ПАТЕРИЛО ІРИНА ВОЛОДИМИРІВНА АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ІНСТРУМЕНТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ

Краткое описание

ДЕРЖАВНИЙ ВИЩИЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД
«ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ»
МІНІСТЕРСТВА ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

На правах рукопису

ПАТЕРИЛО ІРИНА ВОЛОДИМИРІВНА

УДК 342.563 (477)

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ІНСТРУМЕНТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Дисертація
на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук

Науковий консультант:
Коломоєць Тетяна Олександрівна
доктор юридичних наук, професор

Запоріжжя 2015

ЗМІСТ

ВСТУП.......4
РОЗДІЛ 1. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ..16
1.1. Публічна адміністрація України: основні етапи становлення категоріального апарату16
1.2. Європейська інтеграція як основа формування концепції публічної адміністрації України....44
1.3. Принципи діяльності публічної адміністрації України64
1.4. Сучасний стан та напрямки розвитку адміністративно-правового регулювання функціонування публічної адміністрації України..83
Висновки до Розділу 1..100
РОЗДІЛ 2. ІНСТРУМЕНТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В ІСТОРИЧНОМУ ТА ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВОМУ ВИМІРІ106
2.1. Становлення та розвиток інституту інструментів діяльності публічної адміністрації за законодавством Російської імперії...106
2.2. Інструменти діяльності публічної адміністрації у радянський період....127
2.3.Загальна характеристика інституту інструментів діяльності публічної адміністрації країн Європейського Союзу..151
Висновки до Розділу 2..185
РОЗДІЛ 3. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ІНСТИТУТУ ІНСТРУМЕНТІВ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ190
3.1.Поняття та зміст інституту інструментів діяльності публічної адміністрації України..190
3.2.Інструменти діяльності публічної адміністрації та їх види...206 3.3. Проблеми нормативного закріплення інституту інструментів діяльності публічної адміністрації.....244
Висновки до Розділу 3..263
РОЗДІЛ 4. ПРОЦЕДУРИ ЗАСТОСУВАННЯ ІНСТРУМЕНТІВ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ..269
4.1.Процедури прийняття нормативних актів суб’єктами публічної адміністрації ....269
4.2. Процедури прийняття адміністративних актів суб’єктами публічної адміністрації 298 4.3. Процедури укладання адміністративних договорів у сфері діяльності публічної адміністрації ........315
4.4. Процедури видання актів-планів та актів-дій суб’єктами публічної адміністрації.334
Висновки до Розділу 4..355

