, 2012), у
розробці Перспективного плану формування територій громад Київської області
(Київська обласна державна адміністрація, 2015), дослідженні територіальної
доступності до центрів надання адміністративних послуг, яке виконувалось на
замовлення Міністерства економічного розвитку та торгівлі України,
Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального
господарства України.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є
суспільно-географічне дослідження трансформації адміністративнотериторіального устрою на прикладі Полтавської області.
Для досягнення поставленої мети вирішувались наступні завдання:
- розкрити теоретико-методологічні засади суспільно-географічного
дослідження трансформації АТУ;
15
-здійснити історико-географічний аналіз розвитку систем АТУ Полтавської
області;
- дати оцінку АТУ Полтавської області як основи для територіальної
організації влади та основи планування території Полтавської області;
-здійснити суспільно-географічну оцінку перспективних планів
формування території громад Полтавської області та існуючих ОТГ;
- розробити рекомендації з удосконалення реформи АТУ в Полтавській
області.
Об’єктом дослідження є трансформація АТУ Полтавської області в
контексті реформи децентралізації влади та місцевого самоврядування в Україні.
Предметом дослідження є теоретико-методологічні та прикладні аспекти
формування систем АТУ та їх реформування.
Методи дослідження. Для досягнення мети дослідження
використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні методи суспільногеографічних наук, зокрема: системного аналізу, діахронічний, класифікації,
типізації, зонування та районування, статистично-математичний, історикогеографічний, графічного та картографічного моделювання.
Інформаційну базу дисертаційного дослідження становлять матеріали
Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального
господарства України, Міністерства економічного розвитку та торгівлі України,
Державної служби статистики України, ДП УДНДІПМ «Діпромісто» ім. Ю.М.
Білоконя, зібрані особисто автором під час роботи експертом із територіального
розвитку та місцевого самоврядування в Асоціації міст України, Офісі реформ
Київської області, Проекті «Підтримка економічного врядування та розвитку
(EDGE)», що реалізовується Урядом Канади, а також тези доповідей та наукові
публікації у фахових виданнях.
Наукова новизна одержаних результатів. Проведене дослідження дало
змогу отримати наступні результати:
вперше:
16
- виділено та оцінено з позицій суспільної географії історико-географічні
зрізи розвитку систем адміністративно-територіального устрою Полтавської
області;
- розроблено модель адміністративно-територіального устрою Полтавської
області на базовому рівні.
удосконалено:
- підходи до виділення міжрайонної системи розселення при плануванні
території регіону на прикладі Полтавської області;
-засади регіональної політики у сфері територіальної організації влади та
АТУ щодо доопрацювання та усунення недоліків розроблених Перспективних
планів формування території громад Полтавської області;
- науково обґрунтовано формування спроможних ОТГ у Полтавській
області шляхом врахування її історико-географічного розвитку та комплексної
суспільно-географічної оцінки розвитку одиниць АТУ.
отримали подальший розвиток:
- методичні підходи дослідження АТУ регіону;
- оцінка процесу формування ОТГ Полтавської області із врахуванням змін
конфігурації території та суспільно-географічних чинників розвитку.
Практичне значення одержаних результатів. Матеріали дисертаційного
дослідження можуть бути використані для:
розроблення державної політики у сфері підтримки добровільного
об’єднання територіальних громад;
удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази стосовно
методики формування спроможних територіальних громад, моніторингу їх
діяльності;
удосконалення регіональної політики (на рівні області) стосовно розробки
перспективних планів формування територій громад, формування спроможних
об’єднаних територіальних громад.
Основні наукові положення дисертації, а саме теоретичні та практичні
рекомендації щодо виділення міжрайонних та міжгосподарських систем
17
розселення використовуються в ДП Український державний науково-дослідний
інститут планування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя (довідка № Д-16 від
04.01.2018 р.). Надані пропозиції щодо удосконалення методичних підходів
дослідження адміністративно-територіального устрою враховані при плануванні
діяльності Директорату з питань розвитку місцевого самоврядування,
територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою
Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального
господарства України (довідка №8/34-30-18 від 10.01.2018 р.). Підходи до
визначення параметрів географічної доступності до центрів проектних ОТГ
можуть стати основою для Концепції розвитку мережі центрів надання
адміністративних послуг, що розробляється Міністерством економічного
розвитку і торгівлі України (довідка №3622-06/1356-07 від 11.01.2018 р.).
Результати дисертаційної роботи впроваджено у навчальних курс «Управління
розвитку регіону» на географічному факультеті Київського національного
університету імені Тараса Шевченка (довідка №050-538-30 від 06.12.2017 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійною
науковою працею, в якій викладено результати власних досліджень
трансформації адміністративно-територіального устрою Полтавської області,
потенціалу та рівня розвитку адміністративних районів області. Наукові
висновки і положення, представлені в дисертації, сформульовані особисто. З
наукових праць, опублікованих у співавторстві, у роботі використані лише ідеї
та положення, отримані автором особисто.
