Правовое регулирование труда государственных служащих

Краткое описание

Правовое регулирование труда государственных служащихтема диссертации и автореферата по ВАК 12.00.05, кандидат юридических наук Холодова, Екатерина Владимировна

Год:
1995
Автор научной работы:
Холодова, Екатерина Владимировна
Ученая cтепень:
кандидат юридических наук
Место защиты диссертации:
Москва
Код cпециальности ВАК:
12.00.05
Специальность:
Трудовое право; право социального обеспечения
Количество cтраниц:
230
Оглавление диссертациикандидат юридических наук Холодова, Екатерина Владимировна
Введение
Глава I. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.
§ 1. Необходимость и основные проблемы определения понятия "государственная служба" и "государственный служащий".
§ 2. Государственная служба как предмет трудового иадминистративногоправа: разграничение и взаимосвязь трудовых иадминистративныхотношений.
§ 3.-Понятие "государственная служба" в действующем законодательстве Российкой Федерации и в проекте
Закона РФ "Об основах государственной службы РФ".
§ 4. Понятие "государственная служба" в законодательстве и правовой науке зарубежных стран и в международных нормах.
Глава II. ОСОБЕННОСТИ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ТРУДОВЫХПРАВООТНОШЕНИЙНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ.
§ 1.Гарантиии ограничения прав граждан при поступлении на государственную службу и на занятиегосударственныхдолжностей.
§ 2. Основания возникновения трудовых правоотношений на государственной службе.
§ 3. Стороны трудового договора о государственной службе.
Глава III. ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.
§ 1.Должностныеполномочия, трудовые права иобязанностии ответственность государственных служащих.
§ 2.Правовоерегулирование материального стимулирования труда государственныхслужащих.
§ 3. Правовые гарантии обеспечения права на продвижение по службе, повышение квалификации, безопасности и социальной защиты государственных служащих.
§ 4. Трудовыеспорына государственной службе.
Глава IV.ПРЕКРАЩЕНИЯТРУДОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ.
§ 1. Общие и специальные (дополнительные) основания прекращения трудового договора.
§ 2. Гарантии высвобождающимся работникам на государственной службе.
Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовое регулирование труда государственных служащих"
Реформирование государственной службы Российской Федерации" (Тезисы концепции)* были опубликованы в декабре 1993 г. Указанный документ после широкого обсуждения предполагалось принять как определяющий направления и методы нормативного регулирования государственной службы в РФ, однако этого не было сделано, и правовое регулирование государственной службы осуществляется в настоящее время без какой-либо официально провозглашенной концепции.
Не только специалисты (ученые политологи, социологи,правоведы), государственные и общественные деятели, но и широкие слои общественности уделяют данной проблеме особое внимание. И объясняется это тем, что от функционирования государственного аппарата во многом зависит ход и направление дальнейших экономических и политических реформ, и прежде всего, обеспечение реализациигражданамиправ и свобод, гарантированныхКонституциейРоссийской Федерации и международными нормами.
Функционирование государственного аппарата зависит не только от четкой организации системы государственных органов, разграничения компетенции, рационального распределения функций, но и в значительной степени от того, каковым является положение работающих в государственных органах лиц, от правовыхгарантийих трудовых прав, материальной обеспеченности, безопасности, ответственности заисполнениеслужебных обязанностей, квалификации. "Российская газета" от 23 декабря 1993 г.
Обусловленность правового положения работников государственного апапарата компетенцией и функциями входящих в него государственных органов, взаимосвязанность трудовых прав сдолжностнымиобязанностями и полномочиями, вопросы найма и увольнения, проблемы коллективных конфликтов и необходимость особой процедуры их разрешения на государственной службе, право на забастовку и необходимость его ограничения, проблема осуществления права на организацию, кадровая политка в сфере государственной службы и другие особенности правового регулирования труда государственных служащих, - вот далеко не полный перечень вопросов, подлежащих разрешению именно наукой трудового права.
Актуальность темы исследования.
В результате развернувшегося в 1992-1994 гг. широкого по масштабам и достаточно быстрого по темпу развития процесса приватизации значительно уменьшился государственный сектор и, как следствие, изменились сфера и методы государственного регулирования производственных отношений. "Перераспределение собственности" явилось экономической основой для отказа отадминистративногометода управления не только экономикой государства в целом (включая частный и кооперативный сектор), но и самим государственным сектором. Значительные изменения произошли также и в политической жизни государства, что нашло свое отражение прежде всего в принятии 12 декабря 1993 г. новойКонституцииРФ. Не вдаваясь в подробный социально-политологический анализ данного процесса, перечислим лишь некоторые его результаты, которые в настоящий момент являются бесспорными фактами, нашедшими свое отражение и закрепление в действующем законодательстве. Данные результаты, с точки зрения автора, имеют решающее значение для изменения структуры государственного аппарата, компетенции его органов, форм и методов правового регулирования их деятельности, включаярегламентациютруда граждан, состоящих на службе в государственном аппарате.
1.Административноеперераспределение валового национального дохода через план, лимиты, фонды, равно как и административное распоряжение государственной собственностью и доходами государственных предприятий уступает место перераспределению методом косвенного регулирования (через взимание налогов, пошлин, сборов и иных обязательных платежей в государственный бюджет, а также предоставление государственных кредитов, целевых дотаций). В связи с этим изменилась структура и компетенция органов, так или иначе связанных с управлением экономикой (упразднена система Госплана, реорганизованы министерства и ведомства, изменена их компетенция по отношению к подведомственным предриятиям, созданы новые государственные органы и специализированные учреждения: Госкомимущество, Госналогслужба, фондыимуществаи т.д.).
