Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе :Теория и практика

Краткое описание

Год:

2005

Автор научной работы:

Чиканова, Людмила Алексеевна

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.05

Специальность:

Трудовое право; право социального обеспечения

Количество cтраниц:

312

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Чиканова, Людмила Алексеевна

Введение.
Глава 1. Феноменгосударственнойгражданской службы в Российской Федерации и его правовое обеспечение.
§ 1. Государственная гражданская служба и государственный служащий: исторический аспект.
§2. Современное понимание государственнойгражданскойслужбы и государственного гражданского служащего, их соотношение.
§3. Государственная гражданская служба как комплексный правовой институт.
§4. Соотношение нормадминистративногои трудового права в законодательстве о государственной гражданскойслужбе.
Глава П. Правовая природаслужебныхотношений на государственной гражданской службе.
§ 1. Сущностьслужебногоотношения.
§2. Стороны и содержание служебногоправоотношения.
§3. Служебно-трудовое отношение, как составная часть (элемент) государственно-служебного отношения.
Глава Ш. Соотношение нормтрудовогои административного законодательства, регулирующего возникновение служебных отношений.
§ 1. Возникновение служебного правоотношения на основании сложного юридического состава.
§2. Конкурс при поступлении на государственную гражданскую службу.
§3. Акт назначения на должность, как элемент сложного юридического состава, завершающий возникновение государственно-служебного правоотношения.
§4.Служебныйконтракт и его роль в определении содержания служебно-трудового правоотношения.
Глава 1У.Применениетрудового законодательства к служебнымотношениям, возникающим в связи с ихприостановлениеми прекращением.
§1. Основания и порядокприостановленияи изменения служебного правоотношения.
§2.Прекращениеслужебного контракта и служебного правоотношения.
§3. Порядокпрекращенияслужебного контракта по инициативе представителянанимателя.
Глава У. Применение норм трудовогозаконодательствак отношениям, возникающим в связи с защитой гражданских служащих при осуществлении ими профессиональнойслужебнойдеятельности.
§1. Основные подходы к проблеме защиты служебных прав и интересов государственных гражданских служащих.
§2. Индивидуальныеслужебныеспоры.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе :Теория и практика"