ВИСНОВКИ 365

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.390

ВСТУП

Актуальність теми. Одним із основних напрямів європейської інтеграції України є адаптація вітчизняного законодавства до законодавства ЄС, яка полягає у зближенні із сучасною європейською системою права, що забезпечить розвиток політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян нашої країни, економічний розвиток держави у рамках ЄС і сприятиме поступовому зростанню добробуту приватних осіб, приведенню його до рівня, що склався у державах членах ЄС. Адаптація законодавства України передбачає реформування її правової системи та поступове приведення у відповідність із європейськими стандартами. Етапами правової адаптації є імплементація Угоди про партнерство та співробітництво, укладання галузевих угод, приведення чинного законодавства України у відповідність зі стандартами ЄС.
Відповідно, з метою здійснення адаптації національного законодавства до законодавства ЄС, в Україні проводиться чимало правових реформ у різноманітних сферах суспільних відносин, зміст та необхідність здійснення яких відбивається у положеннях певних нормативних актів. Окреслене стосується і сфери публічного управління, що випливає з положень Плану дій «Україна Європейський Союз», схваленого Кабінетом Міністрів України від 12 лютого 2005 р. та Радою з питань співробітництва між Україною і Європейським Союзом від 21 лютого 2005 року. Цим нормативним документом серед пріоритетів діяльності України у напрямі євроінтеграції було визначено необхідність подальшого посилення стабільності та ефективності інституцій, що забезпечують демократію та верховенство права, та подальшого посилення дієздатності адміністративних органів, які повинні стати близькими до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом їх діяльності має стати служіння народові, національним інтересам.
Однак слід зауважити, що не зважаючи на проведену державою роботу за тривалий час, у контексті європейської інтеграції України досі залишаються відкритими для вирішення питання вдосконалення системи й механізму публічного управління, питання приведення національного адміністративного законодавства у цій сфері у відповідність до європейських вимог та стандартів. Проте Україна при цьому поступово запроваджує принципи організації публічного управління за прикладом європейської практики регулювання адміністративних правовідносин, про що свідчить прийняття численних нормативних актів, ухвалення законопроектів та здійснення інших заходів за заданим спрямуванням. Це створює позитивні передумови для реалізації концепції публічної адміністрації України. Разом із тим, оцінюючи перспективи європейської інтеграції України, зокрема з точки зору адміністративної реформи, варто звернути увагу на наявність певних проблем, які, власне, і створюють перепони для швидкого зближення національної правової системи та правової системи ЄС. До останніх можна віднести: повільне розроблення нової правової бази, що регламентуватиме публічне адміністрування Україні; затягування процедури формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення публічного управління; неякісний підбір кадрів до нової системи публічного управління та низку інших.
Тому, на нашу думку, назріла потреба на науковому рівні дослідити й сформулювати підстави для формування нового інституту адміністративного права інструментів діяльності органів публічної адміністрації, який повинен стати міцною правовою основою їх діяльності, спрямованої на всебічне задоволення та реалізацію прав громадян.
На даний час в законодавстві поняття «інструменти діяльності органів публічної адміністрації» не використовується, а вітчизняні наукові джерела оперують переважно термінами «форми управління», «правові форми», «акти управління», «управлінські рішення» тощо. Проте, якщо зважити, що нині Конституція України відмовилася від поняття «органи державного управління» і закріпила принцип розподілу влади, а також враховуючи зростаючий вплив теорії публічної адміністрації, є можливість перейти до прийнятої в більшості розвинених європейських країн термінології, зокрема й до використання терміна «інструменти».
Дослідження правової природи інструментів діяльності органів публічної адміністрації буде не повним без аналізу напрацювань учених, які цікавились питаннями прийняття юридичних актів органами публічної влади, серед яких: В.Б.Авер’янов, О.Ф.Андрійко, В.М.Бевзенко, А.І.Берлач, Р.В.Васильєв, В.М.Гаращук, Т.О.Гуржій, О.В.Джафарова, П.В.Діхтієвський, Ж.В.Завальна, Т.О.Коломоєць, А.Т.Комзюк, С.О.Кузніченко, О.В.Кузьменко, Р.О.Куйбіда, Р.С.Мельник, О.І.Миколенко, Р.В.Миронюк, С.О.Мосьондз, Д.В.Приймаченко, А.О.Селіванов, В.П.Тимощук, О.І.Прищепа, Л.М.Горбунова, А.М.Школик та інші. Проте необхідно зазначити, що названими науковцями було розглянуто лише окремі аспекти проблематики інструментів діяльності органів публічної адміністрації. З огляду на це, на порядку денному стоїть надзвичайно актуальне завдання, пов’язане з проведенням комплексного дослідження названого інституту, що, власне, і становить предмет даного дослідження.
Таким чином, надзвичайної наукової актуальності набуває питання про виділення у межах системи адміністративного права нового інституту інструментів діяльності органів публічної адміністрації, покликаного забезпечити реалізацію суб’єктами публічної адміністрації їх функцій на основі європейських принципів функціонування публічної влади.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження сформульована відповідно до положень Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», Указу Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації», пп. 24 розділу «Правові механізми забезпечення і захисту прав та свобод людини і громадянина» Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 20112015 рр., затверджених 24 вересня 2010 р. загальними зборами Національної академії правових наук України, а також планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 20112014 рр., зокрема комплексного наукового проекту «Дослідження основних напрямків реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів» (номер державної реєстрації 0111U008532).
Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, відповідних підзаконних нормативно-правових актів, критичного опрацювання зарубіжних та вітчизняних сучасних наукових теорій розкрити сутність, основні риси, процедури застосування інструментів діяльності публічної адміністрації України, розробити пропозиції, спрямовані на підвищення їх ефективності.
Реалізація поставленої мети зумовила необхідність послідовного розв’язання таких дослідницьких завдань:
визначити та охарактеризувати основні етапи становлення категоріального апарату «публічна адміністрація України»;
довести, що європейська інтеграція України є основою для формування концепції публічної адміністрації України;
сформулювати принципи діяльності публічної адміністрації України;
вивчити сучасний стан та напрями розвитку адміністративно-правового регулювання функціонування публічної адміністрації України;
проаналізувати становлення й розвиток інституту інструментів діяльності публічної адміністрації за законодавством Російської імперії;
з’ясувати сутність інструментів діяльності публічної адміністрації у радянський період;
надати загальну характеристику інституту інструментів діяльності публічної адміністрації країн Європейського Союзу;
сформулювати поняття та розкрити зміст інституту інструментів діяльності публічної адміністрації України;
окреслити інструменти діяльності публічної адміністрації та визначити їх види;
виявити проблеми нормативного закріплення інституту інструментів діяльності публічної адміністрації;
розглянути процедури прийняття нормативних актів суб’єктами публічної адміністрації;
охарактеризувати процедури прийняття адміністративних актів суб’єктами публічної адміністрації;
вивчити процедури укладання адміністративних договорів у сфері діяльності публічної адміністрації;
розкрити процедури видання актів-планів та актів-дій суб’єктами публічної адміністрації;
виробити конкретні пропозиції теоретичного та практичного характеру, спрямовані на формування інституту інструментів діяльності органів публічної адміністрації та процедур застосування останніх у діяльності органів публічної адміністрації.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються у сфері діяльності органів публічної адміністрації.
Предмет дослідження становлять адміністративно-правові інструменти діяльності публічної адміністрації України.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, зокрема з’ясовано сутність термінів «публічна адміністрація», «державне управління», «інструменти діяльності публічної адміністрації», «акти-дії», «акти-плани» (п.1.1, Розділ3). Системний метод використовувався під час визначення загальних засад функціонування публічної адміністрації України (пп.1.21.4). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей формування та розвитку інституту інструментів публічної адміністрації України в історичному та міжнародному вимірі (Розділ2). Аналіз і синтез застосовувався у ході визначення сучасного стану та напрямів розвитку адміністративно-правового регулювання функціонування публічної адміністрації України (п.1.4, п.3.3). Метод групування та структурно-логічний метод допомогли з’ясувати особливості правової природи й сутності інструментів діяльності публічної адміністрації (Розділ3). Системно-структурний метод уможливив характеристику процедури застосування інструментів діяльності публічної адміністрації України (пп. 4.1, 4.2, 4.3, 4.4). Метод документального аналізу використовувався для ілюстрації досягнень і недоліків у правовому регулюванні інституту інструментів діяльності публічної адміністрації (Розділи 14).
Нормативною базою дисертації є Конституція України, законодавчі акти України, міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, нормативні акти центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, спрямовані на формування та запровадження нового інституту інструментів діяльності публічної адміністрації в Україні, відповідне законодавство зарубіжних держав, а також матеріали судової практики.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим монографічним дослідженням, в якому комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки окреслено проблеми становлення, формування та подальшого розвитку інституту інструментів діяльності органів публічної адміністрації. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано нові концептуальні теоретичні та прикладні положення й висновки, запропоновані здобувачем особисто. Найбільш значущі з них такі:
уперше:
обґрунтовано доцільність заміни категорії «форми управління» поняттям «інструменти діяльності публічної адміністрації», під яким варто розуміти усю сукупність засобів (прийомів), які використовуються суб’єктами публічної адміністрації для регулювання суспільних відносин, що виникають у сфері публічного управління;
визначено ознаки, притаманні інструментам діяльності публічної адміністрації: 1)застосовуються публічною адміністрацією у своїй діяльності; 2)мають публічно-правовий характер; 3)регулюються нормами адміністративного права; 4)застосування того або іншого інструменту обумовлюється компетенцією, сферою діяльності та метою функціонування суб’єкта публічної адміністрації; 5)призводять до настання правових наслідків: виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або фактичних результатів (щодо актів-дій); 6) залежно від виду застосованого інструменту можуть мати імперативну або диспозитивну природу; 7)основними видами є нормативні акти, адміністративні акти, адміністративні договори, акти-плани та акти-дії;
запропоновано структуру інституту «інструменти діяльності публічної адміністрації»: 1)окремі норми права, якими закріплено понятійно-категоріальний апарат, принципи тощо; 2)сукупність правових норм, об’єднаних за критерієм виду інструмента діяльності публічної адміністрації;
виокремлено етапи розвитку інституту інструментів публічної адміністрації за законодавством Російської імперії та надано їх характеристику: 1) перший дореволюційний етап; 2) другий дореволюційний етап (19071917 рр.); 3)етап функціонування радянської влади, який включає декілька відносно самостійних періодів: а)19171930 рр.; б)19301938 рр.; в) 19381989 рр., кожен з яких має відповідні особливості;
визначено поняття «акти-плани», як затверджені адміністративним актом самостійні інструменти діяльності публічної адміністрації, що застосовуються нею для задоволення певних публічних інтересів шляхом визначення комплексу необхідних для здійснення заходів на майбутній період, реалізація яких спричиняє (може спричиняти) настання правових наслідків для приватних осіб;
обґрунтовано виділення загальних та спеціальних юридичних передумов прийняття актів-планів. До загальних віднесено наявність нормативно закріплених повноважень та компетенції щодо видання актів-планів, вказівки на можливість прийняття актів-планів, офіційно закріпленої процедури їх прийняття та ін. Під спеціальними юридичними передумовами розуміються ті, що, переважно, не властиві решті інструментів діяльності публічної адміністрації;