2. Закрепление в Конституции принципа разделения властей также привело к изменениям в структуре и компетенции государственных органов, концепции их организации, взаимоотношения друг с другом. Наличие в Конституции и иныхконституционныхактах четкого определения правового положения некоторых высших государственных должностей, равно как и определение статусадепутатовпредставительных органов, позволяет сделать вывод о государственно-правовом характере их деятельности, а , следовательно, требуется решение проблемы о границах применимости к указанным лицам общего трудового законодательства.
3. Установленные Конституцией новые основные принципыфедеративногоустройства РФ, разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, в том числе и в сфере правового регулирования деятельности государственного аппарата, кадровой политике и т.п., оказывают влияние прежде всего на характер принимаемых и разрабатываемых нормативных актов по вопросам государственной службы. В связи с этим требует изучения и решения проблема иерархии нормативных актов по различным вопросам государственной службы: что будет определяться федеральным законом, а что подлежитрегламентациина уровне субъектов федерации? в каких отношениях правовое регулирование государственной службы должно быть единым, а в каких возможны различия между субъектами федерации? каково соотношение федеральныхподзаконныхактов и законодательства субъектов федерации?
4. Зареплена в законодательстве относительная самостоятельность государственных предприятий по распоряжению своими доходами, установлены нормативные основы отношения между государственным предприятием как субъектом предпринимательской деятельности и владельцемзакрепленныхза ним государственного имущества и средств и государством как собственником имущества этого предприятия. Отношения эти носят гражданско-правовой характер.Полномочия, предоставленные лицам, призванным управлять государственными предприятиями, равно как их правовой статус по законодательству и договорам с собственником не позволяют однозначно рассматривать администрацию государственного предприятия как низовое звено государственного управления, а директора предприятия какдолжностноелицо (государственного служащего). Во всяком случае, законодательство позволяет давать различные оценки данному явлению. Так, например, с конкурсным управляющим неплатежеспособного предприятия заключается гражданско-правовой договор подряда.
Кроме того, на базе государственной собственности могут образовываться не только унитарные государственные предприятия , но и коммерческие организации иных организационно-правовых форм, управление которыми осуществляется органами, создаваемыми в соответствии с ГражданскимКодексомРФ. Поскольку коммерческие организации, основанные на государственной собственности в определенных отношениях могут быть приравнены к частным предприятиям (осуществление предпринимательской деятельности от своего имени и за свой риск,свободав выборе форм и систем оплаты труда, режима работы сотрудников, самостоятельное распределение дохода и т.п.) , то закономерным будет вопрос о разграничении государственной службы и работы на государственном предприятии и, как следствие этого, возникает проблема разграничения понятий "государственный сектор" и "государственная служба".
5. Некоторые виды деятельности,признававшиесяранее государственными функциями, осуществляются сегодня на коммерческой основе негосударственными (коммерческими ) структурами. ( Например, образование. Статус образовательных учреждений, равно как и вопрос о трудовых отношениях работников образования как в государственных, так и негосудрственных образовательных учреждений определяется специальным законом)*. Таким образом, появилась объективная необходимость приравнять соответствующих работников аналогичных государственных учреждений Закон РФ "Об образовании в РФ" от 10 июля 1992 года.ВедомостиСъезда народных депутатов иВерховногоСовета РФ N 30, 1992 г. ст. 1797. к таким же работникам негосударственных предприятий (в части предоставления тех же возможностей и отмены существующих ограничений, например, на работу по совместительству и участие в предпринимательской деятельности). В теоретическом аспекте это также влечет за собой новый подход к определению функций государства, что непосредственно связано и с новым подходом к определению понятия государственной службы, поскольку ранее оно основывалось именно на определении государственной функции.*
6. Принятие первой части ГражданскогоКодексаРоссийской Федерации внесло коренные изменения в правовом регулировании деятельности государственных учрждений, в том числе и управленческого харатера, существенно изменив их правовой статус, в частности в допущении иных источников финансирования, помимо бюджетных средств, а также предоставления возможности учреждениям заниматься деятельностью, приносящей доход.
7. Российская Федерация приняла на себя обязательства следовать международным нормам права. «Россия декларировала не только своеправопреемствов отношении норм, ратифицированныхСССР, и признала эти нормы действующими на своей территории, но и провозгласила свою приверженность общепринятым международным нормам. Таким образом, существует юридическое основание для использования международной практики и практики ведущих зарубежных государств в национальном законодательстве, регламентирующем вопросы государственной службы. С. С.Студеникин. Советская государственная служба.Вопросы советского административного права. Сборник статей. М., 1949 г.Декларацияо государственном суверенитете РСФСР. Принята Первым Съездом народных депутатовРСФСР12 июня 1990 г.
- 10
8. К настоящему моменту введено в действие множество специальных нормативных актов (как на федеральном уровне , так и в субъектах Российской Федерации) , относящихся к отдельным сторонам государственной службы, а также ведется активнаязаконопроектнаяработа в данной сфере. Таким образом, появился новый обширный нормативный материал и определенная тенденция правового регулирования данной сферы, которые уже нельзя игнорировать при решени тех или иных теоретических вопросов.*
Основываясь на вышеизложенном , можно сделать вывод о том, что не только формы и методызаконодательнойрегламентации деятельности государственного аппарата не соответсвуют потребностям общества, задачам экономических и политических реформ, но и существовавшая в советский период, основанная на определенном понимании функций социалистического государства, концепция государственной службы в настоящее время устарела, что и обуславливает потребность в исследованиях данной области. Например,УказПрезидента от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе скоррупциейв системе государственной службы" (Российская газета N 80 от 7 апреля 1992 г.), УказПрезидентаРФ от 22 декабря 1993 г. N 2267' "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" (Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993 г. N 52 ст. 5073), 10 февраля 1995 г. Государственной Думой во втором чтении был принят Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (подготовка проекта осуществлялась Комитетом поделамФедерации и региональной политике). В настоящее время разрабатываются проекты нормативных актов по вопросам деятельности государственных органов, их структуры и компетенции, правового положения государственных служащих.
