Пупенко Дарья Павловна. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне (Проблемы и пути совершенствования)

Краткое описание

Пупенко Дарья Павловна. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне (Проблемы и пути совершенствования) : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2002 185 c. РГБ ОД, 61:02-8/2472-1

Содержание к диссертации

Введение
1. Концептуальные основы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации 13
1.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм:сущность и принципы реализации 13
1.2. Особенности российской модели бюджетного федерализма 31
1.3. Бюджетное регулирование в теории и практике бюджетного федерализма
2. Реализация концептуальных основ бюджетного федерализма на субфедеральном уровне 75
2.1. Развитие бюджетно-налоговых отношений на уровне субъекта Федерации 75
2.2. Бюджетное регулирование: современная практика и возможности решения проблемы неравенства территорий ю2
2.3. Пути совершенствования действующей модели бюджетного регулирования на субфедеральном уровне
Заключение 147
Библиографический список использованной
литературы 153
Приложения 162

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Становление России как федеративного государства, децентрализация государственного управления и развитие рыночных форм хозяйствования определили необходимость изменения механизмов формирования и принципов взаимодействия бюджетов разного уровня.
За последние несколько лет формы и методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Процесс реформирования затронул практически все элементы отношений бюджетного федерализма: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, состав и структуру налогов, нормативы распределения регулирующих налогов, механизм трансфертов и др. В первой половине 1990-х гг. был осуществлен переход от индивидуального согласования нормативов отчислений федеральных налогов и объемов финансовой поддержки регионов к единым формализованным критериям и расчетам. Тем самым взаимоотношения между уровнями бюджетной системы России были переведены в качественно иной, более рациональный режим функционирования.
Однако, решения, реализуемые в рамках бюджетной реформы, как правило, носили текущий характер и принимались в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. Указанные преобразования оказались недостаточными для приведения бюджетной системы России в соответствие принципам бюджетного федерализма. Об этом свидетельствуют сохраняющаяся несбалансированность бюджетной системы, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения субъектов Федерации (а внутри них - муниципальных образований) и рост числа дотационных регионов.
В настоящее время отношения бюджетного федерализма по-прежнему являются одной из наиболее динамично развивающихся сфер и
находятся в центре внимания органов власти всех уровней. Необходимо отметить, что урегулированность отношений между федеральным центром и субъектами Федерации существенно выше, чем внутри регионов -между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Проблемы развития отношений бюджетного федерализма, решаемые в рамках бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации, затрагивают вопросы эффективности деятельности региональных и местных органов власти по предоставлению бюджетных услуг населению и проведению рациональной и ответственной финансовой политики на своей территории. В числе таких проблем можно выделить:
несбалансированность расходных и доходных полномочий бюджетов разного уровня;
низкую долю собственных доходных источников территориальных бюджетов;
усиление дифференциации территорий по уровню бюджетной обеспеченности и основным показателям социально-экономического развития;
сохраняющуюся индивидуализацию межбюджетных отношений в субъектах Федерации;
отсутствие комплексного подхода к выравниванию бюджетной обеспеченности территорий;
текущий характер бюджетного регулирования;
отсутствие стимулов для проведения рациональной финансовой политики на территориальном уровне.
Недостаточная проработанность вопросов взаимодействия бюджетов снижает эффективность бюджетной политики, отрицательно сказывается на функционировании финансовой системы и экономики в целом, а также на региональном развитии. Это обуславливает необходимость теоретической разработки принципов организации бюджетной системы региона, научного обоснования разграничения доходных и расходных пол-
номочий и критериев выделения финансовой помощи, исследования рациональности и эффективности межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов.
В связи с этим требуется провести комплексный анализ действующей модели бюджетного федерализма в России, соотнести ее с объективными условиями развития экономики и институтов местного самоуправления, рассмотреть варианты возможных решений обозначенных проблем.
Степень разработанности проблемы.Вопросы развития бюджетного федерализма и совершенствования межбюджетных отношений рассматриваются в трудах многих отечественных и зарубежных ученых. Теоретические основы функционирования государственных и муниципальных финансов и построения бюджетной системы исследуются в работах А.Г. Куликова, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, М.В. Романовского, В.Н. Сумарокова; проблемы организации межбюджетных отношений и становления бюджетного федерализма освещены в работах О.В. Богаче-вой, А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной, Е.В. Пономаренко; анализ особенностей территориального развития и инструментов региональной политики представлен в трудах А.Г. Гран-берга, В.И. Клисторина, В.Н. Лексина, А.С. Маршаловой, В.Е. Селиверстова, С.А. Суспицына, А.Н. Швецова. Большой интерес представляют диссертационные исследования Т.В. Дорониной, В.В. Сильченко, В.П. Ширяева, посвященные проблемам бюджетно-налоговых отношений.