Среди задач, которые предполагается решить в процессе проводимой в странеадминистративнойреформы, особое место занимает реформирование государственной службы. Цель реформирования -кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей.
Достижение поставленной цели обеспечивается целым комплексом организационных, финансовых, правовых мер. В их числе немалую роль играет правовое регулированиеслужебныхотношений на государственной и, прежде всего, гражданской службе.
Законодательство о государственной службе призвано обеспечить создание стимулов кдобросовестномуи инициативному выполнению служебныхобязанностей, введение обоснованных ограничений изапретов, установление адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд. А эти факторы, в свою очередь, непосредственно влияют на результаты профессиональнойслужебнойдеятельности государственных гражданских служащих, и, следовательно, на осуществление соответствующим государственным органомвозложенныхна него государственных функций.
Таким образом, результативность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, исполняющих государственную службу.
Именно государственные служащие в силу предоставленных имполномочийпризваны претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, науки, культуры, образования, здравоохранения, социального развития и др.
В современных социально-экономических условиях, в связи с формированием в стране рыночной экономики, обострением социальных проблем, роль и значение государственной гражданской службы особенно возрастают. Перед ней стоят новые задачи, направленные на создание условий для нормального функционирования рыночной экономики, соблюдение демократических правовых принципов в обществе, обеспечение его стабильности, усиление защитызаконныхправ и свобод граждан.
Новые задачи, стоящие перед государственной службой, предопределяют и иное (новое) отношение к гражданским служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность гражданских служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения. В связи с этим проблема совершенствования законодательства, определяющего правовое положение государственных гражданских служащих, приобретает особую актуальность. Как справедливо отмечается в научной литературе, потребность в серьезном анализе основных норм действующего законодательства о государственной службе и главных направлений реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на практике встречается множество проблем организации и функционирования российскойпубличнойслужбы.
Вместе с тем, исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет и особенно 2003 - 2004 г. не дает ясного ответа на вопрос о том, что происходит с институтом российской государственной службы1.
Среди проблем правового регулирования государственной гражданской службы особое место занимает проблема определения отраслевой принадлежности общественных отношений, складывающихся в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, и,
1 См.:СтариловЮ. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? //Журнал российского права. 2004. № 9. С. 11. следовательно, - соотношения применяемых к ним нормадминистративногои трудового законодательства. Решение ее весьма важно с точки зрения, как теории, так и практики применения законодательства о государственной гражданской службе. Отнесение соответствующих общественных отношений к предмету той или иной отрасли права имеет большое значение для построения стройной правовой системы, разграничения используемых методов правового регулирования, применения свойственного данной отрасли понятийного аппарата, устранения возможныхпробеловв правовом регулировании и, в конечном итоге - для формирования внятной и целесообразнойправоприменительнойпрактики. Однако на сегодняшний день теоретически данная проблема не решена.
Не решают этой проблемы и Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденнаяПрезидентомРФ 15 августа 2001 г., а также принятые в соответствии с ней федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации" (от 27 мая 2003г.) и «О государственной гражданской службе —Российской Федерации» (от 27 июля 2004 г.).
Напротив, принятие названных законов ставит новые задачи, связанные с необходимостью осознания и воплощения в практику регулирования служебных отношений новых моделей правового поведения.
Для этого необходимо иметь четкое представление опробелахв действующем законодательстве, о нормах,правоприменительноетолкование которых неоднозначно, об эффективности тех или иных правовых норм, о межотраслевых рассогласованиях с тем, чтобы в процессе дальнейшего реформирования законодательства были учтены не только теоретические представления о должном регулировании, но и складывающиеся реалии, потребности практики.
Цель и задачи диссертационного исследования.
2 Далее - Закон о гражданской службе.
Целью диссертационного исследования является разработка концепции правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе на основе их разграничения по отраслевой принадлежности и определения соотношения применяемых к этим отношениям норм трудового и административного законодательства. В соответствии с предложенной концепцией - разработка конструктивных решений, направленных на совершенствование законодательства, регулирующегослужебныеотношения на государственной гражданской службе.
Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:
- анализ теоретических представлений о государственной гражданской службе и государственном гражданском служащем и формулирование на его основе соответствующих понятий, имеющих межотраслевое значение;
- выявление сущности и содержания служебных отношений, возникающих на государственной гражданской службе;
- определение соотношения применяемых кслужебнымотношениям норм трудового и административного законодательства;
- установление видов и отраслевой принадлежности юридических фактов, являющихся основанием возникновения государственно-служебного и служебно-трудовогоправоотношений;
- оценка акта назначения на должность, как юридического факта, порождающего государственно-служебноеправоотношение;
- установление ролислужебногоконтракта в определении содержания служебно-трудовогоправоотношения;
- анализ правовых способов защиты служебных прав и интересов гражданских служащих, предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе; разработка теоретически обоснованных предложений по реформированию законодательства, регулирующего служебно-трудовые отношения на государственной гражданской службе.
Теоретическая, методологическая основа и нормативная база диссертации. Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права, науки трудового и административного права, гражданского и других отраслей права. Использованы монографические и иные источники по теории права: Н. Г.Александрова, С.С. Алексеева, B.C. Белых, М.И.Брагинского, А.В. Васильева, В.В. Витрянского, О.А.Красавчикова, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, С.В.Полениной, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, В.М Сырых, Ю.А.Тихомирова, В.Ф.Яковлеваи др.
Основную базу диссертационного исследования составили труды представителей науки трудового права: О.В. Абрамовай, М.О.Бару, Б.К. Бегичева, Э.Н. Бондаренко, Л.Ю.Бугрова, B.JI. Гейхмана, С.Ю. Головиной, К.Н.Гусова, И.К. Дмитриевой, Т.В. Иванкиной, С.А.Иванова, А.М. Куренного, В.М. Лебедева, Р.З.Лившица, A.M. Лушникова, М.В. Лушниковой, С.П.Маврина, М.В. Молодцова, Т.А. Нестеровой, В.И.Никитинского, А.Ф.Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, Л.А.Окунькова, В.Н. Пашерстника, А.И. Процевского, В.Н.Скобелкина, А.А. Снегура, А.И. Ставцевой, О.В.Смирнова, И.О. Снигиревой, Л.А. Сыроватской, В.Н.Толкуновой, Г.В. Хныкина, В.Е. Холодовой, Е.Б.Хохлова, О.С. Хохряковой и др.
Важными источниками для написания диссертации послужили труды ученых в области административного права: Ю.С.Алушкина, С.Г. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.А.Гришковца, А.В. Демина, В.И. Ивакина, В.Г.Игнатова, Н.М. Казанцева, А.Б. Карлина, Ю.М.Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М.Манохина, В.И. Матирко, Т. Е Новицкой, А.Ф.Ноздрачева,
А.В.Оболонского, Д.М. Овсянко, С. Полякова, JI.JI. Попова, Б.В. Российского, Ю.Н.Старилова, М.С. Студиникиной, В.И. Щепетева и др.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность научных приемов и методов исследования явлений и процессов. В работе использованы такие общие методы научного познания как: диалектический, системный, конкретно-исторический, формальнологический, структурно-функциональный, метод сравнительных исследований и правового моделирования.
Нормативную базу диссертационного исследования составили:КонституцияРФ, конвенции и рекомендацииМОТ, Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие служебные отношения на государственной службе,постановленияКонституционного Суда РФ иПленумаВерховного Суда РФ, законодательные акты о государственной службе зарубежных государств (Албании, Великобритании, Германии, Голландии, Китая, Норвегии, Польши,США, Франции, Японии).