- и
Степень разработанности темы. Дискуссии по вопросу определения понятия государственной службы, раскрытия характераправоотношений, возникающих в этой сфере, были тесно связаны с анализом функций и задач Советского государства. Законодательство в этой сфере было крайне скудным, и дискуссии не выходили за рамки идеологических диспутов о коренном отличии советской государственной службы от деятельности бюрократического аппарата капиталистических государств, а также об определении функций социалистического государства. Подробное рассмотрение существовавших точек зрения и основных концепций по данной проблеме приводится в Главе первой настоящей диссертации.
Очевидно, что проблема государственной службы, точнее, ее правовые аспекты, является объектом исследования нескольких отраслей юридической науки; точно также как и отношения, возникающие в сфере государственной службы являются объектом регулирования административного, трудового, гражданского и уголовного права.
В советской юридической науке проблема государственной службы рассматривались, в основном, в курсе административного права. Большее количество исследований в этой области проводилось учеными -административистами, такими как Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, С.С.Студеникин, Ц.А.Ямпольская.
Последние комплексные исследование этой проблемы относятся к началу 60-х годов. Однако, за прошедшие тридцать лет не только коренным образом изменилась нормативная база регламентации государственной службы , но и в целом правовая система России претерпела значительные изменения, которые коснулись практически всех сфер: основ государственного строя, прав исвободличности, гражданских правоотношений и прежде всего права собственности, трудовых отношений,судебнойсистемы. На-учно-познавательное значение проведенных ранее исследований велико, но на современном этапе они уже не могут применяться внормотворческойи правоприменительной практике.
Кроме того, большинство работ по данной проблеме были в значительной мере идеологизированы, в них крайне невелик был объем сравнительного правового анализа, что объяснялось прежде всего тем, что: во-первых, нечего было анализировать, государственная служба в советский период, как отмечают ныне видные российские правоведы*, находилась вне сферы правового регулирования; во-вторых, был ограничен доступ к зарубежной правовой информации, во всяком случае, овободный от идеологической окраски анализ зарубежного законодательства был невозможен; в-третьих, невозможен был и критический анализ существовавшей практикиправопримененияв сфере государственной службы. К счастью, сегодня есть возможность проводить , практически, любые исследования в данной области, независимо от характера следующих за ними выводов.
Все это позволяет говорить о необходимости новых исследований в области правового регулирования государственной службы, основанных на новой нормативной базе , зарубежном и международном положительном опыте.МанохинВ.М. Концепция закона о гоударственной службе". Советское государство и право, N 12, 1994 г. ,ЛазаревБ.М. "Государственная служба", Академический правовой Университет приИГПРАН, М, 1993 г. , с. 4.
Пели и задачи исследования. Основной целью исследования является раскрытие характера правоотношений , возникающих в сфере государственной службы, разработка конкретных предложений по изменению и дополнению действующих и разрабатываемых правовых норм о государственной службе, регламентирующих прежде всего трудовые отношения государственных служащих.
Разумеется, любое исследование предполагает своей целью разработку определенных предложений для совершенствования нормативной базы и практики применения действующих нормативных актов. Теоретические дискуссии имеют право на существование лишь тогда, когда решение спорного теоретического вопроса может привести к существенным изменениямправоприменительнойпрактики. Так , например, очевидно, что определение понятий "государственная служба", "государственный служащий" в специальном законодательстве есть вопрос теоретический, но он имеет огромное практическое значение, поскольку путем определения устанавливается сфера отношений (либо категория лиц), к которым применяется это специальное законодательство.
Поэтому в теоретическом плане целью исследования было установить характер правоотношений, возникающих в сфере государственной службы. Автор последовательно обосновывает разделение государственно-служебных отношений наадминистративныеи трудовые, раскрывает содержание тех и других, их взаимосвязанность, доказывая, что трудовые отношения на государственной службе, какой бы спецификой они не обладали, являются предметом трудового права и должны регламентироваться на основе его отраслевых принципов.
В диссертации автором решаются задачи комплексного исследования существовавшего в период Советского государства подхода к правовой регламентации государственной службы, анализа современного нормативного материала, в том числе зарубежного законодательства, а также различных научных точек зрения по данному вопросу. Решая эти задачи, автор руководствовался следующими принципами исследования:
1. Критический анализ действующего законодательства и иных специальных нормативных актов, составляющих ныне действующую систему правового обеспечения государственной службы, что позволило изложить существующее положение вещей, отметить назревшие проблемы, а также проанализировать , какие новшества в этой области и в каком порядке возможно было бы вводить с целью совершенствования этой системы.
2. Критический анализ проектов нормативных актов по данной проблематике с целью определения тенденции в правовом регулировании, а также разработки предложений по редакции тех или иных норм. ("Критический" в данном случае не означает "с указанием недостатков", а подразумевает объяснение причин тех или иных правовых явлений, их обусловленность экономической и социально-политической обстановкой в современном российском обществе).
3. Применение сравнительногоправоведениякак при анализе действующих нормативных актов, так изаконопроектов. (В работе рассматривается опыт таких стран какСША, ФРГ, Япония и др. в области регулирования труда государственных служащих).