Список литературы

ВИСНОВКИ

У роботі здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у розробленні на основі аналізу чинного законодавства України, відповідних підзаконних нормативних актів, узагальнення практики їх реалізації, а також вивчення вітчизняних та зарубіжних теорій концепції інструментів діяльності публічної адміністрації України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.
З’ясовано та обґрунтовано недосконалість і застарілість поширених в українському праві категорій «державне управління» та «суб’єкт державного управління» при характеристиці осіб права, залучених до реалізації функцій публічного управління у державі, з огляду на наступні обставини: названі категорії було сформовано за радянських часів, а тому їх сутність та зміст відповідають положенням радянського законодавства, а не сучасного українського; ними характеризується виключно діяльність органів виконавчої влади у сфері державного управління; державне управління є лише однією зі складових загального поняття публічного управління, яке включає також і муніципальне управління; публічне управління у державі здійснюється не лише органами виконавчої влади, а й органами законодавчої та судової гілок влади, а також суб’єктами, не віднесеними до жодної з гілок влади; до суб’єктів публічного управління належать не лише органи публічної влади, а й публічні юридичні особи, що не мають статусу органу публічної влади, та приватні (юридичні та фізичні) особи (суб’єкти делегованих повноважень).
Обґрунтовано, що систему суб’єктів публічної адміністрації становлять: 1) основні суб’єкти, тобто ті, що за будь-яких умов мають статус суб’єкта публічної адміністрації: органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування; органи влади АРК; юридичні особи публічного права, які не мають статусу органів публічної влади; 2) суб’єкти, які можуть виконувати функції публічної адміністрації: Президент України; Верховна Рада України та її комітети; органи судової влади (Державна судова адміністрація, Вища кваліфікаційна комісія суддів України, апарати судів); органи державної влади, не віднесені до жодної з гілок влади (органи прокуратури, Служба безпеки України, Національні комісії природних монополій, Центральна виборча комісія та інші); суб’єкти делегованих повноважень. Такий поділ системи суб’єктів публічної адміністрації пояснюється тим, що основною діяльністю першої групи суб’єктів, виходячи з аналізу їх повноважень та інструментів діяльності, є, власне, публічно-управлінська діяльність. Друга група суб’єктів виконує функції публічної адміністрації лише в певній частині, тобто поза основною діяльністю або ж за окремих умов (наприклад, у випадку делегування їм повноважень).
Встановлено, що сьогодні в Україні здійснюється ряд реформ, спрямованих на приведення системи публічного управління та нормативно-правового забезпечення функціонування публічної адміністрації у відповідність з європейськими стандартами. Однак їх успішній реалізації заважають численні питання, обумовлені нераціональною організацією та змістовним наповненням адміністративної реформи, включаючи нечітке розуміння та ігнорування європейської практики у цій сфері. Тому ефективній реалізації євроінтеграційної політики та впровадженню концепції публічної адміністрації України, як складової наближення правової системи України до правової системи ЄС, передусім має сприяти запозичення відповідного європейського досвіду.
Спираючись на положення європейського законодавства та враховуючи особливості національної правової системи, запропоновано розуміти під поняттям «публічна адміністрація» суб’єктів права, які на підставі національних нормативних документів або адміністративних актів (договорів) про делегування повноважень виконують публічні функції державного або місцевого значення, реалізуючи при цьому власні або делеговані повноваження у сфері управлінської діяльності.
На підставі аналізу існуючих у національній та європейській правових доктринах підходів запропоновано виділяти надсистемні та системні принципи діяльності публічної адміністрації. До надсистемних принципів віднесено універсальні принципи верховенства права та юридичної вищості закону. До системних запропоновано відносити європейські принципи належного врядування, серед яких, зокрема, виділено принципи: незалежності, відкритості та прозорості, відповідальності, ефективності, орієнтації, підзвітності. Значення виділених принципів полягає у тому, щоб: при застосуванні інструментів діяльності публічної адміністрації було забезпечено реальну можливість реалізації повноважень без негативного втручання у цей процес діяльності інших осіб та органів публічної влади; у своїй діяльності публічна адміністрація застосовувала інструменти з дотриманням правових норм та у напрямі дотримання інтересів суспільства; правові наслідки реалізованих інструментів діяльності публічної адміністрації не порушували прав та інтересів громадськості, а тому забезпечувались механізмом відповідальності та контролю тощо.
Враховуючи ряд концепцій вдосконалення нормативно-правового забезпечення адміністративно-правових відносин у сфері публічного управління, затверджених на нормативному рівні, а також сформульованих у науково-практичних джерелах, визначено декілька основних напрямів розвитку адміністративно-правового регулювання функціонування публічної адміністрації України, а саме:
1) прийняття загального нормативно-правового акта про публічну адміністрації України, яким буде закріплено основні поняття та систему суб’єктів публічної адміністрації, загальні принципи їх діяльності та ін. Такий захід допоможе зосередити в межах одного документа основні правові положення, якими визначатимуться сутність, засади правового статусу та діяльності суб’єктів публічної адміністрації, включаючи загальні вимоги до інструментів їх діяльності тощо;
2) вирішення проблеми децентралізації публічної влади та посилення ролі органів місцевого самоврядування у публічному управлінні, зокрема, за рахунок здійснення належного фінансового, матеріально-технічного забезпечення, розширення повноважень з приводу розпорядження природними ресурсами на підвладних органам місцевого самоврядування територіях, врахування інтересів територіальних громад у перерозподілі коштів місцевих бюджетів та ін.;
3) удосконалення нормативно-правової регламентації механізму участі приватних осіб у публічному управлінні, зокрема, за рахунок: прийняття підзаконних нормативних актів, покликаних конкретизувати відповідні положення законодавства; закріплення на законодавчому рівні обов’язковості врахування результатів громадських обговорень, слухань, експертиз тощо при прийнятті управлінських рішень, виданні нормативних актів; визначення на нормативному рівні чіткого механізму контролю та притягнення до відповідальності за порушення вимог закону про участь приватних осіб та врахування думки громадськості при здійсненні уповноваженими суб’єктами управлінської діяльності;
4) внесення ряду змін до існуючих нормативних документів з метою визначення правового статусу органів публічної влади, які виконують функції публічного управління, однак не віднесені до жодної з гілок влади (наприклад, Національні комісії регулювання природних монополій, Служба безпеки України та ін.). Такий захід є необхідним з огляду на те, що згідно зі ст. 6 Конституції України державна влада в нашій країні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Відповідно, стан нормативно-правового забезпечення діяльності суб’єктів публічної влади, за якого до системи органів публічної влади входять органи, що не віднесені до названих гілок влади, суперечить Основному Закону. Тому необхідними є заходи, спрямовані на мінімізацію кількості суб’єктів публічної влади з невизначеним правовим статусом шляхом визнання за органами, які фактично виконують функції органів виконавчої влади, статусу останніх (як-то Національні комісії регулювання природних монополій). Водночас деякі органи публічної влади наділені настільки специфічними повноваженнями (наприклад, Служба безпеки України), що визначення, до якої з гілок влади вони належать, може бути ускладненим. У такому разі, на нашу думку, можливим є внесення деяких змін насамперед до Конституції України щодо визнання функціонування поряд з органами законодавчої, виконавчої та судової влади спеціальних органів публічної влади, наділених відповідним специфічним статусом.
Визначено, що часи існування Російської імперії слід характеризувати як етап зародження інституту інструментів діяльності публічної адміністрації, яке відбувалось поступово, шляхом переходу від відсутності нормативних положень, якими б регламентувались питання видання актів управління, заперечення будь-якої різниці між законами та актами управління, відсутності комплексних правових досліджень їх сутності та особливостей до визнання як на офіційному, так і науковому рівнях поняття та видів широкого спектру правових форм публічного управління, нормативно-правової регламентації повноважень на видання підзаконних актів управління, встановлення ієрархії нормативних актів, розгорненої наукової діяльності у цій сфері. Остання, однак, здійснювалась виключно з тих питань, які мали суто теоретичний характер та стосувались лише сутності, значення й доцільності видання актів публічного управління адміністративними установами.
Встановлено, що у дореволюційний період залишались неврегульованими на нормативному рівні та, відповідно, не враховувались вченими питання порядку, процедури, вимог до прийняття і застосування актів управління, можливості, порядку й результатів їх оскарження, наслідків видання незаконних актів управління тощо. Окремі спроби розглянути практичні аспекти видання таких актів здійснювались на підставі зарубіжного законодавства та стосовно діяльності адміністративних установ та адміністративних судів в інших країнах. Такий стан обумовлювався, зокрема, тим, що законодавство дореволюційної Росії лише починало розвиватись у напрямі встановлення демократичних засад управління, унормування діяльності законодавця та адміністративних установ, регламентації порядку прийняття нормативних актів та ін. Проте, не зважаючи на зародковий стан інституту інструментів діяльності публічної адміністрації, у вказаний період було закладено основи для подальших наукових досліджень інструментів діяльності публічної адміністрації, а також введено і розмежовано низку правових категорій, якими вони позначалися.
Обґрунтовано, що формування інституту інструментів діяльності публічної адміністрації у часи функціонування радянської влади відбувалось вкрай непослідовно: протягом першого періоду розвивались дореволюційні вчення, упродовж другого періоду ці питання не вивчались, у межах третього періоду заперечувались досягнення науковців попередніх часів. Такий стан позначився на якості наукових розробок з окресленої сфери відсутньою була єдність розуміння сутності, видів, значення актів управління; спостерігався плюралізм підходів до формування понятійно-категоріального апарату у цій сфері; наукові дослідження проводилися без урахування позитивного історичного й зарубіжного досвіду.