Степень научной разработанности темы. Проблема соотношения норм трудового и административного права, регулирующих служебные отношения на государственной гражданской службе, исследовалась представителями науки как трудового, так и административного права. Она нашла отражение во многих монографических работах, учебниках,комментарияхк законодательству о труде и о государственной службе, научно-практических пособиях, научныхстатьях, однако, как правило, затрагивалась попутно, в связи с рассмотрением других, более общих проблем. Специальная глава этой проблеме посвящена лишь в одном монографическом исследовании - «Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации» (автор -А.А.Гришковец). При этом ученые-трудовики рассматривали проблему, главным образом, с позиций единства и дифференциации правового регулирования трудовых отношений государственных служащих, т.е. с позиций принадлежности служебных отношений к предмету трудового права. Они отмечали наличие в этих отношениях существенных особенностей, требующих и особых способов регулирования. Многие же представители науки административного права, напротив, исходили из понимания служебных отношений на государственной гражданской службе как исключительно государственно-служебных и рассматривали регулирующие их нормы как нормы административного законодательства.
Кроме того, все исследования, посвященные данной проблеме, проводились в то время, когда действовал Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», признававший служебные отношения на государственной службе трудовыми отношениями. Закон о государственной гражданской службе предусмотрел принципиально иной подход к соотношению норм административного и трудового законодательства на государственной гражданской службе,закрепивпринцип субсидиарного применения трудового законодательства к отношениям на государственной гражданской службе. Однако это нововведение не только не улучшило правовое регулирование названных отношений, но и создало новые проблемы, требующие теоретического осмысления.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное монографическое исследование, специально посвященное проблеме соотношения норм трудового и административного права, применяемых к служебным отношениям на государственной гражданской службе. В данной работе в аспекте рассматриваемой проблемы подвергается комплексному исследованию вопрос о сущности служебных отношений на государственной гражданской службе, теоретической обоснованности и практической целесообразности использования Законом о гражданской службе принципасубсидиарногоприменения норм трудового законодательства к отношениям на гражданской службе. На основе анализа сущности и содержания служебных правоотношений на гражданской службе, их субъектного состава, оснований возникновения и специфики профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, в работе предложен принципиально иной подход к разрешению рассматриваемой проблемы и сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе.
Положения, выносимые на защиту.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту.
1. Сформулировано понятие «профессиональнаяслужебнаядеятельность». Это - регламентируемая государством деятельность, направленная на реализацию функций государства государственными органами, лицами, замещающими государственные должности, и осуществляемая гражданскими служащими, состоящими на государственной службе.
Профессиональнуюслужебнуюдеятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (государственную службу как таковую) следует отграничивать от профессиональной служебной деятельности государственного служащего, состоящего на государственной службе.
Применительно к понятию «государственная гражданская служба», •профессиональная служебная деятельность может рассматриваться только как профессиональная служебная деятельность всех гражданских служащих, независимо от конкретного государственного органа, в котором она осуществляется, т. е. как некая ее совокупность. Это деятельность служащих всех государственных органов, исполняющихвозложенныена них функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни в соответствии с предоставленными имполномочиями. Профессиональная служебная деятельность государственного служащего - это деятельность поисполнениюобязанностей в соответствии с занимаемой им должностью в конкретном государственном органе.
2. Исходя из предложенного понимания «государственной службы» и «государственного служащего», сформулированы понятия «гражданская служба» и «гражданский служащий». Гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой регламентируемую государством профессиональную служебную деятельность, направленную на реализацию государственных функций федеральными государственными органами, государственными органами субъектов РФ, лицами, замещающими государственные должности РФ, и государственные должности субъектов РФ, в соответствии с предоставленными им полномочиями, и осуществляемую гражданскими служащими, состоящими на государственной гражданской службе.
Гражданский служащий -гражданинРоссийской Федерации, поступивший на государственную гражданскую службу на основании акта назначения на должность гражданской службы и осуществляющий профессиональную служебную деятельность в соответствии со служебным контрактом. Такое определение, во-первых, в большей степени соответствует понятию гражданского служащего, предусмотренному в Концепции реформирования государственной службы РФ и, во-вторых, позволяет разграничить понятия «поступление на гражданскую службу» и «осуществление профессиональной служебной деятельности» гражданским служащим, что имеет принципиальное значение для установления сущности служебных отношений.
3. Понятия «трудовая деятельность работника» и «профессиональная служебная деятельность государственного служащего» по своей природе тождественны и не имеют сущностных различий. Профессиональная служебная деятельность — это один из видов управленческой трудовой деятельности, характеризующейся определенной спецификой, выражающейся, в частности, в ее «более тесной связи с государством», «служении государству». Профессиональная служебная деятельность гражданских служащих направлена на реализацию политики государства, практическое осуществление его управленческих функций. Государственный служащий, наделенный определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им в государственном органе должностью, фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая согласно ст. 15 ТК определяется как работа по определенной специальности, квалификации, должности. Специфика профессиональной служебной . деятельности гражданских служащих предопределяет необходимость установления и особого ее правового регулирования.
4. Положенные в основу концепции Закона о гражданской службе идеи осубсидиарномприменении норм трудового законодательства к служебным отношениям и о наиболее полном урегулировании служебных отношений на государственной гражданской службе в специальном законе теоретически несостоятельны и практически не реализуемы. Попытка воплотить их в Законе о гражданской службе обернулась тем, что регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе осуществляется сегодня наполовину нормами Закона, переписанными из ТК, а наполовину - путем применения норм ТКсубсидиарно. Однако такое положение противоречит самой сущности принципа субсидиарного применения правовых норм.
5. Государственная гражданская служба является комплексным правовым межотраслевым институтом, основанным на особо тесной связи разнородного правового регулирования, органически сочетающим элементы разных отраслей, охватывающим общим регулированием сложные сферы общественной жизни, характеризующиеся единством и, в то же время, включающие в себя различные общественные отношения. Понимание гражданской службы как межотраслевого института позволяет избежать тех негативных последствий, которые могут возникнуть в случае признания входящих в него норм, нормами одной отрасли права. Оно в полной мере соответствует роли и назначению комплексного правового института в системе права, учитывает те принципиально новые идеи, которыезаконодательпредпринял попытку воплотить в Законе о гражданской службе, т.е. идеи служения гражданского служащего государству как таковому и непосредственной связи его с государством.
Понимание гражданской службы как комплексного межотраслевого института заставляет иначе взглянуть на проблему соотношения административного и трудового права в регулировании служебных отношений на гражданской службе. Речь должна идти уже не о разграничении административного и трудового права в зависимости от вида регулируемых отношений - «внутренних» и «внешних», а о разграничении внутри «внутреннего» отношения, т.е. разграничивать отношения, а, следовательно, и применяемое к ним законодательство, внутри самого государственно-служебного отношения на гражданской службе. Такое разграничение необходимо проводить исходя из сущности служебных отношений, оснований их возникновения, вида субъекта на стороненанимателяи соотношения (наличия) в складывающихся отношениях публично-правовых ичастноправовыхэлементов.
6. Специфика правового статуса гражданского служащего дает основание для понимания его как сложного правового явления в рамках общего понятия «государственная гражданская служба». Поступив на гражданскую службу на основании акта о назначении на должность, гражданин приобретает статус гражданского служащего как агента публичной власти (вступает в государственно-служебное правоотношение). Как гражданский служащий, он имеет права,обязанностии должен соблюдать ограничения, предусмотренные законом для всех гражданских служащих (безотносительно к той должности, на которую он назначен, и органа, в котором осуществляется профессиональная служебная деятельность).