Научная новизна работы заключается в том, что государственная служба рассматривается как трудовая деятельность определенной категории лиц (государственных служащих), таким образом, как трудовая деятельность особого рода. Тот факт, что осуществляя указанную деятельность, государственный служащий вступает в административно-правовые отношения, относится лишь к специфике этой деятельности и никоим образом не изменяет ее сущности. Поэтому, по мнению автора, государственная служба не должна рассматриваться как деятельность, требующая исключительно специальной регламентации. Как любое трудовое отношение она является предметом прежде всего трудового права, а все специальные нормы , во-первых, должны вытекать исключительно из специфики деятельности и не должны носить дискриминационного характера, а , во-вторых, эти нормы все-таки должны согласовываться с общими принципами трудового права.
Автором предлагается принципиально новая классификация прав иобязанностейгосударственных служащих по их юридической природе (личные трудовые ислужебныеадминистративные), что рассматривается как отправная точка для регламентации вопросов ответственности государственных служащих за нарушение обязанностей инеправомернуюреализацию прав.
Кроме того, предлагается научно обосновать существование и введение тех или иных особенностей в применении трудового законодательства для различных категорий государственных служащих. С точки зрения автора, эти особенности должны вытекать исключительно из необходимости обеспечения выполнениядолжностныхполномочий по отношению к третьим лицам, всецело служить рационализации государственной службы, а также, с юридической точки зрения, не ограничивать без жесткой на то необходимостиобщегражданских, в том числе и трудовых прав государственных служащих.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем содержатся выводы и конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования труда государственных служащих, которые могут быть учтенызаконодателем. Результаты исследования, содержащиеся в опубликованных работах, могут использоваться в научной деятельности, в учебном процессе высших учебных заведений и иных образовательных учреждений, в том числе осуществляющих подготовку и переподготовку кадров для государственной службы. Предлагаемое авторомтолкованиедействующих нормативных актов по вопросам государственной службы может быть использовано в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре трудового права Московского Государственного Университета имени М.В.Ломоносова.
Основные идеи и теоретические положения диссертации изложены в опубликованных авторомстатьях. Практические рекомендации, изложенные в диссертации, использовались при разработке нормативных актов Московской области, регламентирующих условия труда работников Администрации Московской области и ее органов, при разработке коллективного договора между руководством и трудовыми коллективами Администрации Московской области и ее органов.
Содержание работы.
Цель и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящую из введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и библиографии.
Первая глава "Понятие государственной службы" посвящена теоретическим исследованиям проблемы определения понятия государственной службы и разграничения предмета ведения административного и трудового права в сфере государственной службы. Она состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе рассматриваются основные подходы к выбору критерия определения понятий "государственная служба" и "государственный служащий" в советской юридической науке и в действующих нормативных актах. Необходимость легального определения данных понятий обосновывается прежде всего необходимостью четко установить в специальном законодательстве по вопросам государственной службы границы его применения. Исследуются проблемы легального определения понятий "государственная служба" и "государственный служащий" на современном этапе.
Второй параграф посвящен анализу института государственной службы как предмета трудового и административного права.
В параграфе подробно рассматриваются точки зрения по данной проблеме российских ученыхправоведовтаких как А.П.Алехин, Ю.М.Козлов. В.М.Манохин, А.Е.Пашерстник, С. С.Студеникин,
Основываясь на концепции А.Е.Пашерстника о разделении государственно-служебных отношений на административные и трудовые, автор приводит свою систему разграничения предметов трудового и административного права.
Проблемам определения понятий "государственная служба" и "государственный служащий" в действующих на территории России нормативных актах посвящен третий параграф. Здесь рассматриваются как нормативные акты федерального уровня (Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", Указ Президента от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" и др.), так и акты субъектов федерации, в частности Временное положение о государственной службе г. Москвы, утвержденное Распоряжением Мэра Москвы от 28 апреля 1995 г. N 222-РМ, а также проект Закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Последний документ уже более года рассматривается Федеральным Собранием, он был принят Государственной Думой во втором чтении 10 февраля 1995 г. , но до сих пор не одобрен Советом Федерации.
Несмотря на тот факт, что в настоящее время отсутствуетзаконодательноеопределение понятия государственной службы, анализ действующих норматиных актов позволяет судить о тенденции правового регулирования в этой области. По мнению автора, Российское законодательство ориентируется в основном не законодательство Германии, по которому государственными служащимипризнаютсяисключительно работники органов государственной власти.
Поскольку в настоящее время взаконотворчествев Российской Федерации активно используется опыт зарубежных стран, особое внимание в диссертации уделяется зарубежной и международной практике регламентации сферы государственной службы. В четвертом параграфе рассматриваются подходы к проблеме определения понятия государственной службы в международно-правовых актах и нормативных актах таких государств как США, Германия, Япония.
Вторая глава диссертации "Особенности возникновения трудовых правоотношений на государственной службе" состоит из трех параграфов и посвящается анализу проблем обеспечения равного доступагражданна государственную службу, порядку заключения трудовых договоров о государственной службе, правовому положению сторон такого договора, в частности их трудовойправосубъектностии свободе в установлении условий труда. В первом параграфе исследуется проблема гарантийгражданамот дискриминации при поступлении на государственную службу инеобоснованногоотказа в принятии на государственную должность. По

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Трудовое право; право социального обеспечения", Холодова, Екатерина Владимировна
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенный в настоящей диссертации анализ нормативных актов, практики их применения ,законопроектови литературы по вопросам государственной службы позволяет сделать вывод об определенных тенденциях в правовом регулировании труда государственных служащих в Российской Федерации.
1. Государственная служба в целом становится объектом правового регулирования, партийные нормы и политические обычаи, практически утрачивают свое значение, развивается нормативная база. Полностью устранено идеологическое руководство государственной службой.
2. Государственная служба рассматривается как профессиональная деятельность и в этом качестве приравнивается к трудовой деятельности, а, следовательно,признаетсянаемный характер труда государственных служащих, общественные отношения по применению которого являются предметом трудового права.