Апробація результатів дисертації. Основні наукові положення та
висновки дисертації викладені в доповідях на: V Міжнародній науковій
конференції «Суспільно-географічні проблеми розвитку продуктивних сил
України» (Київ, 2010); VІ, ХI Всеукраїнських науково-практичних конференціях
студентів, аспірантів та молодих вчених «Молоді науковці -географічній науці»
(Київ, 2010, 2015); Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні
проблеми розвитку суспільної географії» (Київ, 2014); VI Міжнародній науковопрактичної конференції «Регіональні проблеми України: Географічний аналіз та
18
пошук шляхів вирішення» (Херсон, 2015); VIII-й (Ніжин, 2014), ІХ-й (Львів,
2015), XІІ-й (Берегово, 2016) школах-семінарах «Проблеми розвитку регіонів
України».
Публікації. За матеріалами досліджень, представлених у дисертації,
опубліковано 15 наукових праць, із них 5 статей у фахових наукових виданнях
України, 1 стаття в науковому періодичному виданні (індексується у базі даних
наукової періодики SCOPUS), 2 статті в інших виданнях України, 5 тез доповідей
у матеріалах наукових конференцій, а також видано два інформаційні посібники.
Обсяг і структура дисертації. Робота складається зі вступу, 4-х розділів,
висновків, списку використаних літературних джерел (209 найменування,
розміщених на 22 сторінках, з них 17 латиницею), містить 25 рисунків, 19
таблиць та 6 додатків (розміщених на 98 сторінках). Загальний обсяг
дисертаційного дослідження становить 282 сторінки, з них – 182 сторінки
основного тексту.

Список литературы

ВИСНОВКИ
У дисертаційній роботі досліджено трансформації систем адміністративнотериторіального устрою Полтавської області, визначено потенціал та рівень
розвитку районів області та проаналізовано її систему розселення. На прикладі
Полтавської області розроблено напрями удосконалення адміністративнотериторіального устрою у контексті реалізації реформи децентралізації влади в
Україні, головним чином із врахуванням суспільно-географічних чинників
розвитку територіальних громад запропоновано авторський підхід та модель
трансформації АТУ Полтавської області.
Головними висновками роботи є:
1. Адміністративно-територіальний устрій (АТУ), як об’єкт суспільногеографічного дослідження є складним та багато аспектним поняттям. АТУ має
розглядатися як система, яка визначає розвиток АТУ протягом всього
історичного часу його існування – від початку встановлення такої системи аж до
наступної її трансформації. Поняття АТУ тісно пов’язане із поняттям
«територіальна організація влади», від трансформації якої, часто, залежить
трансформація усієї системи АТУ.
2. Обґрунтовано перспективність застосування методу історикогеографічних зрізів для оцінки розвитку систем АТУ та визначення періодів їх
існування. Детальний аналіз сформованих на різних історико-географічних
зрізах систем АТУ, закономірностей поділу, адміністрування та управління
територіями - дозволяє виявити елементи їх впливу на сучасну систему
управління, порівняти ефективність різних моделей (систем АТУ) у різних
умовах соціально-економічного розвитку, та здійснити пошук ефективної
просторової ієрархічної моделі поділу території та її управління.
3. У відповідності до тривалості існування усталених управлінських
зв’язків, систем поділу та управління територіями для Полтавської області
виділені чотири історико-географічні зрізи існування систем АТУ: 1)
формування перших систем АТУ слабо інституціолізованого щодо
територіальної організації влади суспільства (до XVІ ст.) – у цей час на території
158
Полтавської області з’являються перші сучасні поселення, які згодом стануть
ядрами існуючої системи розселення; 2) формування системи АТУ у часи
встановлення та існування козацької української держави, що була сформована
в міжколоніальний період (XVІ - середина XVIII ст.) – у цей час відбувається
формування системи розселення та системи АТУ (полково-сотенного устрою)
Лівобережної України і Полтавської області зокрема; 3) трансформація системи
АТУ Полтавської області, як частини (колонії) Російської імперії (середина
XVIII ст. – початок ХХ ст.) – як наслідок АТУ регіону було повністю
переформатовано під правила колоніальної політики управління територіями та
їх поділу на одиниці АТУ; 4) радянська система АТУ (початок ХХ ст. – початок
ХХІ ст.) – у цей період відбувається завершення формування системи розселення
області та встановлення методів управління територіями планової економіки,
відповідно до яких, відбувалось формування одиниць АТУ усіх рівнів, які
частково збереглися до цього часу.