Однако статус государственного служащего сам по себе еще не порождает служебного отношения с конкретным государственным органом (служебно-трудового правоотношения). Для возникновения служебно-трудового правоотношения необходимо заключение служебного контракта. Заключивслужебныйконтракт, гражданский служащий становится служащим конкретного государственного органа и приобретает дополнительные права и обязанности в соответствии с занимаемой должностью, в т.ч. предусмотренные этим контрактом.
Гражданский служащий может находиться на гражданской службе, но не осуществлять профессиональную служебную деятельность (например, в случаеприостановленияконтракта или в период нахождения в кадровом резерве). То есть, нахождение гражданского служащего на государственной гражданской службе не всегда непосредственно связано сисполнениемим профессиональной служебной деятельности по должности, на которую он назначен. Вместе с тем,прекращениеслужебного контракта с конкретным государственным органом не всегда влечет за собой прекращение гражданской службы. Например, служебный контракт может быть прекращен в связи с сокращением штата государственного органа, а служебные отношения с гражданским служащим сохранены (в частности, при направлении его на переподготовку, переквалификацию или переобучение, в кадровый резерв).
7. Содержание служебного правоотношения, возникающего в связи с осуществлением гражданским служащим профессиональной служебной деятельности, позволяет характеризовать его как сложное правоотношение, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных и взаимно обусловленных элементов (отношений), имеющих как публично-правовой, так ичастноправовойхарактер. Причем эта связь такова, чточастноправовоеотношение возникает, как бы внутри публично-правового, после поступления гражданского служащего на службу в конкретный государственный орган. Задача состоит в том, чтобы, сохранивслужебноеправоотношение как единое публично - правовое, выделить в нем -элементы, являющиеся по своей сущности служебно-трудовыми отношениями.
8. Выделение в составе публично-правового служебного отношения частноправовых элементов (служебно-трудовых отношений), возникающих в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности, обусловлено не только «трудовой» сущностью этих отношений (элементов), но и спецификой субъекта на стороне нанимателя, характеризующейся его своеобразной двойственностью, а также различием в основаниях возникновения публично-правового ичастноправовогоотношения.
Двойственность субъекта на стороне нанимателя заключается в том, что вслужебномправоотношении одновременно могут выступать два субъекта - государство какнанимательи представитель нанимателя -руководитель государственного органа. В связи с этим другой субъект — гражданский служащий, может находиться одновременно вправоотношениях, как с государством -нанимателем, так и его представителем. Государство остается стороной служебного правоотношения на всем протяжении его существования, независимо от того, замещает ли гражданский служащий в тот или иной промежуток времени государственную должность в государственном органе. Заключая служебный контракт о службе в конкретном государственном органе, государственный служащий, находясь в служебномправоотношениис государством, вступает в правоотношение и с представителем нанимателя -руководителем государственного органа.
9. Обоснована необходимость внесения в Закон о гражданской службе изменения, в соответствии с которым стороной служебного контрактапризнавалсябы государственный орган, а не его руководитель (представитель нанимателя). Признание государственного органа стороной служебного контракта не колеблет самой идеи служения государственного служащего государству как таковому. Осуществляя профессиональную служебную деятельность в конкретном государственном органе, государственный служащий тем самым находится на службе государства.
Государственный орган как сторона служебного контракта в большей степени, нежели руководитель государственного органа, отвечает тем признакам, которые характеризуют его как работодателя (способность предоставить для замещения конкретную государственную должность, выплачивать денежное содержание, определять обязательные правила поведения приисполнениидолжностных обязанностей, устанавливать режим служебного времени и т.д.).
Законодательноерешение, в соответствии с которым руководитель государственного органа, будучи представителем государства, одновременно является и стороной служебного контракта, т.е. выступает одновременно в нескольких «ипостасях», делает бессмысленной предложенную Законом сложную конструкцию возникновения служебно-трудового правоотношения. Оно подрывает саму идею служения гражданского служащего государству как таковому. В действительности получается, что гражданский служащий служит не государству и не государственному органу, в котором реально осуществляет профессиональную служебную деятельность, а конкретномудолжностномулицу, ибо в соответствии с контрактом гражданский служащий имеет обязательства именно перед ним, как стороной контракта.
10. Для реализациигражданамиконституционного права на равный доступ к государственной гражданской службе предложено включать в кадровый резервграждан, прошедших конкурс, но не ставших победителями. Для того, чтобыграждане, участвующие в конкурсе, реально могли реализовать право быть включенными в кадровый резерв, следует внести соответствующие дополнения в Закон о гражданской службе и Положение о конкурсе на замещение вакантной должности гражданской службы, а также учесть их в Положении о кадровом резерве, которое, согласно ст. 64 Закона, утверждается соответственно Президентом РФ или нормативным правовым актом субъекта РФ. В частности,закрепитьза конкурсной комиссией право рекомендовать зачислять граждан, участвующих в конкурсе, в кадровый резерв и установить процедуру такого зачисления, а также назаконодательномуровне определить правовое положение граждан, зачисленных в кадровый резерв (их права, обязанности, государственныегарантии).
Необходимо решить вопрос и об уровне кадрового резерва (федеральный, субъекта РФ), в который будут зачисляться такие граждане, а также уровне государственного органа, принимающего решение о зачислении в кадровый резерв. Исходя из концепции, положенной в основу Закона о гражданской службе (служение государству), логичнее было бы и конкурс проводить только на этих уровнях, создав (возможно, на постоянной основе) соответствующие конкурсные комиссии. Это позволит устранить существующие противоречия в правовом регулировании отношений, связанных с поступлением на гражданскую службу.
В настоящее время система подбора кадров гражданской службы оказывается в явном противоречии с международно-правовыми нормами и ст. 32КонституцииРФ, которыми предусмотрен принцип равного допуска граждан к государственной службе.
11. С учетом полученных теоретических выводов сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего служебные отношения на государственной гражданской службе.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
В работе предложен теоретически обоснованный подход к решению одной из принципиальных проблем правового регулирования служебных отношений на гражданской службе - проблемы соотношения применяемых к служебным отношениям норм трудового и административного законодательства. Выявленыпробелы, противоречия, нечеткие или ошибочные положения законодательства, затрудняющие практическое его применение. Сделаны предложения о применении в соответствующих случаях к служебным отношениям норм трудового законодательства субсидиарно. На основе теоретических положений и анализа правовых норм, определяющих правовой статус гражданских служащих, сформулированы рекомендации по совершенствованию законодательства, применяемого к отношениям на гражданской службе, которые могут быть учтены в процессе реформирования правового регулирования служебных отношений. Материалы диссертации могут быть использованы при чтении лекций по курсу как трудового, так и административного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась на совместном заседании отделов законодательства о труде и социальном обеспечении и административного законодательства Института законодательства и сравнительногоправоведенияпри Правительстве Российской Федерации.
Основные положения диссертации докладывались автором на заседании Ученого советаИЗиСП(1996, 2004).
Теоретические положения и выводы, полученные в процессе исследования, освещены в сообщениях на научно-практических конференциях, круглых столах, опубликованы в монографиях и научно-практических пособиях, комментариях к законам о государственной службе,КЗоТи Трудовому кодексу РФ, учебниках, научных статьях, выносились автором на обсуждение рабочей группы при Комитете по труду и социальной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ в процессе работы над проектом ТК РФ (1995 - 2001), Экспертного совета при Комитете Совета Федерации поконституционномузаконодательству и судебно-правовым вопросам (1999).
Результаты проводимого исследования были апробированы в ходе участия диссертанта в разработке и обсуждении проекта Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также при подготовке заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Трудовое право; право социального обеспечения", Чиканова, Людмила Алексеевна