3. Ограничен круг лиц, признаваемых государственными служащими, тем самым сужена сфера применения специального законодательства о государственной службе. Ограничивается категория лиц, по отношению к которым общее трудовое право применяется с особенностями, установленными специальным законодательством.
4. Проводится разграничение компетенция Федерации и ее суъектов в правовом регулировании организации системы государственной службы и профессиональной деятельноси государственных служащих.
5. Устанавливаются жесткие ограничения на дополнительную оплачиваемую деятельность государственных служащих, то есть государственной службе придаетсяисключительныйхарактер.
Однако, как стало очевидным в ходе исследования, не все из вышеперечисленных тенденций могут привести к положительному результату.
Нельзя допустить, чтобы борьба с бюрократизмом,коррупцией, привилегиями чиновничества проводилась путем ограничения гражданских (в том числе трудовых) прав государственных служащих, привела к ухудшению их положения по сравнению с иными категориями трудящихся. Правовое регулирование их труда должно прежде всего исходить из принципов обеспечения прав исвободличности, защиты прав работника перед властью работодателя. Это, имеет огромное значение для решения проблем обеспечениязаконности, профессионализма государственной службы.
На базе проведенного в диссертации анализа нормативного материала и международного опыта правовойрегламентацииданной сферы, можно сформулировать следующие конретные предложения по совершенствованию правового регулирования труда государственных служащих в Российской Федерации.
1. Следует расширитьполномочиясубъектов федерации в тех вопросах регламентации условий труда государственных служащих (в частности, по установлению системы оплаты труда, дополнительных отпусков, льгот и компенсаций, материального обеспечения), которые не могут существенно влиять на обеспечение единства системы государственной службы. На федеральном уровне следовало бы ограничиться закреплением легального определения понятия "государственная служба", установлением принципов государственной службы, системы государственных должностей федерации и ее субъектов, основных ограничений гражданских прав, связанных с государственной службой, системы безопасности государственных служащих, учреждением единого органа по вопросам государственной службы.
2. Ограничения для государственных служащих на участие в предпринимательской деятельности и выполнение иной оплачиваемой работы должны быть конкретизированы. Не следует сохранять абсолютногозапрета, необходимо допустить иную оплачиваемую деятельность, если таковая не связана сисполнениемдолжностных полномочий, не имеет целью оказания услуг протекционистко-го характера в государственных органах и осуществляется без ущерба государственной службе. Причем, подобные ограничения следовало бы дифференцировать по соответствующим группам государственных должностей (главные, ведущие, старшие, младшие государственные должности) и по роду службы (в зависимости от характера компетенции государственного органа). Наиболее жесткие ограничения должны существовать для государственных служащих, деятельность которых связана с распоряжением материальными и финансовыми ресурсами государства.
3. Целесообразно разделить государственные должности наисключительные(занятие и освобождение которых возможно только по назначению Главы государства или высших органов власти), конкурсные (занятие которых возможно исключительн'о по конкурсу) и карьерные, продвижение или повышение жалования по которым зависило бы исключительно от стажа государственной службы.
Первая категория призвана обеспечивать единство государственной политики в период между выборами. Для нее возможно было бы установить более широкий перечень оснований увольнения иотстраненияот должности по инициативе лиц, назначивших служащего на такую должность.
Вторая - а в нее следовало бы включить специалистов, чьи специальные профессиональные познания применяются на государственной службе (экономисты,юристы, инженеры и т.п.), - должна обеспечивать высокий профессионализм государственной службы и поэтому поступление на такие должности должно быть исключительно по конкурсу.
Третья же категория (к ней, например, можно отнести сотрудников хозяйственных служб государственных органов, таких структурнах подразделений, как Управлениеделами) могла бы обеспечивать стабильность внутренней организации государственных учреждений, преемственность знаний и опыта в ведении делопроизводства, организации документооборота и материально-технического обеспечения государственного органа.
4. Кадровые службы государственных органов должны находиться в двойном подчинении (руководству соответствующего государственного органа и органу по вопросам государственной службы).
5. Проведение квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение государственных должностей должно бытьвозложенона специальные комиссии, создаваемые кадровыми службами. Причем, в составе таких комиссий представители государственного органа, в котором проводится конкурс или аттестация, не должны составлять большинство, либо должны обладать правомсовещательногоголоса. Это могло бы способствовать обеспечению независимости аттестационных (конкурсных) комиссий.
6. Увольнение государственных служащих засовершениедолжностного проступка должно являтьсяисключительноймерой ответственности и иметь место только в случаях, предусмотренныхКЗоТ. В специальном законодательстве о государственной службе следовало бы лишь определить, какиедолжностныепроступки могут рассматриваться как грубое нарушение трудовой дисциплины.
Здесь также целесообразно было бы проводить дифференциацию по группам и видам государственных должностей. Для лиц, замещающих должности, связанные с принятием решений исовершениемдействий, могущих оказать непосредственное влияние на реализацию правграждани организаций, ответственность заисполнениедолжностных полномочий и нарушениеслужебнойэтики должна быть более жесткой. То есть в отношении таких лиц специальным законодательством мог бы предусматриваться более широкий перечень нарушений, за которые возможно увольнение с должности.
7. Целесообразно введинеие специальной процедуры рассмотрения трудовыхспоровна государственной службе, которая должна предусматривать: а) рассмотрениеспоранезависимым органом, б) возможность непосредственного обращения в суд по любому вопросу, связанному с государственной службой, в том числе и собжалованиемрешения специального органа по рассмотрению трудовых споров на государственной службе.