З’ясовано, що стан нормативно-правового регулювання інструментів діяльності суб’єктів публічного управління у радянські часи знаходився на низькому рівні: на законодавчому рівні не закріплювались чіткі критерії, за якими можливо було б відокремити сферу застосування окремих форм актів управління, були відсутні дефініції таких актів тощо; на законодавчому рівні, як і правовою доктриною, не було розроблено єдиного переліку актів (форм актів) управління, видання яких належало до конкретних суб’єктів публічного управління; не було врегульовано питання застосування адміністративних договорів; законодавцем не приділялось належної уваги й закріпленню дієвого механізму контролю та притягнення до відповідальності посадових осіб органів публічної влади за видання актів управління з порушенням вимог законності, механізму оскарження таких актів приватними особами у судовому порядку, наслідків видання, оскарження та скасування актів управління, що суперечили положенням законодавства. Окреслене обумовлювало зміст та спрямування наукових пошуків вчених радянських часів, тобто названі питання майже не знаходили місце у наукових дослідженнях та, як наслідок, залишались без належного наукового вивчення.
Обґрунтовано, що окрім вивчення історичного досвіду формування інституту інструментів діяльності публічної адміністрації важливим з точки зору вдосконалення правового регулювання сфери публічного управління є дослідження та запозичення позитивного зарубіжного досвіду у цій сфері, а також врахування рекомендацій і вимог, сформульованих органами публічної влади ЄС. У цьому контексті встановлено, що при доопрацюванні та схваленні проектів Адміністративно-процедурного кодексу та закону «Про нормативно-правові акти», а також проектуванні загального нормативного акта «Про публічну адміністрацію України» доцільним є запозичення позитивного досвіду таких європейських країн, як Німеччина і Франція, адміністративне право яких характеризується високим рівнем деталізованої регламентації як сутності, різновидів, ознак та призначення актів управління, так і порядку й процедури їх прийняття та застосування.
Сформульовано пропозиції щодо можливості використання в Україні позитивного досвіду Франції з приводу визначення критеріїв відмежування адміністративних договорів від приватноправових, чіткого встановлення вимог до їх змісту та форми, закріплення вимог до адміністративних актів, у тому числі, в частині обов’язкового обґрунтування рішень органів публічної адміністрації, що можуть негативно вплинути на права та інтереси громадян. Названі напрацювання французького адміністративного права можуть бути використані в Адміністративно-процедурному кодексі України з метою забезпечення належного виконання зобов’язань за адміністративними договорами, дотримання прав та інтересів учасників адміністративно-правових відносин у сфері публічного управління, належного виконання обов’язків суб’єктами публічної адміністрації тощо. Окреслене сприятиме реалізації принципів верховенства права та законності у діяльності публічної адміністрації України.
Визначено, що у джерелах права ЄС (резолюціях, рекомендаціях) категорія «адміністративний акт» застосовується у різних значеннях: як щодо окремих груп індивідуальних актів управління, так і для позначення усіх видів інструментів діяльності публічної адміністрації у їх сукупності. З цього приводу встановлено, що зміст категорії «адміністративний акт» обумовлюється метою її застосування та допомагає підкреслити спрямування діяльності, сферу застосування актів управління суб’єктами публічної адміністрації. Відповідно, залежно від змісту та спрямованості нормативних актів ЄС, останні, не зважаючи на наявну у назві категорію «адміністративні акти», можуть встановлювати вимоги не лише щодо індивідуальних актів управління, а й стосовно застосування решти різновидів інструментів діяльності публічної адміністрації.
Сформульовано пропозиції з приводу вдосконалення нормативно-правової регламентації застосування інструментів діяльності суб’єктів публічної адміністрації за допомогою врахування вимог та стандартів, сформульованих у джерелах права ЄС, а саме:
1) у зв’язку з тим, що питання видання актів управління суб’єктами дискреційних повноважень залишаються на сьогоднішній день в Україні не регламентованими та недостатньо розробленими на науковому рівні, є необхідним впровадження до національного законодавства вимог, які містяться у Рекомендації № R (80) 2 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року. Такий крок важливий, по-перше, з точки зору недопущення свавілля з боку суб’єктів владних повноважень та, по-друге, для ефективної реалізації прав та свобод громадян з урахуванням норм права (не лише закону, а й виходячи насамперед з норм моралі). Тому, з означених причин умови, випадки та порядок прийняття таких актів мають бути детально регламентовані на нормативному рівні. Окреслене стає можливим шляхом закріплення відповідних положень в Адміністративно-процедурному кодексі;
2) зважаючи на відсутність у національному праві належної регламентації процедури видання актів управління, які можуть зачіпати права великої кількості осіб, є доцільним врахування в Адміністративно-процедурному кодексі вимог Рекомендації № R (87) 16 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам стосовно адміністративних процедур, які зачіпають права великої кількості осіб, від 17 вересня 1987 року. Такий захід є важливим для реалізації конституційних гарантій і реального захисту прав, свобод та інтересів приватних осіб;