Заключение
Проведенное исследование позволило наметить пути решения существующей проблемы и обозначить перспективы развития законодательства, регулирующегослужебныеотношения на государственной гражданской службе.
1. В настоящее время, до внесения соответствующих изменений в ТрудовойкодексРФ, нормы Закона о гражданской службе, касающиеся служебно-трудовых отношений, следует рассматривать как нормы трудового права, а сами эти отношения считать трудовымиправоотношениями, со всеми вытекающими из этого последствиями. Следовательно, те положения Закона о гражданской службе, которые регламентируют поступление на гражданскую службу, ее прохождение ипрекращение- это положения трудового законодательства, устанавливающие особенности правового регулированияслужебныхотношений на гражданской службе.
С точки зрения действующего законодательства такой подход к вопросу о правовой природе служебных отношений на государственной гражданской службе является единственно правильным.
Как известно, правовая природа любого общественного отношения, определяется законодательством, его регулирующим. Действующие в настоящее время законы предусматривают, что кслужебнымотношениям на государственной гражданской службе применяется и трудовое, иадминистративноезаконодательство. Согласно ст. 11 Трудовогокодексана государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, установленными ТК и иными федеральными законами. В соответствии со ст. 73 Закона о гражданской службе, нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, неурегулированнойэтим законом.
Как видно из приведенных положений названных законов, они противоречат друг другу. Однако решение возникшего противоречия предусмотрено другойстатьейТК - 5, в соответствии с которой нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Трудовомукодексу. В случае противоречия между ТК и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется ТК. Если вновь принятый закон противоречит ТК, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в ТК.
2. Предложенное на сегодняшний день решение существующей проблемы, вместе с тем, не снимает с повестки дня самой этой проблемы. Проблема сущностислужебногоотношения на государственной гражданской службе и соответствующего ей правового обеспечения остается. Сегодня нельзя, да и нет оснований, не учитывать те принципиально новые идеи, которыезаконодательпредпринял попытку воплотить в Законе о гражданской службе, в т.ч. идею служения государственного служащего государству как таковому. Она весьма актуальна как с теоретических позиций, так и с точки зрения практики применения законов о государственной и, прежде всего, о гражданской службе. Без теоретических подходов к данной проблеме нельзя, во-первых, решить практические вопросы применения той или иной отрасли законодательства к отношениям на государственной службе, а, во-вторых, дать обоснованные предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего гражданскую службу.
3. Разграничение нормадминистративногои трудового законодательства, применяемых к отношениям на государственной гражданской службе, необходимо проводить, прежде всего, исходя из сущности служебных отношений, оснований их возникновения, вида субъекта на стороненанимателяи соотношения (наличия) в складывающихся отношениях публично-правовых ичастноправовыхэлементов.
4. Концептуальной основой правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе должно служить понимание служебногоправоотношениякак сложного правового явления, состоящего из различных по своей природе, но неразрывно связанных и взаимно обусловленных элементов (отношений), имеющих как публично-правовой, так ичастноправовойхарактер.
Понимание служебного отношения на гражданской службе как исключительно публично-правового не соответствует его действительной сущности. Об этом свидетельствует, в частности, наличие в правовом статусе гражданских служащих как публично-правовых элементов, возникающих в связи с актом назначения на должность, так и частноправовых, возникающих в связи с заключением служебного контракта.
5. В содержании служебного правоотношения следует выделять две самостоятельных, но взаимосвязанных группы прав иобязанностейего субъектов. В зависимости от того, с каким субъектом на стороне нанимателя взаимодействует гражданский служащий как сторона правоотношения, необходимо определять их взаимные права иобязанности, составляющие содержание соответствующей группы (комплекса) служебного правоотношения.
Права и обязанности по отношению к государству, как субъекту служебного правоотношения, гражданский служащий приобретает с момента поступления на гражданскую службу и сохраняет их до момента еепрекращения, независимо от того, исполняет ли он в тот или иной отрезок временидолжностныеобязанности по должности гражданской службы в государственном органе. Возникающие по поводу реализации этих прав и обязанностей государственно-служебные отношения должны регулироваться нормами административного права.
Права и обязанности, принадлежащие гражданскому служащему в связи сисполнениемим должностных обязанностей в конкретном государственном органе, составляют содержание служебно-трудового отношения. Это отношение является по своей природе трудовым и должно регулируется нормами трудового законодательства с особенностями, установленными законодательством о гражданской службе.
6. В целях повышения эффективности правового регулирования государственно-служебных отношений на государственной гражданской службе необходимо:
- внести в Закон о гражданской службе изменения и дополнения, направленные на обеспечение равного допускагражданк государственной гражданской службе. В частности,закрепитьза конкурсной комиссией право рекомендовать зачислять граждан, участвующих в конкурсе, но не ставших победителями, в кадровый резерв и установить процедуру такого зачисления, а также определить правовое положение граждан, зачисленных в кадровый резерв (их права, обязанности, государственныегарантии).
Это позволило бы, в случае образования в государственном органе вакантной должности гражданской службы, достаточно быстро обеспечить ее замещение. Поскольку в кадровом резерве могут состоятьграждане, имеющие различное образование и квалификацию и уже прошедшие конкурсный отбор, из их числа может быть выбран и назначен на соответствующую должность специалист, отвечающий всем предъявляемым требованиям, без проведения дополнительного конкурса;
- решить вопрос об уровне кадрового резерва, в который будут зачисляться такие граждане, а также государственном органе, принимающем решение о зачислении в кадровый резерв. Полагаем, что таких уровней может быть только два - федеральный кадровый резерв и кадровый резерв субъекта РФ. Именно из этих кадровых резервов должны «черпать» кадры государственные органы.
Исходя из концепции, положенной в основу Закона о гражданской службе (служение государству как таковому, а не отдельному государственному органу), логичнее было бы и конкурс проводить только на этих уровнях, создав (возможно, на постоянной основе) соответствующие конкурсные комиссии.
Такие конкурсные комиссии могли бы быть созданы при органах по управлению государственной службой Российской федерации и субъекта РФ.
Создание конкурсных комиссий на этих уровнях не только соответствовало бы концепции Закона о гражданской службе, но и позволило бы реально обеспечить равный доступ граждан к гражданской службе. Такие комиссии могли бы быть действительно независимыми и более объективно, нежели комиссии, создаваемые в каждом отдельном государственном органе, подходить к оценке претендентов на занятие должности гражданской службы.
В настоящее время, практически вся деятельность по формированию кадрового состава государственного органа сосредоточена в руках руководителя этого органа. По его решению объявляется конкурс на замещение вакантной должности. Правовым актом этого органа (по сути, руководителем органа) создается конкурсная комиссия, определяется ее состав. Руководитель государственного органа издает акт о назначении на должность и он же является стороной служебного контракта, который заключается на основании им же изданного акта. Такое положение, вряд ли можно признать соответствующим Концепции реформирования системы государственной службы и ст. 10 Закона о системе государственной службы, установившим, чтонанимателемфедерального государственного служащего является Российская Федерация, а государственного служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ.
Учитывая, что ни Закон о гражданской службе, ни Положение о конкурсе вообще не указывают, какое конкретно решение может принять конкурсная комиссия по результатам конкурса, можно предложить следующие варианты решений конкурсной комиссии по результатам конкурса:
1) признатьгражданина(гражданского служащего) победителем конкурса и рекомендовать назначить его на соответствующую должность гражданской службы;
2) признать граждан (гражданина), участвовавших в конкурсе, но не признанных победителями, отвечающими требованиям, предъявляемым к должности гражданской службы, и рекомендовать их для зачисления в кадровый резерв;
3) признать гражданина (граждан) не отвечающим требованиям, предъявляемым к вакантной должности гражданской службы.
Необходимо предусмотреть в законодательстве и правила о самом порядке принятия конкурсной комиссией соответствующего решения, т.к. отсутствие их в законодательстве неизбежно повлечет разнобой в деятельности различных комиссий;
- внести в законодательство о гражданской службе изменения, в соответствии с которыми поступление на государственную гражданскую службу оформлялось бы актамиПрезидентаРФ или Правительства РФ (соответствующими органами субъекта РФ), а стороной служебного контрактапризнавалсябы государственный орган. В этом случае функции соответствующих государственных органов по формированию корпуса гражданских служащих могли бы быть четко распределены в соответствии с ихполномочиями. Руководитель государственного органа осуществлял бы подбор кадров гражданской службы для конкретного государственного органа путем заключения служебного контракта в соответствии с актом назначения, изданным вышестоящим органом. Такое распределениеполномочийсоответствовало бы правовому статусу руководителя государственного органа и позволило бы исключить его неоправданную «многоликость».