8. Для всех государственных органов должны быть разработаны единые критерии отнесения информации к служебнойтайне, а также порядок оформления допуска сотрудников к таким сведениям. Нарушение государственными органами такого порядка должно лишать их руководителей права на увольнение сотрудника заразглашениеслужебной тайны.
Автор надеется, что сделанные по результатам исследования выводы и конкретные предложения хоть в какой-то мере окажутся полезными для успешного решения задачи совершенствования правового обеспечения государственной службы в Российской Федерации; достижения цели установления престижа государственной службы, повышения эффективности деятельности государственных органов, направленной на обеспечение стабильности в обществе и возможности реализации и защиты гражданских прав и свобод в Российском государстве, укреплениеправопорядка, общественной безопасности и экономического процветания.
Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Холодова, Екатерина Владимировна, 1995 год
1. Н.Г.Александров, А.Д.Зайкин. Труд и право. М.:Юрид. лит., 1973 г.
2.Административноеправо Российской Федерации. Часть первая. Учебник / Под ред. А.П.Алехина, Ю.М.Козлова. М.: ТЕИС, 1994 г.
3.АгееваЕ.А. Административная ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект),ЛГУ, Л., 1990 г.
4.АрхиповаН.И. Регламентация и нормирование труда служащих государственных учреждений. Учебн. пос. по спец. курсу М. : МГИАИ, 1983 г.
5.ВельскийК.С. Персональная ответственность всоветскомгосударственном управлении. Автореферат дисс. на соискание уч. степени канд. юр. наук. М.: Мое. юр. ин-т. , 1991 г.
6.БитякЮ.П. Государственная служба вСССРи развитие ее демократических основ. Киев.: УМКВО, 1990 г.
7.ВолошинаВ.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в РФ. Автореферат дисс. на соискание уч. степени канд. юр. наук. М.: Рос. академия управления, Центр гос-ва и права, 1993 г.
8.ВосленскийМ.С. Номенклатура: господствующий класс Советского Союза. М.: МП "Октябрь", 1993 г.
9.ВишняковВ.Г. Право и научная организация управленческого труда. М., 1968 г.- 218
10.ВильянскийB.C., Емельяненко А.И. Должностные инструкции служащих аппарата исполкома.
11.ГойманВ.И. Правовая активность служащего советского государственного аппарата (общетеоретические вопросы). Автореферат на соиск. учен, степени канд. юр. наук- Киев.:КРУим. Т.Шевченко, 1983 г.
12. Государственная служба в России: проблемы становления. Сб. статей. Рос. акад. упр-я. / Под ред. В.Г.Попова, А.П.Бур-мистрова. М.: Луч, 1993 г.
13. Государственная служба в РФ: концепция, опыт, проблемы. Сб. статей. Рос. акад. упр-я/ Под ред.ЛукьяненкоВ.И. М: Луч, 1993.
14. Государственная дисциплина и ответственность. Под ред. А.И.Антоновой, ЛГУ, 1990 г.
15.ГоршенинК.П. Правовое регулирование труда государственных служащих в первый год Советской власти.
16. Данные переписи служащих 1922 г. о составе кадров наркоматовРСФСР. М.: Изд-во МГУ, 1972.
17. Жерлицын Б.Дисциплинарнаяответственность государственных служащих. Дисс. канд. юр. наук. Минск 1969.
18.КостюковА.Н. Правовой статус должностного лица. Автореферат дисс. на соик. уч. степени канд. юр. наук. Л.: ЛГУ, 1988.
19. Ф.Коллен, Р.Докуа и др. Трудовое право в капиталистическом государстве. М, 1983 г.
20.КрыловаИ.С. Аппарат государственного управления современной Франции. М.: Наука, 1982 г.
21. Н.И.Лазаревский. Лекции по русскому государственному праву., СПб, 1910 г.- 219
22. Б.М.Лазарев. Государственная служба. Академический правовой Университет приИГПРАН, М. 1993.
23.МанохинВ.М. Советская государственная служба. М.: Юрид. лит., 1966 г.
24.НестероваГ.А. Дисциплинарная ответственность по советскомуадминистративномуправу. Автореферат дисс. на соиск. учен. степ. канд. юр. наук. М.:МГУ, 1988 г.
25.ОвсянкоД.М. Советская государственная служба. Учебн. пос. М. :ВЮЗИ, 1987 г.
26.ПетровЮ.А. Гражданин и должностное лицо в Советском государстве. Автореферат дисс. на соиск. учен, степени канд. юр. наук. Л., 1975 г.
27.ПопковВ.Д. Этика советской государственной службы. М,: Юрид. лит., 1970 г.
28. Реформирование государственной службы Российской Федерации. Тезисы концепции. "Российская газета" от 23 декабря 1993 г.
29.РозенбаумЮ.А. Подготовка уравленческих кадров: организационно-правовые вопросы. М.: Наука, 1981.
30. Рассмотрениежалобграждан на действия органов управления идолжностныхлиц по законодательству зарубежных стран. М., 1972 г.МинюстСССР, ВНИИ СЗ. Обзорная информация. Зак-во зарубежных стран. N 2 (75).
31. Советское административное право. Учебник. /Под ред. С.С.Студеникина. М., 1946 г.
32. Советское административное право. Учебник. М., 1985
33. Соединенные Штаты Америки:Конституцияи законодательные акты. Сборник./Под ред. О.А.Жидкова. М. : "Прогресс" "Универс", 1993 г.
34. Справочно-аналитический материал, характерзующий ситуацию в экономике и на рынке труда в 1994 году. Брошюра ФНПР,-М., 1995 г.
35. СССРГДР: государственная служба. Сборник статей . АН СССР, Институт государства и права. - М, 1986 г.