Однако наличие различных подходов к формированию бюджетно-налоговых систем на региональном уровне требует более детального изучения межбюджетного взаимодействия субъектов Федерации и муниципальных образований и разработки практических рекомендаций по совершенствованию политики бюджетного регулирования.
Цели и задачи исследования.Основнойцельюдиссертационной работы является разработка концепции бюджетного регулирования на субфедеральном уровне.
В соответствии с поставленной целью работа ориентирована на решение следующихзадач;
1. Уточнить сущность и соотношение понятий «бюджетный федерализм», «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения».
2. Проанализировать существующие подходы к организации бюджетного регулирования в теории и практике бюджетного федерализма.
3. Разработать систему критериев и показателей эффективности бюджетного регулирования в субъекте Федерации.
4. Разработать методику оценки уровня самостоятельности территориальных бюджетов.
5. Выработать рекомендации по повышению эффективности функционирования бюджетной системы региона посредством развития и совершенствования механизма бюджетного регулирования.
Объектом исследованиявыступает бюджетная система Российской Федерации, а также - деятельность органов власти по регулированию сбалансированности бюджетов разного уровня.
Предметом исследованияявляются содержание, принципы и механизмы бюджетного регулирования в Российской Федерации, особенности реализации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне и их влияние на эффективность бюджетной системы.
Методологическую основу исследованиясоставляет комплексный подход к изучению бюджетного регулирования и межбюджетных отношений в системе «субъект Федерации - муниципальное образование», основанный на изучении теории бюджетного федерализма. При проведении прикладных исследований применялись методы сравнительного, экономического, статистического, логического анализа, графические методы.
Информационнойбазойдиссертационного исследованияпослужили нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, статистические сборники Российского и Новосибирского (областного) комитетов государственной статистики, а также фактические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов, в периодических изданиях, информационной сети Internet. В работе использованы материалы совещаний органов власти Новосибирской области, научных конференций и семинаров, организованных Новосибирским Государственным Университетом и Сибирской академией государственной службы в период 1997-2002гг.
Основные результаты диссертационного исследования, определяющие его научную новизну:
1. На основе изучения взглядов отечественных ученых и специалистов в области государственных и муниципальных финансов автором уточнено соотношение понятий «бюджетный федерализм», «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения».
Бюджетный федерализмпонимается как система отношений (правовых, политических, экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленная на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны.
Бюджетное регулированиерассматривается как деятельность органов власти по нивелированию вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетной системы с помощью соответствующего набора инструментов (правовых, налоговых, трансфертных и др.).
Подмежбюджетными отношениями,рассматриваемыми в качестве одной из составляющих частей бюджетного федерализма, понимаются отношения, связанные с организацией системы финансовой помощи
нижестоящим бюджетам с целью обеспечения сопоставимого уровня потребления общественных благ независимо от места проживания граждан.
2. Исследование проблем сбалансированности бюджетной системы и возможных подходов к их решению позволило автору обосновать наличие трехфункцийбюджетного регулирования, реализуемых в субъекте Федерации:выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности, укрепление доходной базыистимулирование самостоятельного развития муниципальных образований.
3. Автором доказано воздействие на уровень территориального развития не только различных видов финансовой помощи, но и прямых расходов регионального и федерального бюджетов, бюджетных инвестиций и расходов государственных социально-страховых внебюджетных фондов. В этой связи обосновывается необходимость отражения вбюджетной классификации всех видов расходов федерального, регионального бюджетов и внебюджетных фондов в территориальном разрезе,что позволит более качественно подойти к выбору инструментов бюджетного регулирования на уровне субъекта Федерации.
4. Разработана и апробированаметодика диагностики эффективности бюджетного регулирования в субъекте Федерации,исходя из оценки самостоятельности территориальных бюджетов по следующим параметрам: распределение расходных полномочий; содержание доходных полномочий; распределение финансовой помощи.
Использование данной методики позволило оценить степень бюджетной асимметрии территорий Новосибирской области.
5. На основе анализа показателей асимметрии бюджетной обеспе ченности территорий Новосибирской области предложена эффективная модель бюджетного регулирования региональной бюджетной системы, которая включает в себя:
переход к дифференцированным нормативам отчислений регулирующих налогов с выделением выравнивающей части в общей сумме налоговых поступлений;
использование механизма оценки качества управления территорией на основе определения вклада территориальных органов власти в социально-экономическое развитие региона;
создание инвестиционного фонда территориального развития, средства которого распределяются на конкурсной основе;