7. В целях повышения эффективности правового регулирования служебно-трудовых отношений на государственной гражданской службе необходимо закрепить в Законе о гражданской службе правило, в соответствии с которым к служебно-трудовым отношениям на государственной гражданской службе применяется законодательство о труде с особенностями, установленными этим Законом.
Особенности правового регулирования служебно-трудовых отношений на гражданской службе необходимо устанавливать исходя исключительно из специфики профессиональнойслужебнойдеятельности и статуса гражданских служащих, осуществляющихслужебнуюдеятельность. Это позволило бы, сохранив государственную гражданскую службу как особое правовое явление, устранить в регулирующем ее законодательствепробелыи противоречия, а также повысить уровень социальной защищенности гражданских служащих.
Исходя из специфики профессиональной служебной деятельности и правового статуса гражданских служащих, особенности правового регулирования служебно-трудовых отношений должны касаться содержания служебного контракта, порядка его заключения,приостановления, изменения условий служебного контракта и его прекращения.
В частности, необходимо:
- установить особый порядок включения вслужебныйконтракт условия об испытании при поступлении на гражданскую службу.Статья27 Закона вслед за ТК предусматривает, что оно устанавливается в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы ислужебномконтракте сторонами. Однако акт о назначении на должность -это единоличный акт, который издается государственным органом. Поэтому, если в акте о назначении на должность условие об испытании предусмотрено, оно в обязательном порядке должно быть включено и в служебный контракт и, ни о какомсоглашениисторон в данном случае, речи не может быть. Вместе с тем, следует полагать, что в тех случаях, когда в акте о назначении на должность условие об испытании отсутствует, стороны при заключении служебного контрактавправевключить его в контракт. Эти обстоятельства необходимо учесть в Законе. В противном случае применение правила об установление испытательного срока посоглашениюсторон весьма проблематично, т.к. оно вступает в противоречие с другими положениями Закона; предусмотреть возможность неоднократного перезаключения служебного контракта с гражданским служащим, достигшим возраста 60 лет, до достижения им предельного возраста нахождения на гражданской службе. При этом срок, на который перезаключается служебный контракт, должен определяться по соглашению сторон, а в случаеспора-соответствующим органом по рассмотрению служебныхспоров. Установив правило о перезаключении служебного контракта, заключенного на неопределенный срок с гражданским служащим, достигшим 60 лет, Закон не устанавливает каких-либо критериев, которыми должен руководствоваться представитель нанимателя, определяя срок служебного контракта. Такое правило находится в явном противоречии с положениями ст. 24 Закона, предусматривающей, что условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон. Кроме того, оно ставят гражданского служащего в жесткую зависимость от представителя нанимателя, которыйединоличнорешает вопрос о продолжении гражданским служащим государственной службы;
- исходя из специфики условий прохождения гражданской службы, установить более продолжительный по сравнению с ТК срокпредупреждениягражданских служащих о ликвидации государственного органа или сокращении должностей гражданской службы. Предусмотретьобязанностьработодателя в течение этого срока решить все вопросы, связанные с предоставлением гражданским служащим иных должностей гражданской службы (в том числе в другом государственном органе), направлением их на повышение квалификации или переквалификацию, зачислением в резерв или увольнением с гражданской службы;
- при определении оснований и порядка прекращения служебного контракта учесть, что в отличие от ТК соотношение таких понятий, как «прекращение служебного контракта», «освобождениеот занимаемой должности» и «увольнение с гражданской службы» имеют определенную специфику. Они не являются синонимами. Каждое из первых двух понятий в отдельности предполагает наступление определенного правового последствия, которое не влечет за собой увольнение. Хотя, понятие «увольнение» применимо только в совокупности с другими, т.е. спрекращениемслужебного контракта и освобождением от должности. Иначе говоря, увольнению с гражданской службы всегда предшествуют прекращение служебного контракта и освобождение от должности. Эта особенность присутствует в содержании и всех других статей, посвященныхпрекращениюслужебного контракта. И в этом находит проявление одна из концептуальных идей Закона - служение государству как таковому;
- конкретизировать применительно к служебным отношениям используемые Законом о гражданской службе по аналогии с ТК понятие «причинениевреда государственному органу, возникшему в связи ссовершениемгражданским служащим однократного грубого нарушениядолжностныхобязанностей». Под причинением вреда государственному органу, следует пониматьвред, причиненный авторитету государственного органа, своего рода моральный вред, наступивший в результате невыполнения (ненадлежащеговыполнения) возложенных законодательством на государственный орган государственных функций из-за нарушения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Такоетолкованиесоответствует правовому статусу гражданских служащих, наделенных особыми полномочиями, отдобросовестногоисполнения которых зависит не только сохранностьимущества, но и авторитет государственного органа, нормальное его функционирование.
Если оценку деятельности государственного органа можно выразить категорией «авторитет власти», то действия гражданского служащего, несовместимые с задачами, стоящими перед государственным органом и вызывающие негативную оценку со стороны общественности, можно расценить как подрыв авторитета власти. Таким образом, нарушение гражданским служащим должностных обязанностей, послужившее причиной невыполнения государственным органомвозложенныхна него законодательством государственных функций, и, тем самымпричинившеевред авторитету власти, и может рассматриваться, как однократное грубое нарушение должностных обязанностей;
- внести изменения в правиларасторженияслужебного контракта по инициативе гражданского служащего или по соглашению сторон, с учетом того, что перевод гражданского служащего в другой государственный орган не влечет за собой прекращение гражданской службы (увольнения с нее). В случае такого перевода с ним прекращается только служебный контракт и он освобождается от занимаемой в государственном органе должности;
- конкретизировать в специальныхстатьяхЗакона основания прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы за нарушение установленных Законом ограничений изапретов, связанных с гражданской службой, и установить особый порядок увольнения с гражданской службы в этих случаях. Этот порядок может предусматривать, в частности,предупреждениегражданского служащего о необходимости устранить допущенное нарушение в установленный срок (например, в случае его участия в деятельности органа управления коммерческой организации), обязанность дать опровержение или принести извинения (например, в случаепубличноговысказывания в отношении государственного органа или его руководителя).Расторжениеслужебного контракта в этих случаях должно производиться на основании акта об увольнении с гражданской службы, принятого государственным органом, издавшим акт о назначении на должность;
- внести в Закон о гражданской службе и Положение о проведении аттестации гражданских служащих дополнения, определяющие особый порядок проведения аттестации гражданских служащих, увольняемых в связи с несоответствием их занимаемой должности. Он должен предусматривать порядок создания специальной аттестационной комиссии, ее состав иполномочия, саму процедуру и сроки проведения аттестации, а также гарантии для гражданских служащих, проходящих аттестацию в связи с решением вопроса орасторжениис ними служебного контракта и увольнении с гражданской службы. Необходимо четко определить и формулировку решений, выносимых комиссией по результатам аттестации. Учитывая цель проведения такой аттестации, возможно два варианта решения: гражданский служащий «соответствует занимаемой должности» или «не соответствует занимаемой должности»;
- в целях обеспечения защиты прав гражданских служащих наделитьнадзорнымифункциями органы по управлению государственной службой. Это позволило бы гражданским служащим обращаться в указанные органы сжалобамина нарушение их прав и законодательства о гражданской службе. В свою очередь, названные органы могли бы проводить плановые проверки соблюдения законодательства о гражданской службе с учетом ее специфики. В таком случае федеральнаяинспекциятруда (или другой орган, созданный вместо неё) была бы избавлена от необходимости выполнять не свойственные ей функции, не потребовалось бы проводить организационно-правовую работу и производить дополнительные затраты на создание узкоспециализированных органов, не вписывающихся в систему государственных органов;
- установить особый порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров гражданских служащих, объединяющий две формы защиты -судебнуюи защиту в государственном органе, наделенном соответствующими полномочиями.
Рассмотрение индивидуального служебного спора в специально созданных комиссиях без учета специфики спора и служебных отношений, из которых он возникает, нельзя признать обоснованным. В качестве «внесудебного» органа по рассмотрению служебных споров, в который гражданский служащий, по его желанию, мог бы обратиться, можно предложить органы по управлению государственной службой (соответствующие департаменты государственной службы). Компетенция последних могла бы включатьспорыо применении условий оплаты труда гражданских служащих, об отменедисциплинарныхвзысканий, о предоставлении очередных отпусков, установлении режима служебного времени, о выплате компенсаций при направлении в командировку, споры, возникающие в связи с неправильностью или неточностью записей в трудовой книжке и т.п.
Процедура рассмотрения служебных споров таким органом должна основываться на нескольких незыблемых принципах, в числе которых необходимо назвать: оперативность рассмотрения спора (для этого необходимо установить сроки обращения гражданского служащего в соответствующий орган и рассмотрения в нем индивидуального служебного спора); коллегиальность рассмотрения спора; обеспечениесудебногоконтроля за обоснованностью принятого решения.