36. Сравнительное трудовое право. (По материалам Советс-ко-Британского семинара,ИГПАН, М, 1987 г. )
37.СтародубскаяE.H. Особенности правового регулирования труда ответственных работников гос. предприятий и учреждений. Автореферат дисс. на соиск. учен, степени канд. юр. наук. -Свердловск, 1975 г.
38.ТиковенкоА.Г. Служебные отношения между начальником и подчиненными в аппарате гос. управления. Автореферат дисс. на соиск. учен, степени канд. юр. наук. М., 1981.
39. Трудовое право России. Учебник / Под ред. А.С.Пашкова. Л.: ЛГУ, 1994 г.
40. Трудовое право Франции. Сборник нормативных актов.-М,1985 г.
41.ЦветковВ.В., Щербак А.И. Дисциплина и ответственность в аппарате гос. управления. Киев.: Наука думка, 1985 г.
42.Статьироссийских и зарубежных авторов
43.ЗубИ.В. "Реформа трудового законодательства в условиях перехода к рыночной экономике" ("Советское государство и право" N 2 1991 г.)
44.ИвановС.А. "Кризис Советского трудового права" ("Советское государство и право" N 7 1992 г. )
45.МанохинВ.М. "Концепция закона о государственной службе" ("Советское государство и право", N 12, 1991 г.)- 221
46. А.Ноздрачев "Государственные служащие: на пути к новому статусу" ("Хозяйство и право" N 3 , 1995 г.)
47. А.Е.Пашерстник "К вопросу о советской государственной службе". Вопросы советскогоадминистративногоправа. Сборник статей, М, 1949 г.
48. Peter Feuille. "Unions and Employers in Government in the United States: More Conflict than Co-Operation". Current issues in labour relations. Geneve, 1989 г., p. 277-291.
49. Berndt Keller. "Co-operation and Conflict in Public Sector Labour Relations: The Federal Repablic of Germany." Current issues in labour relations. Geneve, 1989 r., p.295-305.
50. Ruth Ben. "Co-operation and Conflict in Public Sector Labour Relations in Israel". Current issues in labour relations. Geneve, 1989г., p.350-353.
51. Joe Isaac. ""Co-Operation and Conflict in Public Sector Labour Relations in Australia". Current issues in labour relations. Geneve, 1989 г., p.335-347.
52. U.Kand, G.Dumachi, Tayo Fushoyin. "Labour Relations in the Nigerian Civil Service". Current issues in labour relations. Geneve, 1989 r., p.320-333.
53. Tadashi Hanami."Co-operation and Conflict in Public Sector Labour Relations in Japan". Current issues in labour relations. Geneve, 1989 r.
54. Законодательство, иные нормативные акты, международно-правовые документы, материалысудебнойпрактики,законопроекты
55. Конституция Российской Федеации. Принята всенароднымголосованием12 декабря 1993 г.
56.КодексЗаконов о труде Российской Федерации (Принят 9 декабря 1971 г. с последующими изменениями и дополнениями).
57.Комментарийк КЗоТ/ под ред. Б. В.Никитинского, Б.А. Шеломова. М.: Вердикт, 1993 г.
58. Кодекс РСФСР обадминистративныхправонарушениях. (Утвержден ВС РСФСР 20.06.84 г.)
59. Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть первая. (Принят 30.11.94 г. N 51-ФЗ)
60.Декларацияо государственном суверенитете РСФСР. Принята Первым Съездом народныхдепутатовРСФСР 12 июня 1990 г.
61. Закон РСФСР от 31 января 1991 г. "О государственной налоговой службе РСФСР" ("ВедомостиВерховного Совета РСФСР", 1991 г. , N 5 ст. 492. )
62.ПостановлениеВерховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 "ОДекларацииправ и свобод человека игражданина" Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991 г. N 52 ст.1865.
63. Закон СССР от 20 мая 1991 г. "О порядке разрешения коллективных трудовыхспоров(конфликтов)"- 223
64. Закон РФ от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ" (в ред. от 5 июня 1992 г.). Ведомости Съезда народных депутатов иВерховногоСовета РСФСР, 1991 Г., N 27, ст. 927.
65. Закон РФ от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"(в ред. от 11.08.94 г.) ("Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР", 1991 г., N 28, ст. 959., "Российская газета", N 154 от 14 августа 1994 г. )
66. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местномсамоуправлении". Ведомости СНД и ВС РСФСР , 1991 г., N 29, ст. 1010.
67. Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202 "ОпрокуратуреРоссийской Федерации" (Российская газета N 39 от 18.02.92 г.)
68. Закон РФ от 05 марта 1992 г. N 2449-1 "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Российская газета N 65 от 20.03.92 г.
69. Закон РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации" ("Российская газета" N 56 от 10 марта 1992 г., N 107 от 5 июня 1993 г.)
70. Закон РФ от 26 июня 1992 г. "О статусесудейв Российской Федерации", "Российская газета" от 29 июля 1992 г. N 170
71. Закон РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании в РФ. Ведомости Съезда народнх депутатов и Верховного Совета РФ 1992 г. N 30, ст. 1797.
72. Закон РФ от 22 декабря 1992 N 4174-1 "О Совете Министров Правительстве РФ". Российская газета N 1 от 04.01.93 г.- 224
73. Закон РФ от 28.04.93 г. "О государственной охране высших органов государственной власти РФ и их должностных лиц". "Российская газета" от 03.05.93 г.
74. Закон РФ от 21.07.93 г. N 5485-1 "О государственнойтайне". Российская газета N 182 от 21.09.93 г.