3) з метою встановлення додаткових гарантій забезпечення прав та свобод людини і громадянина, у випадках складності визначення категорії справ та вирішення, до якого виду відповідальності має притягатись правопорушник, а, відповідно, і вирішення питання щодо можливості застосовування у конкретних випадках адміністративних актів, запропоновано закріплення в Адміністративно-процедурному кодексі підходу, виробленого європейською судовою практикою. Він полягає у визначенні та врахуванні критеріїв, на які слід орієнтуватись при встановлені правової природи справ (адміністративної, дисциплінарної або кримінальної), за результатами розгляду яких на порушників накладаються відповідні стягнення. У праві ЄС серед таких критеріїв особливе місце посідають правова природа порушення, характер і ступінь суворості покарання, яке може понести правопорушник. Такий крок є необхідним з точки зору дотримання процедури притягнення осіб до адміністративної відповідальності, вибору нормативних положень, якими мають керуватись суб’єкти публічного управління та їх посадові особи у випадках вчинення приватними особами правопорушення, при визначенні можливості видання адміністративних актів щодо конкретних випадків та того, яким саме вимогам повинні відповідати ці акти;
4) з огляду на недосконалість сучасної правової регламентації інструментів діяльності публічної адміністрації, відсутність нормативних положень з більшості питань у цій сфері наголошено на необхідності врахування у проектах Адміністративно-процедурного кодексу та Закону України «Про нормативно-правові акти» у якості стандартів положень та вимог, сформульованих також і в інших, окрім визначених вище, резолюціях і рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи державам-членам, зокрема: Резолюції (77) 31 про захист особи стосовно актів адміністративних органів влади від 28 вересня 1977 р., Рекомендації № R (91) 1 стосовно адміністративних санкцій від 13 лютого 1991 р., Рекомендації Rec (2004) 20 з судового контролю щодо адміністративних актів від 15 грудня 2004 р., Рекомендації № R (84) 15 стосовно публічно-правової відповідальності від 11 вересня 1984р., Рекомендації Rec (2001) 19 «Про участь громадян у місцевому публічному житті» від 6 грудня 2001 р. та ін.
Доведено необхідність заміни у правотворчій та правозастосовній практиці категорії «форми управління» (форми державного управління, форми управлінської діяльності, форми публічного адміністрування) поняттям «інструменти діяльності публічної адміністрації», під яким варто розуміти усю сукупність засобів (прийомів), які використовуються суб’єктами публічної адміністрації для регулювання суспільних відносин, що виникають у сфері публічного управління. Такий підхід сприяє адаптації національного адміністративного права до європейських стандартів, оскільки враховує термінологію, що використовується у європейському адміністративному просторі, та допомагає уникнути неточностей та невідповідності чинному законодавству, а саме включає такі терміни:
«публічна адміністрація», а отже, не обмежує суб’єктний склад публічно-правових відносин виключно органами виконавчої влади;
«діяльність публічної адміністрації», що допомагає уникнути звуження сфери діяльності публічної адміністрації виконавчо-розпорядчою діяльністю;
«інструмент», що дає змогу говорити власне про акти, договори, тим самим уникаючи дефектів конструкції «акти-форма діяльності».
Встановлено, що до інструментів діяльності публічної адміністрації належать лише ті інструменти, що призводять до правових наслідків виникнення, зміни та припинення адміністративно-правових відносин та можуть бути предметом адміністративного позову. До них зараховуються, з огляду на європейську практику: нормативні акти публічної адміністрації, адміністративні акти, адміністративні договори, акти-плани та акти-дії.
Запропоновано виділення ряду ознак, притаманних інструментам діяльності публічної адміністрації, а саме: застосовуються публічною адміністрацією у своїй діяльності; мають публічно-правовий характер; регулюються нормами адміністративного права; застосування того або іншого інструменту обумовлюється компетенцією, сферою діяльності та метою; призводять до настання правових наслідків: виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або фактичних результатів (щодо актів-дій); залежно від виду застосованого інструменту можуть мати імперативну або диспозитивну природу;основними видами є нормативні акти, адміністративні акти, адміністративні договори, акти-плани та акти-дії.
Обґрунтовано необхідність впровадження інституту інструментів діяльності публічної адміністрації до системи вітчизняного адміністративного права та запропоновано розуміти під ним сукупність правових норм, що встановлює поняття та види інструментів діяльності публічної адміністрації, закріплює принципи, мету, порядок та процедуру їх застосування.