Список литературы диссертационного исследованиядоктор юридических наук Чиканова, Людмила Алексеевна, 2005 год

1. Монографическая и учебная литература
2.Административноеправо. Учебник / Под ред. JI. JI. Попова. М. 2002АкоповаЕ.М. Трудовой договор: становление и развитие. Ростов-н/Д.2001.
3.АлександровН.Г. Советское трудовое право. М.:Госюриздат. 1963. Александров Н.Г. Трудовоеправоотношение. М.: Министерство юстиции СССР. 1948.
4.АлександровН.Г. Труд и право / Н.Г. Александров, А.Д.Зайкин. М.: Знание. 1973.
5.АлексеевС.С. Общая теория права. Т. I. М.: Юридическая литература.1981.
6.АлексеевС.С. Общая теория права. Т. II. М.: Юридическая литература.1982.
7.АлексеевС.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.: Госюриздат. 1961.
8.АлексеевС.С. Право: азбука, теория, философия: Опыт комплексного исследования. М.:Статут. 1999.
9.АлексеевС.С. Структура советского права. М.: Юридическая литература. 1975.
10.АлехинА.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. 4.1 Сущность и основные институтыадминистративногоправа. Учебник. М.: ТЕИС. 1995.
11.АтаманчукС.Г. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М. 2003.
12.АтаманчукС.Г. Государственная служба. Исполнение государственных должностей. М. 1998.
13.БахрахД.Н. Административное права Учебник. М.: БЕК. 1993
14.БегичевБ.К. Трудовая правоспособность советскихграждан. М.: Юридическая литература. 1972.
15.БондаренкоЭ.Н. Трудовой договор как основание возникновенияправоотношенияСПб. Юридический центр Пресс. 2004.
16.БрагинскийМ.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут. 2000.
17.ГейхманВ.Л., Дмитриева И.К. Трудовое право. Учебник дляВУЗОВ. М. 2002.
18.ГинцбургЛ.Я. Социалистическое трудовое правоотношение. М.: Наука. 1977.
19.ГоловинаС.Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург.УрПОА. 1997.
20.ГоловинаС.Ю. Правовое регулирование труда отдельных категорий работников. М.: Дело. 2003.
21. Государственная служба // Нормативные акты основных правовых систем / Под ред.ДеминаА.А. М.: Готика. 2001.
22. Государственная служба. Учебник / Под ред.ИгнатоваИ.Г. М Ростов н/Д.: МарТ. 2004.
23. Государственная служба. Учебник / Под ред.ОболонскогоА.В. М.
24. Гражданское право. Учебник. Ч. 1. Изд. 2 / Под ред. Сергеева. А.П., Толстого Ю.К. М. 1996.
25.ГришковецА.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: Дело и Сервис. 2003.
26.ГуреевС.А., Парамонов А.Р., Лобанов В.В.,ГришковецА.А. Введение в государственное управление. Книга 1. Право, государство и политика. М. 1998.
27.ДеминА.А. Государственная служба / Учебное пособие. М. 2004.
28.ДмитриеваИ.К. Принципы российского трудового права. М.: Цифровичок. 2004.
29.ГусевС.А., Парамонов А.Р., Лобанов В.В. Введение в государственное управление. Книга 1 Право, государство и политика. М.1998.
30.ГусовК.Н. Основания прекращения трудового договора. М. 1982.
31.ЕвреиновВ.А. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. СПб. 1998.
32.ИвановС.А., Р.З. Лившиц, Ю.П.Орловский. Советское трудовое право: вопросы теории. М.: Наука. 1978.
33.ИоффеО.С. Избранные труды по гражданскому праву. М. 2000.
34.ИсаковВ.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов. 1980.
35. История государственного управления в России. Учебник /Под ред.ПихоиР.Г. М. 2002.
36.КазанцевН.М. Публично-правовое регулирование государственной службы:институционнофункциональный анализ. М. 1999.
37.КаминскаяП.Д. Советское трудовое право. М.: Гострудиздат. 1929.
38.КарпушинМ.П. Социалистическое трудовое правоотношение. М.: Юридическая литература. 1958.
39.КиселевИ.Я. Трудовое право России: Историко-правовое исследование. М.: НОРМА ИНФРА-М. 2001.
40.КиселевИ.Я., Леонов, А.С. Комментарий к ТрудовомукодексуРоссийской Федерации. М.: Дело. 2003.
41.КозловЮ.М. Административное право. М. 2001.
42.Комментарийк Трудовому кодексу Российской Федерации /Отв. ред. Ю.П. Орловский. М.: ИНФРА-М. 2002.
43. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации /Отв. ред. Ю.П. Орловский. М.: ИНФРА-М. 2004.
44.Комментариик Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службы зарубежных государств / Отв. ред. А.Ф.Ноздрачев. М.: МЦФЭР. 2005.
45. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. JI.A.Окуньков. М.: ИНФРА-М. 1998.
46.КореневА.П. Административное право России. Ч. 1. М. 1997. Концепции развития российского законодательства / Под ред.ХабриевойТ.Я., Тихомирова Ю.А., Орловского Ю.П. М.: Городец. 2004.
47.КрасавчиковО.А. Юридические факты всоветскомгражданском праве. М. Госюриздат. 1958.
48.КузьменкоА.В. Предмет трудового права России. С.- Петербург: Юридический центр Пресс. 2005.
49.КуреннойA.M. Трудовое право: на пути к рынку. М: Дело ЛТД. 1995.КуреннойA.M., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. М.:Юристъ. 2005.
50. Курс российского трудового права. Т. I. Общая часть / Под ред.ХохловаЕ.Б. С. -Петербург. 1996.
51. Курс российского трудового права. Т. 2 / Под ред. С.П.Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова.М.: Юристъ. 2001.