- активное применение целевого программного финансирования. Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Концептуальное обоснованиефункций бюджетного регулированиякак основы обеспечения вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы субъекта Федерации. Первая функция -выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности- имеет высокую социальную значимость и обусловлена необходимостью реализации минимальных социальных государственных стандартов на всей территории страны. Вторая -укрепление доходной базы муниципальных образований- направлена на поддержку территорий, у которых величина налогового потенциала на душу населения существенно ниже среднерегио-нального показателя. Финансовая самостоятельность является важным фактором становления института местного самоуправления. Это определяет содержание третьей функции бюджетного регулирования, которая заключается встимулировании самостоятельного развития муниципальных образованийи базируется на принципе экономической эффективности.
2. Методика диагностики эффективности бюджетного регулирования в субъекте Федерации,в основе которой лежит оценка уровня самостоятельности территориальных бюджетов и степени дифференциации муниципальных образований по основным параметрам социально-экономического развития. В качестве показателей, характеризующих
воздействие инструментов бюджетного регулирования на состояние территориальных бюджетов, предлагается использовать показатели обеспеченности собственными доходами, вариации среднедушевых доходов и расходов, сальдо межбюджетных финансовых потоков и его связь с налоговым потенциалом территорий, степень выравнивания бюджетной обеспеченности, индексы асимметрии социально-экономического развития территорий.
3.Концепция бюджетного регулированияв субъекте Федерации, направленная на повышение эффективности функционирования бюджетной системы. Реализация данной концепции предполагает решение следующих задач:
разграничение расходных полномочий на основе упорядочения бюджетного устройства региона и использования функционального подхода, а также - внедрения государственных минимальных социальных стандартов в управление региональными и муниципальными финансами. В рамках функционального подхода выделены следующие группы функций в зависимости от участия разных уровней власти в их реализации: региональные функции; региональные функции, исполнение которых целесообразно передать на местный уровень; местные функции, реализация которых обязательна на всей территории региона, и местные функции, рассчитанные исключительно на жителей конкретного муниципального образования;
повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов, в т.ч., за счет выделения выравнивающей части при распределении регулирующих налогов (на примере налога на доходы физических лиц);
стимулирование самостоятельного развития муниципальных образований путем выделения специальных видов трансфертов по результатам оценки качества управления территорией, создания фонда территориального развития и более широкого использования технологий целевого программного финансирования.
Практическая значимость работыопределяется прикладным характером изучения механизмов взаимодействия бюджетов разного уровня в Российской Федерации, направленностью исследования на решение проблем разбалансированности бюджетной системы, возникающих на субфедеральном уровне.
Предложенная автором концепция бюджетного регулирования на субфедеральном уровне может использоваться представительными и исполнительными органами власти субъекта Федерации и местного самоуправления при принятии решений по вопросам межбюджетного взаимодействия.
Основные теоретические положения работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная система Российской Федерации», «Финансы региона и муниципалитетов», «Бюджетный процесс», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также - в научно-исследовательских работах по проблемам развития межбюджетных отношений.
Апробация результатов исследования.Основные идеи настоящего исследования докладывались автором на научных конференциях и семинарах регионального уровня. Отдельные результаты исследования были представлены в научно-исследовательской работе "Противоречия федеральных и региональных органов власти в области бюджетной и налоговой политики", выполненной в 1999 г. по заказу Российской академии государственной службы.
Ряд положений диссертации активно используется в учебном процессе: данное исследование легло в основу разработанного автором курса «Бюджетная система Российской Федерации», читаемого в Сибирской академии государственной службы в рамках программы обучения по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит».
По теме исследования опубликовано 4 научных статьи общим объемом 1,7 печатных листа и I учебно-методическая работа объемом 4,6 печатных листа.
Структура и объем работы.Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка литературы, включающего 135 наименований, содержит 15 рисунков, 20 таблиц и 11 приложений.

Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм:сущность и принципы реализации

Для изучения заявленных в работе вопросов принципиальное значение имеет рассмотрение основных понятий, характеризующих сферу межбюджетных отношений. В настоящее время в отечественной финансовой науке нет единого подхода к толкованию таких понятий как «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Во многом это объясняется сравнительно небольшим периодом развития бюджетных отношений в Российской Федерации.
Термин «бюджетный федерализм» чаще всего используют для характеристики бюджетного устройства федеративного государства, определения принципов взаимоотношения федеральных и региональных органов власти как равноправных участников бюджетного процесса. При этом особое внимание уделяется оценке степени децентрализации бюджетной системы и финансовой самостоятельности территориальных образований.