Запропоновано виділяти в межах структури інституту інструментів діяльності публічної адміністрації наступні складові елементи: 1)окремі норми права, якими закріплено понятійно-категоріальний апарат, принципи тощо; 2)сукупність правових норм, об’єднаних за критерієм виду інструмента діяльності публічної адміністрації. Тобто, кожний вид інструментів має бути врегульовано окремо з метою детальної регламентації та комплексного охоплення максимального кола аспектів його застосування. При нормативному закріпленні цього інституту така сукупність правових норм мала б своїм виразом окремі розділи закону або кодексу, які відповідали б особливостям застосування кожного конкретного інструменту: нормативного акта, адміністративного акта, адміністративного договору, акта-плану та акта-дії. При цьому кожен розділ мав би включати ознаки, види, мету та призначення, суб’єктів видання, процедуру складання, застосування, оскарження тощо.
Доведено доцільність розміщення інституту інструментів діяльності публічної адміністрації в межах Загального адміністративного права з огляду на те, що інструменти діяльності застосовуються публічною адміністрацією у всіх сферах суспільного життя, а правові норми, які регулюють застосування таких інструментів, поширюють свій вплив абсолютно на усі інститути та підгалузі адміністративного права.
Сформульовано визначення нормативних актів публічної адміністрації як юридичних актів підзаконного характеру, що приймаються суб’єктами публічної адміністрації та містять норми права, спрямовані на регулювання однорідних адміністративно-правових відносин.
Встановлено, що одні й ті самі види нормативних актів можуть застосовуватись різними суб’єктами публічної адміністрації, проте при цьому вони матимуть різну юридичну силу. Як наслідок, запропоновано закріпити на нормативному рівні за кожним суб’єктом публічної адміністрації можливість видання лише певного виду нормативно-правового акта (наказ, розпорядження, рішення тощо). Такий крок не обмежить правотворчі повноваження названих суб’єктів права, але допоможе спростити вирішення проблем, пов’язаних з правовими колізіями, суперечностями між актами різної юридичної сили, оскільки вже із самої назви акта буде зрозуміло, яке місце він посідає у ієрархії нормативно-правових актів.
Обґрунтовано доцільність внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України в частині формулювання визначення адміністративного договору, виклавши його у такій редакції: «адміністративний договір це дво- або багатостороння угода, можливість укладення якої передбачено нормами адміністративного права, а зміст становлять адміністративні права і обов’язки сторін, що випливають з публічних функцій суб’єкта публічної адміністрації як однієї зі сторін угоди».
Запропоновано визначення актів-планів як затверджених адміністративним актом самостійних інструментів діяльності публічної адміністрації, що застосовуються нею для задоволення певних публічних інтересів шляхом визначення комплексу необхідних для здійснення заходів на майбутній період, реалізація яких спричиняє (може спричиняти) настання правових наслідків для приватних осіб.
Сформульовано думку про належність до інструментів діяльності суб’єктів публічної адміністрації наступних видів актів-планів: 1) плани, які приймаються у сфері містобудування (містобудівна документація): схеми планування території (окремих частин території, територій на регіональному рівні), генеральні плани міст, детальні плани територій, плани зонування території; 2) фінансові документи бюджетних установ: кошториси бюджетних установ, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду, плани використання бюджетних коштів.
Доведено можливість включення положень про нормативні акти, як інструменти діяльності суб’єктів публічної адміністрації, до проекту Адміністративно-процедурного кодексу, оскільки цей кодекс має бути спрямовано на комплексне урегулювання адміністративної процедури, а отже, охоплювати вимоги щодо застосування усіх інструментів діяльності публічної адміністрації. На відміну від проекту Закону України «Про нормативно-правові акти», положення якого спрямовані на загальне регулювання відносин з реалізації нормотворчих повноважень (загальні вимоги щодо техніки нормопроектування, нормотворчого процесу, державної реєстрації, систематизації та офіційного оприлюднення нормативно-правових актів, реалізації нормативно-правових актів), Адміністративно-процедурний кодекс має регламентувати передумови та мету застосування саме підзаконних нормативних актів, порядок і наслідки оскарження для заінтересованих осіб, а також інші питання, обумовлені використанням названого інструмента у сфері публічного управління;
Обґрунтовано необхідність доповнення проекту Адміністративно-процедурного кодексу положеннями, спрямованими на регламентацію питань, пов’язаних із застосуванням адміністративних договорів, актів-планів та актів-дій (порядок та процедура видання, вимоги до змісту та оформлення тощо), виходячи з:
потреб комплексного урегулювання на нормативному рівні усіх аспектів діяльності публічної адміністрації, наявність яких випливає з: відсутності на сьогоднішній день належної правової регламентації окресленої сфери адміністративно-правових відносин; положень Конституції України, відповідно до яких діяльність суб’єктів публічно-владних повноважень повинна здійснюватись в межах та на підставі законів України;
зобов’язань України з адаптації національного законодавства до європейських стандартів, а отже, зміст Адміністративно-процедурного кодексу має формуватись, виходячи з європейських стандартів та практики у цій сфері. Останньою, у свою чергу, передбачається урегулювання адміністративно-процедурним актом питань застосування цілого комплексу інструментів діяльності публічної адміністрації, а не тільки одного з їх різновидів.
Встановлено, що основними та істотними прогалинами проекту Адміністративно-процедурного кодексу