52.ЛазаревВ.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М.: Юридическая литература. 1974.
53.ЛушниковA.M. Лушникова М.В. Курс трудового права / Учебник. Т. II. М.: Проспект. 2003.
54.МанохинВ.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ. 1997.
55.МанохинВ.М., Алушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов. 2000.
56.МатиркоВ.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. М.: Дело. 1996.
57.МицкевичА.В. Система права и система законодательства // Проблемы современного гражданского права. М. 2000.
58.МолодцовМ.В. Система советского трудового права и система законодательства о труде. М.: Юридическая литература. 1985.
59.МолодцовМ.В., Головина С.Ю. Трудовое право России / Учебник. М.2003.
60.НестероваТ.А. Государственная служба в Российской Федерации и проблемы трудового права / Учебное пособие по спецкурсу. Пермь. 2002.НоздрачевА.Ф. Государственная служба /Учебник. М.: Статут. 1999.
61.НуртдиноваА.Ф. Коллективно договорное регулирование трудовых отношений в современной России. М. 1998.
62.НуртдиноваА.Ф., Чиканова JI.A. Практика применения законодательства о труде / Научно-практическое пособие. М.: Юридическая литература. 2000.
63. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Том 2. / Под ред.МарченкоМ. Н. М. 2001.
64.ОвсянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации / Учебное пособие. М.: Юристъ. 1996.
65.ОжеговС.И. Словарь русского языка. М. 1984.
66.ПавленкоН. И. Петр Великий. М. 1994.
67.ПашерстникА.Е. Теоретические вопросы кодификации общесоюзного законодательства о труде. М.: АНСССР. 1955.
68.ПроцевскийА.И. Метод правового регулирования трудовых отношений. М.: Юридическая литература. 1972.
69.ПроцевскийА.И. Предмет советского трудового права. М.: Юридическая литература. 1979.
70. Регулирование трудовых отношений государственных служащих: словарь-справочник. М.: Финстатинформ. 2000.
71. Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред.СухановЕ.А. М.1999.
72.СвердлыкГ.А., Страунинг Э.Л. Защита исамозащитагражданских прав. Учебное пособие. М. 2002.
73.СкобелкинВ.Н. Трудовые правоотношения. М.:Вердикт-1. 1999.
74.СнигиреваИ.О. Профсоюзы и трудовое право. М. 1983.
75.СтариловЮ.Н. Служебное право / Учебник. М.: БЕК. 1996.
76.СтавцеваА.И., Хохрякова О.С. Трудовой договор. М.: Юридическая литература. 1983.
77.СыроватскаяJI.A. Трудовое право / Учебник. М.: Юристъ. 1998.
78.ТальJI.C. Трудовой договор: Цивилистическое исследование. Ч. 1. Общие учения. Ярославль. 1913.
79. Теория государства и права. Учебник / Под. ред.ДенисоваА.И. М.1967.
80.ТихомировЮ.А. Публичное право / Учебник. М.: БЕК. 1995.ТолкуноваВ.Н., Гусов К.Н. Трудовое право России / Учебное пособие. М. 1995.
81. Трудовое право России. Учебник /Под ред.КуренногоA.M. М.: Юристъ. 2004.
82. Трудовое право России. Учебник /Под ред. Р.З.Лившица, Ю.П. Орловского. М.: ИНФРА-М НОРМА. 1998.
83. Трудовое право России. Учебник / Под ред.НуртдиновойА.Ф., Орловского Ю.П. М.: МЦФЭР. 2004.
84. Трудовое право и повышение качества труда / Под ред. С.А. Иванова. М.: Наука. 1987.
85. Трудовое право России. Учебник /Под ред. С.П.Маврина, Е.Б. Хохлова. М. Юристъ. 2002.
86. Трудовое право. Учебник / Под ред. О.В. Смирнова. М.: Проспект.2003.
87.ФедяевД.А., Москалев А.В. Трудовое право и муниципальная служба в России. Пермь. 2001.
88.ХолодоваВ.Е. Правовое регулирование труда государственных служащих. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 1995.
89.ХохловЕ.Б. Очерки истории правового регулирования труда в России. Ч. 1. Санкт-Петербург. 1999.
90.ХохловЕ.Б. Экономические методы управления и трудовое право. Л.:ЛГУ. 1991.
91.ШепелевЛ.Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. М.: Наука. 1991.
92.ЩепетовВ.И. История государственного управления в России. М.2003.
93.ЯвичЛ.С. Общая теория права. Л. 1976.2. Научныестатьи
94.АтаманчукГ.В., Казанцев Н.М. Кому служат госслужащие? // Российские вести. 1994. 23 дек.
95.БариновО.В. Условие и основание возникновения трудовыхправоотношений// Правоведение. 1978. № 2.
96.БаруМ.О. О субсидиарном применении норм гражданского права к трудовым отношениям // Советскаяюстиция. 1963. №14.
97.БелоносовВ.О., Громов Н.А. Критериидопустимостианалогии в уголовном процессе // Государство и право. 2001. № 7.
98.БондаренкоЭ.Н. Об отраслевой принадлежности правоотношений, связанных с трудом //Журнал российского права. 2000. №11.
99.БугровЛ.Ю. Останется ли трудовое право самостоятельной отраслью права? // Российская юстиция. 1995. № 9.
100.ГейхманВ. Л. Особые основания возникновения трудовых правоотношений // Советское государство и право. 1973. № 5.
101.ГоловинаС.Ю., Шахов В.Д. Контрактная форма регулирования трудовых отношений // Советское государство и право. 1991. № 8.
102.ГросьЛ. Субсидиарное применение норм материального права // Советская юстиция. 1988. № 24.
103. ЗубИ.В. Реформа трудового законодательства в условиях пе