75. Федеральный Закон от 20.04.95 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лицправоохранительныхи контролирующих органов" (Собрание законодательства Российской Федерации 1995 г. , N 17, ст. 1455)
76. Федеральный Закон от 08.05.94 г. N З-ФЗ "О статуседепутатаГосударственной Думы Федералього собрания РФ" ("Российская газета" от 12.05.94 г.)
77. ПостановлениеПрезидиумаВерховного Совета РФ и Правительства РФ от 10.12.92 г. N 4229-1/1042 "Об упорядочении оплаты труда работников органовпредставительнойи исполнительной власти". Не публиковалось.
78.УказПрезидента РФ от 15 ноября 1991 г. N 212 "О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов) "."Российская газета" от 19.11.91 г.
79. УказПрезидентаот 4 апреля 1992 г. N 361 "О борьбе скоррупциейв системе государственной службы" (Российская газета N 80 от 7 апреля 1992 г.).
80. Указ Президента РФ от 15 июля 1992 г. N 765 "Об утверждении Положения о представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, гродах Москве и Санкт-Петербурге". "Российская газета" N 170 от 29.07.92 г.
81. Указ Президента РФ от 7 августа 1992г. N 828 "Об утверждении Положения одисциплинарнойответственности глав администраций". "Российские вести" N 44, 1992 г.
82. Указ Президента РФ от 5 мая 1993 г. N 598 "О мерах по усилению социальной защищенности работников центральных органов федеральнойисполнительнойвласти и повышению их профессионального уровня".
83. Указ Президента РФ от 2 июля 1993 г. N 981 "О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти". "Российские вести" N 162 от 29.08.93.
84. Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", Российская газета от 26 октября 1993 г. N 199.
85. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" (Собрание актов Президента и Правительства РФ 1993 г. N 52 ст. 5073).
86. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприяий в Российской Федерации. УтвержденаУказомПрезидента РФ от 23.12.93 г. N 2284.- 226
87. Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. Утв. Указом Президента РФ от 22.07.94 г. N 1535 (Собрание законодательства РФ 1994 г.,М 13, ст. 1478.
88. Указ Президента РФ от 30 сентября 1994 г. "О системе центральных органов исполнительной власти" ("Российская газета" N 220 от 07.10.92 г. )
89. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "Об утверждении сводного перечня государственных должностей". ("Российская газета" от 17.01.95 г.)
90. Указ Президента РФ от И января 1995 г. N 33 "О реестре государственных должностей федеральных государственны служащих" (Собрание законодательства РФ 1995 г., N 3, ст. 174.)
91. Указ Президента РФ от 7 февраля 1995 г. N 103 "О го-сударствнном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих" (Собрание законодательства РФ, 1995 г. N 7, ст. 513.
92. Указ Президента РФ от 31 марта 1995 г. N 318 "О должностных окладах в органах государственной власти" (Собрание законодательства РФ 1995 г., N 14, ст. 1245)
93. Постановление Правительства РФ от 14 октября 1992 г. N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой терифной сетки" (Собрание актов президента и Правительства РФ, 1992 г. N 16, ст. 1253)
94. Постановление Правительства РФ от 27 мая 1993 г.N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ" . Российские Вести N 108 от 08.06.93- 227
95. Постановление Правительства от 18.11.93 г. N 1177 "О порядке и условиях выплаты ежемесячных надбавок кдолжностномуокладу за выслугу лет работникам территориальных органов министерств, гос. комитетов и ведомств РФ".
96. Постановление Правительства РФ от 19.11.93 г. N 1173 "О выплате ежемесячных надбавок кдолжностнымокладам за выслугу лет работникам органов исполнительной власти".
97. Положение о проведении конкурса при приеме в центральные органы федеральной исполнительной власти, (утв.ПостановлениемПравительства РФ от 23.07.93 г. N 702. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993 г. N 32, ст. ЗОИ.
98. Постановление Правительства РФ от 8 июля 1993 г. N 638 "О порядке и условиях выплаты ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет для работников центральных органов федеральной исполнительной власти". Не публиковалось.
99. Постановление Правительства РФ от 13.09.94 г. N 1047 "Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органовисполнительновласти" (Российская газета, N 180, от 21.09.94 г.)
100.РазъясненияГоскомтруда СССР N 30 иВЦСПСN 39 от 29 декабря 1965 г. (в ред. от 11.12.86 г.).БюллетеньГоскомтруда СССР 1987 г. N 5.
101. Разъянения Министерства труда РФ от 15.12.92 г. N 4 (Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ, N 2, с. 62. )
102. Постановление Министерства труда РФ от 5 августа 1993 г. N 145 "Об утверждении Положеия о порядке назначения ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет для работников центральных органов федеральной исполнтельной власти"
103. Письмо Госналогслужбы РФ от 10.10.94 г. N ВП-6-12/382 "О должностных инструкциях сотрудников отдела информатизации". Не опубликовано .
104. Письмо Госкомимущества РФ от 24.04.95 г. N СБ-5/3810 "Оразъясненияхпо применению п.16.2. Государственной программы приватизации". Не публиковалось.
105. Приказ Минприроды РФ от 11 апреля 1995 г. N 145 "Об утверждении Полжения о порядке проведения аттестации руководителей и специалистов территриальных органов, учреждений и организаций, подведомственных Минприроды России". Не опубликовано.
106. Распоряжение Мэра г. Москвы от 28 апреля 1995 г. N 222- РМ "О государственной службе города Москвы". Не опубликовано.- 229
107.КонвенцияМОТ N 95 1949 года об охране заработной платы (Бюллетень Верховного Суда РФ N 5, 1995 г.)
108. КонвенцияМОТ1962 года об основных целях социальной политики.
109. МеждународныйПактоб экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (Бюллетень Верховного Суда РФ , 1994 г. N 12).
110. Конвенция 1978 года о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Конвения 1978 года о трудов