4. Встановлено, що починаючи від 2015 року система АТУ Полтавської
області зазнає трансформації, яка пов’язана із початком реформи децентралізації
влади та місцевого самоврядування. На даний час на території Полтавської
області існує дві системи АТУ, стара – радянська система, та нова – європейська.
Період переходу від старої до нової системи може становити від п’яти до десяти
років, по закінченню якого буде виділено наступним – п’ятий історикогеографічний зріз існування систем АТУ Полтавської області.
5. Розглянуто перспективність застосування планувального підходу для
удосконалення законодавчої бази та методичних підходів реформування системи
АТУ як на базовому, так і на регіональному рівні. Застосування методики
комплексної оцінки потенціалу та рівня розвитку одиниць адміністративнотериторіального устрою допомагає визначити територіальну структуру нових
одиниць АТУ, їх економічну та кадрову спроможність, а проведений аналіз
сучасної обласної системи розселення визначає усі потенційні центри одиниць
АТУ як базового, так і регіонального рівня.
159
6. При аналізі обласної системи розселення виявлено неточності та
диспропорції планування системи розселення Полтавської області, які були
допущені при розробці Генеральної схеми планування території України, які у
майбутньому могли призвести до формування одиниць АТУ регіонального рівня
із значними територіальними та демографічними диспропорціями. В результаті,
запропоновано нову систему поділу Полтавської області на міжрайонні системи
розселення, обґрунтовано необхідність врахування такого поділу при розробці
та планування нових одиниць АТУ регіонального рівня, як єдиного джерела
інформації, що містить усі необхідні обрахунки та є науковообгрунтованим.
Таким чином, основними критеріями виділення нових одиниць АТУ
регіонального рівня є - географічне положення майбутнього центру, його
історичне значення, територіальна та транспортна доступність, склад та
структура території нової одиниці АТУ, природо-ресурсний, геодемографічний
та економічний потенціал території.
7. Розкрито поняття Перспективного плану формування територій громад
Полтавської області, як інструменту державного контролю та підтримки
реформування системи АТУ на базовому рівні в межах кожної області. Протягом
2015-2017 рр. Полтавська обласна державна адміністрація розробила та
затвердила сім варіантів перспективного плану. Аналіз усіх варіантів показав, що
всі вони не повністю покривають територію Полтавської області, в середньому
від 49 до 59% території області. Такий підхід унеможливлює ефективне
планування нових одиниць АТУ – об’єднаних територіальних громад. Така
ситуація потребує чіткого втручання державної влади у цей процес. У свою
чергу, як на державному та і на регіональному рівні, спостерігається відсутність
або часткове врахування суспільно-географічних чинників розвитку території.
8. На прикладі Полтавської області проаналізовано територіальну,
демографічну, економічну структуру новоутворених одиниць АТУ – об’єднаних
територіальних громад (ОТГ). Починаючи із 2015 року на території Полтавської
області утворено 39 ОТГ. Їх територія покриває 16% території області, до яких
входить близько 14% населення області. Також досліджено та визначено усі
160
можливі варіанти добровільного об’єднання територіальних громад, кількість
яких може становити п’ять. Для кожного варіанту такого добровільного
об’єднання надано прогноз подальшого існування новостворених одиниць АТУ,
який, головним чином, визначає чи можливе існування новоствореної ОТГ у
майбутньому самостійно, чи така ОТГ буде об’єднана із іншими, більш
крупними та спроможними ОТГ.
9. Встановлено, що недосконало розроблені Перспективні плани
формування території об’єднаних громад не стали надійним запобіжником
формування неспроможних об’єднаних територіальних громад. На прикладі
розробленого авторського варіанту відповідного плану Полтавської області та
аналізу варіантів об’єднання громад у регіоні запропоновано
науковообґрунтований варіант формування системи АТУ базового рівня – рівня
об’єднаних територіальних громад. Це допоможе провести корекцію останнього
затвердженого Перспективного плану та має стати підґрунтям формування
соціально-економічних та правових умов укрупнення сформованих протягом
2015-2017 рр. неспроможних територіальних громад Полтавської області.
10. На прикладі розробленого авторського варіанту Перспективного плану,
запропоновано чіткі напрями удосконалення реалізації реформи децентралізації
влади та місцевого самоврядування із застосуванням оцінки конфігурації
території та суспільно-географічних чинників розвитку проектних
територіальних громад, розкрито організаційний механізм супроводу їх
утворення та соціально-економічного розвитку. За допомогою широкого
методологічного апарату, який був використаний для дослідження АТУ у даній
роботі, визначено, що найбільш оптимальне число об’єднаних територіальних
громад Полтавської області має становити 55 одиниць.
Запропонований підхід може бути використаний для розроблення
системного механізму забезпечення формування спроможних ОТГ та їх
подальшого розвитку, удосконалення напрямів реалізації реформи
децентралізації влади в Україні.